Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 700/17 pozostawił bez rozpoznania skargę Z. M. S. U. K. w K. (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie Z. W. L. z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dofinansowania projektu i zwrócił Z.M. S. U.K. w K. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Związek M. S. U. K. w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na rozstrzygnięcie protestu Z. W. L. z dnia (...)_ grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dofinansowania projektu.
Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 28 grudnia 2017 r. wezwano skarżącą do złożenia dwóch egzemplarzy kompletnej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej: u.z.r.p.) w oryginale lub w postaci kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem lub radcą prawnym, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 7 u.z.r.p.).
Wezwanie doręczono profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącej w dniu 4 stycznia 2018 r. (k.19v akt sądowych).
W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 8 stycznia 2018 r., pełnomocnik skarżącej poinformowała, że składa odpis skargi oraz dwa egzemplarze kompletnej trwale połączonej i ponumerowanej dokumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że z nadesłanego wydruku wniosku wynika, iż skarżąca dołączyła do niego kilkanaście załączników. Żaden z tych załączników nie znalazł się w dokumentach przekazanych do sądu. Przy czym, do obu kompletów dokumentacji załączono płyty CD-R, zatytułowane jako Załączniki do skargi Z. M. w K.. W konsekwencji Sąd uznał, że skarżąca nie dostarczyła w formie papierowej uwierzytelnionych kopii tych dokumentów, pomimo wezwania sądu. W tej sytuacji jedynym dopuszczalnym przez ustawę rozstrzygnięciem jest pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, na podstawie art. 61 ust. 7 u.z.r.p.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 7 u.z.r.p. poprzez niepełne, nieprecyzyjne i wprowadzające w błąd sformułowanie treści wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2017 r. do usunięcia braków formalnych skargi skarżącego z dnia 27 grudnia 2017 r., w szczególności niewskazanie uzupełnienia jakich konkretnie braków żąda Sąd;
- 2. art. 61 ust. 7, art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 6 pkt 2 u.z.r.p. poprzez wydanie postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 15 stycznia 2018 r. o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia z uwagi na rzekome niewykonanie skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, tj. brak złożenia załączników do wniosku o dofinansowanie - podczas gdy skarżący otrzymał jedynie wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi w zakresie złożenia "kompletnej, trwale połączonej i ponumerowanej dokumentacji o jakiej mowa w art. 61 ust.3 u.z.r.p.";
- 3. art. 61 ust. 7 i art. 61 ust. 6 pkt 2 u.z.r.p. poprzez pozostawienie skargi skarżącego z dnia 27 grudnia 2017 r. bez rozpatrzenia mimo nieprawidłowego wezwania do usunięcia jej braków formalnych, co spowodowało, że termin do uzupełnienia braków skargi nie zaczął biec, a wezwanie pozbawione było sankcji, a zatem nie zachodziła przesłanka do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia na podstawie tych przepisów,
- 4. art. 61 ust. 7 w zw. z art. 61 ust. 3 u.z.r.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie w wezwaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2017 r. do usunięcia braków formalnych skargi, że na kompletność skargi składa się również "trwałe połączenie i ponumerowanie" załączników do niej, w sytuacji w której pojęcie kompletnej skargi w myśl poglądów przyjętych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści w sobie wyłącznie złożenie kompletu dokumentów, o którym mowa w art. art. 61 ust. 3 u.z.r., a nie inne kwestie odnoszące się do braku połączenia i ponumerowania;
- 5. art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 4, i 61 ust. 7 oraz art. 61 ust. 6 pkt 2 u.z.r.p. poprzez nieuznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie załączników do wniosku o dofinansowanie złożonych przez skarżącego w formie elektronicznej - postaci płyt CD-R za część dokumentacji do skargi, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p, podczas gdy zgodnie z Regulaminem Konkursu żadne dokumenty nie były składane w formie papierowej, a Regulamin wymagał składania wniosku i załączników do niego wyłącznie w postaci elektronicznej.
Z. W. L. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zdaniem organu specyfika postępowań konkursowych dotyczących wyboru projektów do dofinansowania ze środków europejskich nie pozwala na dalej idącą konkretyzację treści wezwania w szczególności poprzez wskazanie konkretnych, brakujących dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie samej skargi nie jest w stanie ustalić katalogu dokumentów, które dany wnioskodawca powinien złożyć wraz z wnioskiem o dofinansowanie a tym bardziej nie może ustalić jakie dokumenty wnioskodawca faktycznie złożył.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo pozostawił bez rozpoznania skargę Z. M. S. U. K.w K. z uwagi na niedołączenie do tego pisma kompletnej dokumentacji.
W rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu I instancji została złożona na podstawie art. 61 ust. 1 u.z.r.p., zgodnie z którym wnioskodawcy w przypadku nieuwzględnienia protestu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 reguluje tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, stanowiąc w art. 61 ust. 2 ustawy, że skargę wnosi się bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją. W myśl zaś art. 61 ust. 3 u.z.r.p., kompletną dokumentację stanowią wniosek o dofinansowanie (pkt 1), informacja o wynikach oceny projektu (pkt 2), wniesiony protest (pkt 3) oraz informacje o których mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 – wraz z ewentualnymi załącznikami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że w sytuacji, gdy do wniosku o dofinansowanie projektu zostały dołączone załączniki, stają się one częścią kompletnej dokumentacji, którą należy dołączyć do skargi składanej na podstawie art. 61 ust. 1 u.z.r.p. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że na kompletną dokumentację składają się wszystkie dokumenty złożone przez stronę wraz z wnioskiem o dofinansowanie, wymienione jako załączniki wniosku, jak również wszelkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania powiązane z oceną projektu i mające wpływ na tę ocenę, a pochodzące od strony lub które strona może pozyskać od organu przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego.
Jak wynika z treści art. 61 ust. 7 u.z.r.p., jeżeli strona wniesie skargę bez kompletnej dokumentacji, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), która również uzależniała skuteczność wniesienia skargi od tego, czy strona złożyła do sądu kompletną dokumentację, wezwanie strony do usunięcia braków pisma procesowego powinno być sformułowane precyzyjnie, jasno i jednoznacznie, tak, aby u strony, do której zostało skierowane, nie powstała wątpliwość co do przedmiotu wezwania i rygorów grożących w razie niezastosowania się do jego treści (por. np. postanowienia NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1367/13 oraz z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1001/14).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd zachowuje aktualność na gruncie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Z tego powodu należy uznać, że wezwanie strony do uzupełnienia dokumentów dołączonych do skargi musi być precyzyjne, to znaczy wskazywać konkretnie, jakich dokumentów strona nie załączyła albo jakiego rodzaju są nieprawidłowości tych dokumentów (błędne potwierdzenie za zgodność z oryginałem itp.). Jak wynika z akt sądowych sprawy, Sąd I instancji zarządzeniem z dnia 29 grudnia 2017 r. wezwał skarżącą do wniesienie kompletnej, trwale połączonej i ponumerowanej dokumentacji (2 kompletów), o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p. w oryginale lub uwierzytelnionej kopii. Tak sformułowane wezwanie mogło rodzić uzasadnione wątpliwości, co do zakresu braków skargi mających być usuniętymi w celu nadania jej prawidłowego biegu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie wyjaśnił zatem precyzyjnie, jakie konkretne braki w dokumentacji stały się przyczyną wezwania strony do jej uzupełnienia. Ze skierowanego do skarżącej wezwania nie wynikało, jakich dokumentów nie dołączono do skargi, co stanowi niezbędny element jasnego i skutecznego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Tym samym rację ma skarżąca kasacyjnie, że skierowane do niej wezwanie, jako niewystarczająco precyzyjne, nie może być uznane za skuteczne wezwanie w trybie art. 61 ust. 3 u.z.r.p. Powyższe oznacza, że pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest co najmniej przedwczesne, ponieważ zostało dokonane bez uprzedniego prawidłowego wezwania skarżącego do uzupełnienia dokumentacji załączonej do skargi. Strona skarżąca nie może domyślać się, że wzywając ją do złożenia "kompletnej, trwale połączonej i ponumerowanej dokumentacji" chodzi o złożenie w wersji papierowej a nie na płycie CD-R jak uczyniła to skarżąca, załączników do wniosku o dofinansowanie.
Nie bez znaczenia dla kwestii przekazania kompletnej dokumentacji do Sądu pozostaje bowiem okoliczność, że zgodnie z Instrukcją Wypełniania Załączników (pkt 3), załączniki do wniosku o dofinansowanie składa się w pakiecie wraz z wnioskiem o dofinansowanie do Instytucji Organizującej Konkurs (IOK) wyłącznie w formie elektronicznej za pośrednictwem systemu LSI2014. Wezwanie Sądu sugerowało natomiast, że złożona przez skarżącą dokumentacja wymaga posegregowania i ponumerowania, nie wynikało z niego także jakich dokumentów czy załączników brakuje.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i 182 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 64 u.z.r.p., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.