Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 16 czerwca 2020 r., I SA/Gl 1562/19, po rozpoznaniu skargi P. K. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek, powołując się na trudną sytuację finansową. Oznajmił, że dochody z prowadzonej działalności nie wystarczają na opłacenie składek, a czasem jest zmuszony wybrać między opłatami najpilniejszymi do opłacenia. Przeciętny dochód z tytułu prowadzonej działalności wynosił ok. 2.000 zł, a ze względu pogarszający się stan zdrowia (problem z kręgosłupem oraz guzki na płucach) rozważa likwidację działalności po 31 latach jej prowadzenia. Oświadczył, że pracując od 19. roku życia nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego, ani z opieki Państwa.
Decyzją z [...] marca 2018 r. ZUS odmówił umorzenia ww. należności.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, ZUS decyzją z [...] czerwca 2018 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ: nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300; dalej: usus); skarżący nie wykazał zgodnie z art. 28 ust. 3a usus, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego gospodarstwa domowego; nie wskazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; nie wykazał, że stan zdrowotny lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
WSA wyrokiem z 6 lutego 2019 r., I SA/GI 959/18 uchylił decyzję ZUS z [...] czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że obowiązkiem ZUS było ustalenie w pierwszej kolejności, czy zaległe składki, o których umorzenie wniósł skarżący, są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu, tym bardziej, że początek zaległości w opłacaniu składek datuje się na czerwiec 2004 r. Po drugie, ZUS dokonał błędnej oceny przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wbrew twierdzeniu ZUS, opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie można się zgodzić z argumentacja, że spłata zadłużenia nie powinna wpłynąć na znaczne pogorszenie tej sytuacji finansowej.
WSA nakazał wyjaśnić, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu czy też nie. Jeżeli zaś zaistniały okoliczności skutkujące przerwaniem bądź zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, ZUS powinien je ustalić i stosownie udokumentować w aktach sprawy. Dopiero kompletny materiał dowodowy ZUS powinien podać analizie i ustalić, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu zaległych, ale nieprzedawnionych składek.
ZUS orzekając ponownie, w decyzji z [...] września 2019 r., dokonał analizy kwestii przedawnienia należności i uznał, że nie uległy przedawnieniu. Wskazał, że zgodnie z art. 24 usus nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Podana treść przepisu obowiązuje od 1 stycznia 2003 r. i została wprowadzona ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) i ma zastosowanie do należności nieprzedawnionych na dzień wejścia w życie przepisów.
ZUS ustalił, że w sprawie wnioski o ustanowienie hipoteki składane były:
- - [...] czerwca 2006 r. obejmujący zaległości FUS za: [...], [...], [...], [...]; FUZ i FP za: [....], [...];
- - [...] lutego 2007 r. obejmujący zaległości FUS za: [...], FUZ: [...], FP: [...];
- - [...] sierpnia 2010 r, obejmujący zaległości FUS za: [...], [...], FUZ za: [...], [...], FP za: [...], [...], [...];
- - [...] listopada 2018 r. obejmujący zaległości FUS za: [...], FUZ za: [...].
Wobec powyższego ZUS uznał, że zadłużenie jest aktualne i wymagalne. Ponadto ZUS stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek, w chwili obecnej byłoby przedwczesne.
Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, że skarga jest zasadna jednak z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione.
WSA stwierdził, że zasadniczym kryterium legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie, WSA uznał, że rozważając kwestię przedawnienia składek objętych wnioskiem o ich umorzenie, ZUS błędnie przyjął, że z uwagi na zabezpieczenie hipoteką części należności objętych wnioskiem o umorzenie nie uległy one przedawnieniu.
W tym zakresie ZUS wskazał, że wnioski o ustanowienie hipoteki składane były: [...] czerwca 2006 r. - zaległości FUS za: [...], [...]; FUZ oraz FP za: [...], [...]; [...] lutego 2007 r. - zaległości FUS za: [...], FP za: [...]; [...] sierpnia 2010 r. - zaległości FUS za: [...], FUZ za: [...], FP za: [...]; [...] listopada 2018 r. - zaległości FUS za: [...], FUZ za: [...].
