Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 8 lipca 2021r., sygn. akt II SA/Gl 666/21 odrzucił skargę A. S.A. w R. (dalej: skarżąca Spółka) na akt Prezydenta Miasta Jastrzębie - Zdrój z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony przez Spółkę akt nie mieści się w katalogu spraw podlegających rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tryb postępowania w zakresie objętym zagadnieniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. Nr 261, poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.). Przedmiotowe opłaty są świadczeniami o charakterze cywilnoprawnym wzajemnym, należnym właścicielowi (Skarbowi Państwa) i stanowią ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Prawidłowość czynności właściwych organów, podejmowanych w sprawie dotyczącej ustalania, czy też aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości poddana została ocenie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05, spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej.
Wobec tego, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.
Od przedmiotowego postanowienia skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając naruszenie:
prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:
art. 15ja w zw. z art. 15zzzh ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19) w zw. z art. 77 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że właściwym trybem dla rozpoznania wniosku z art. 15ja ustawy o COVID-19 jest tryb właściwy dla rozpoznania wniosku o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, iż pomniejszenie opłaty w trybie art. 15ja ustawy o COVID-19 stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, o czym wprost stanowi Art. 15zzzh ustawy o COVID-19, w konsekwencji czego rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Jastrzębie - Zdrój należy traktować jako inny niż określony w 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akt z zakresu administracji publicznej, w skutek czego należało sprawę rozpoznać w sposób merytoryczny;
przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że sprawa, której przedmiotem jest pomniejszenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 15ja ustawy o COVID-19 jest sprawą nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy uwzględnienie lub odmowa uwzględnienia wniosku o pomniejszenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowi przejaw władczej woli organu, obejmującej negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie pomocy publicznej z przyczyn formalnych, co w konsekwencji dowodzi tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej stanowiło inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem przepisów ustaw powołanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, którą stosownie do art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. prezentując stanowisko, że pisemna informacja Prezydenta Miasta Jastrzębia z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie zastosowania ulgi w postaci pomniejszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa za 2020 rok, tj. zaskarżony akt nie mieści się w ustawowym katalogu spraw podlegających rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji przedstawił następującą argumentację: "Tryb postępowania w zakresie objętym zagadnieniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. Nr 261, poz. 1990 z późn. zm.). Przedmiotowe opłaty są świadczeniami o charakterze cywilnoprawnym wzajemnym, należnym właścicielowi (Skarbowi Państwa) i stanowią ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.
Prawidłowość czynności właściwych organów, podejmowanych w sprawie dotyczącej ustalania, czy też aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości poddana została ocenie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05, spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej."
Według art. 15j ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za rok 2020 wnosi się w terminie do dnia 31 stycznia 2021 r. Natomiast, w art. 15ja ustawy o COVID-19 uregulowano pomniejszenie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w odniesieniu do której organem reprezentującym Skarb Państwa jest starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, należna za 2020 r. od przedsiębiorcy, organizacji pozarządowej (...) oraz państwowej osoby prawnej (...), u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, podlega pomniejszeniu proporcjonalnie do liczby dni w tym roku, w których obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii z powodu COVID-19, pod warunkiem: 1) zgłoszenia wniesienia opłaty w pomniejszonej wysokości staroście lub prezydentowi miasta na prawach powiatu, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 15j ust. 1;
2) braku zaległości w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy lub Fundusz Solidarnościowy do końca trzeciego kwartału 2019 r. W art. 15jc ust. 1 wskazanej ustawy uregulowano pojęcie spadku obrotów gospodarczych będący warunkiem pomniejszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego przypadających Skarbowi Państwa, natomiast w kolejnych jednostkach redakcyjnych (ustępach) art. 15jc uregulowano procedurę skorzystania z ulgi w postaci pomniejszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Dokonując zgłoszenia wniesienia opłaty w pomniejszonej wysokości staroście lub prezydentowi miasta na prawach powiatu uprawniony podmiot oświadcza: o wystąpieniu spadku obrotów gospodarczych (...); o niezaleganiu w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy lub Fundusz Solidarnościowy do końca trzeciego kwartału 2019 r.; że wykorzystuje nieruchomość do prowadzenia działalności gospodarczej. Oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Ponadto przedstawia informacje, o których mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, za dzień udzielenia pomocy publicznej uznaje się dzień dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 15ja pkt 1 lub art. 15jb pkt 1. Na żądanie właściwego organu podmiot, o którym mowa w art. 15ja i art. 15jb, przedstawia w terminie 30 dni od dnia otrzymania żądania dokumenty potwierdzające spełnienie przesłanek, o których mowa w ust. 2, art. 15ja, art. 15jb, lub warunków udzielenia pomocy, o której mowa w art. 15zzzh ust.
2. Nieprzedstawienie w terminie dokumentów, o których mowa w ust. 6, niezłożenie oświadczenia, o którym mowa w ust. 2, nieprzedstawienie informacji, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, lub stwierdzenie przez właściwy organ, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w ust. 2, art. 15ja, art. 15jb, lub warunki udzielenia pomocy, o której mowa w art. 15zzzh ust. 2, stanowi podstawę do dochodzenia opłaty, o której mowa w art. 15ja, lub należności, o których mowa w art. 15jb, w pełnej wysokości (ust. 7).
Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Według art. 72 ust. 1, 2, 4 tej ustawy, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art.
67. Stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok.
Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że pomniejszenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jest ulgą ustawową, z której przedsiębiorca oraz inne uprawnione podmioty mogą skorzystać po spełnieniu warunków, które zostały enumeratywnie wyliczone przez ustawodawcę. Jest to ulga, z której uprawniony korzysta w formie samoobliczenia wnosząc opłatę pomniejszoną proporcjonalnie do liczby dni w tym roku, w których obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii z powodu COVID-19. Właściwy organ został wyposażony w uprawnienie kontrolne – żądanie przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania żądania dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek, warunków udzielenia pomocy. Nieprzedstawienie w terminie dokumentów, niezłożenie oświadczenia, nieprzedstawienie informacji dotyczących pomocy publicznej, lub stwierdzenie przez właściwy organ, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki lub warunki udzielenia pomocy, stanowi podstawę do dochodzenia opłaty w pełnej wysokości.
Dochodzenie opłaty w pełnej wysokości następuje w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jest świadczeniem o charakterze cywilnoprawnym wzajemnym, należnym właścicielowi (Skarbowi Państwa) i stanowi ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Spór w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, LEX nr 236557). Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w art. 15jc ust. 7 wylicza przesłanki stanowiące podstawę do dochodzenia opłaty w pełnej wysokości.
Przepis ten nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, w zakresie administracji publicznej. Pisemna informacja, że przedsiębiorca nie spełnia warunków do skorzystania z pomocy - ulgi w postaci pomniejszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kształtuje sytuacji prawnej strony, która przez samooblicznie z takiej ulgi już skorzystała. Jest to jedynie informacja faktyczna o tym, że należna jest opłata w pełnej wysokości, która może być dochodzona w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.