Zdaniem WSA stanowisko ZUS jest błędne i nie uwzględnia jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tej kwestii. Sąd podzielił reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, co do przedawnienia zaległości objętych hipoteką również po 1 stycznia 2012 r. z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) w sprawie SK 40/12. Sam fakt zabezpieczenia zaległości wobec ZUS hipoteką na nieruchomości nie przesądza, że nie doszło do ich przedawnienia, a to oznacza, że termin przedawnienia zaległości z tytułu składek biegnie na zasadach ogólnych, które zostały zawarte w art. 24 ust. 4, ust. 5a i kolejnych usus. Zdaniem WSA wykładnia art. 24 ust. 5 usus dokonywana przez pryzmat zawartych w wyroku TK SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r., prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 5 usus należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych. Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia tak zabezpieczonych należności składkowych biegnie na zasadach ogólnych. Zdaniem WSA art. 24 ust. 5 usus objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności jak uregulowanie art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który brzmi analogicznie jak obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności składkowych biegł na zasadach ogólnych.
W realiach rozpoznawanej sprawy częściowo ww. okresy składkowe w odniesieniu do których złożono wnioski o ustanowienie hipoteki pokrywają się z zaległościami z tytułu składek ZUS objętymi postępowaniem egzekucyjnym. Tytułem przykładu, WSA wskazał, że nie dotyczy to zaległości FUZ i FP od września 2004 r. do września 2005 r. czy też zaległości FUS od kwietnia do grudnia 2006 r. Jeżeli zatem ww. należności z tytułu zaległych składek ZUS objęte zostały hipoteką i nie zaistniały w stosunku do nich inne zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, to przyjąć należy, że uległy one przedawnieniu, a zatem nie mogą stanowić przedmiot rozstrzygnięcia ZUS w zakresie ich umorzenia.
W konsekwencji, WSA odmówił zastosowania przepisu niegodnego z Konstytucją RP i uznał, że ZUS naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: ppsa) w zw. z art. 24 ust. 5 i art. 24 ust. 5 usus.
ZUS wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ppsa, przez bezzasadne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia oraz art. 151 ppsa przez bezzasadne niezastosowanie;
- - art. 153 ppsa przez bezzasadne przyjęcie, że organ naruszył ten przepis;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 24 ust. 5 usus przez niewłaściwe niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP i jako taki nie może być stosowany.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek, w stanie faktycznym sprawy, nie zaistniała.
Nie jest zasadny zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek skarżącego o odrzucenie skargi kasacyjnej. Prawidłowe wnioskowanie o odrzucenie wymaga wykazania, że skarga kasacyjna nie powinna być merytorycznie rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny ze względów formalnych (np. złożenia jej z uchybieniem terminu, sporządzenia przez nieprofesjonalnego pełnomocnika itp.). Natomiast skarżący wskazuje w niej na okoliczności faktyczne sprawy związane ze swą sytuację życiową, a więc w istocie chciałby aby skarga kasacyjna została oddalona. Przy czym zauważyć należy, że WSA uchylił decyzję ZUS jedynie z powodów dotyczących przedawnienia niektórych składek i dlatego nie zajmował się merytorycznym względami odmowy umorzenia przez ZUS wnioskowanych składek. Z podanych przyczyn wniosek skarżącego o odrzucenie skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są usprawiedliwione.
Przypomnieć należy, że WSA uchylił decyzję ZUS z powodu błędnego zastosowania przez ZUS art. 24 ust. 5 usus. Powołując się na wyrok TK z 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12, który dotyczył niezgodności z Konstytucją art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej zbieżnego treściowo z art. 24 ust. 5 usus, WSA uznał, że art. 24 ust. 5 usus nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że należności zabezpieczone hipoteką nie uległy przedawnieniu, a w konsekwencji, że dopuszczalne jest nadal prowadzenie egzekucji z nieruchomości objętej hipoteką.
Skarżący kasacyjnie ZUS nie zgadza się z przyczyną uchylenia decyzji. W tym zakresie zarzuca naruszenie art. 24 ust. 5 usus, i wskazuje, że TK wyrokiem z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18 (Dz. U. z 2020 poz. 976) uznał, iż art. 24 ust. 5 usus w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut trafny.
Wskazać należy, że czyni go usprawiedliwionym – przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wyrok TK z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, który odpowiedział na pytanie, czy art. 24 ust. 5 usus jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyniku tej oceny TK uznał, że art. 24 ust. 5 usus, w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał – odnosząc się do swego poprzedniego wyroku z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, w którym stwierdził niekonstytucyjność analogicznego rozwiązania obowiązującego względem należności podatkowych w art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, a który to wyrok wywołał wątpliwości, co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 usus – zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz wpływają na konto ZUS, wywierając znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która z kolei przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucanie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 24 ust. 5 usus zasady równości, poprzez zróżnicowanie sytuacji płatników w zależności od tego, czy posiadają składniki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę, czy też nie posiadają takich składników, Trybunał podniósł, że zróżnicowanie skutków prawnych stosowanych form zabezpieczenia jest w sposób naturalny związane z rodzajem składników majątkowych. Próba ich ujednolicenia, tak by doprowadzić do zrównania sytuacji podmiotów, oznaczałaby konieczność oparcia regulacji prawnych na fikcyjnym założeniu, że z punktu widzenia prawnych form zabezpieczenia wykonywania zobowiązań, sytuacja majątkowa tych, którzy posiadają różne składniki majątkowe, i tych, którzy ich w ogóle nie posiadają, jest taka sama.
Trybunał spostrzegł przy tym, że choć ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności składkowych i jej skutki w postaci wyłączenia przedawnienia może być postrzegane, jako zróżnicowanie sytuacji płatników składek, to nie jest to bezpośrednią konsekwencją modyfikacji przez ustawodawcę terminów przedawnienia zobowiązań w odniesieniu do poszczególnych grup podmiotów, tylko pośrednim skutkiem wynikającym z możliwości stosowania różnych, przyjętych w prawie powszechnym, środków zabezpieczenia wierzytelności.
Trybunał nie uznał, aby powyższe zróżnicowanie było niedopuszczalne w świetle zasady równości. Rozważając zachowanie przez ustawodawcę granic swobody, przy zróżnicowaniu sytuacji podmiotów, wskazał, że art. 24 ust. 5 usus służy nie tylko ochronie konstytucyjnego prawa wierzyciela hipotecznego realizującego obowiązki wynikającego z art. 67 Konstytucji, ale także ochronie praw podmiotowych beneficjentów funduszu. Niedofinansowanie funduszu będące skutkiem nieuiszczania składek przekłada się na wysokość i dostępność wypłacanych świadczeń. Niewywiązywanie się z obowiązków w postaci uiszczania należności składkowych przez płatników powoduje także przerzucenie ciężaru finansowania wypłacanych z niego świadczeń na inne podmioty. Jeżeli zatem istnieje majątek dłużnika, pozwalający na pokrycie zaległych świadczeń, uchylanie się od ich spełnienia z powołaniem na przedawnienie jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej.
Płatnicy składek powinni liczyć się z obowiązkiem ich uiszczania i nieuchronnością poniesienia ich ciężaru, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. W sytuacjach szczególnych ustawa systemowa umożliwia umorzenie należności składkowych (art. 28 usus). Natomiast przedawnienie tych należności nie powinno być wykorzystywane jako sposób wygasania stosunków zobowiązaniowych przez płatników. Trybunał wskazał jednocześnie, że uchylenie art. 24 ust. 5 usus ograniczyłoby w znacznym stopniu ściągalność składek ZUS. Brak przedawnienia w połączeniu z możliwością odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty jest rozwiązaniem korzystniejszym niż konieczność przeprowadzenia egzekucji przed upływem terminu przedawnienia. Dłużnik hipoteczny nadal pozostaje właścicielem nieruchomości. Może z niej korzystać, pobierać pożytki, może też nią rozporządzać. Art. 24 ust. 5 usus w pewnych sytuacjach może zatem chronić także właściciela przedmiotu zabezpieczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości mieszkalnych, czy niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, w trybie postępowania egzekucyjnego.
Nieprzedawnienie należności zabezpieczonych hipoteką nie powinno z drugiej strony być traktowane i wykorzystywane przez organy, jako możliwość niewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków w zakresie ściągalności zobowiązań, lecz jako inny środek stosowany wówczas, gdy istnieje możliwość spłaty bez konieczności dokonywania drastycznych czynności egzekucyjnych dla dłużnika. W związku z tym art. 24 ust. 5 usus stwarza bardziej elastyczne i dogodne możliwości w zakresie spłaty długu dla płatników składek i ZUS. Dlatego Trybunał uznał, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tracą na aktualności dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA, które odnosiły się do konieczności uwzględnienia, przy wykładni art. 24 ust. 5 usus, wytycznych zawartych w wyroku TK z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12.
W świetle powyższego zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 usus, a w konsekwencji zasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa z uwagi na trudna sytuację finansową skarżącego.