Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1695/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 385/16, oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie uznania wniesionego zarzutu za uzasadniony i umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Starosta Tomaszowski w Tomaszowie Lubelskim dokonał zwrotu uprzednio wywłaszczonej w 1976 r. nieruchomości na rzecz m.in. W. M. (w udziale 2/6), zobowiązując go do zwrotu na rzecz Województwa Lubelskiego zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 61.746,50 zł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 lutego 2004 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Wałbrzychu z dnia 29 grudnia 2011 r. spadek po zmarłym W. M. nabyli synowie T.M. i M. M. po 1/2 części.

W dniu 5 lutego 2014 r. Zarząd Województwa Lubelskiego wezwał M. M. do uregulowania należności w kwocie 61.746,50 zł wraz z odsetkami od dnia 24 lutego 2004 r. jako dług spadkowy po zmarłym W. M. Następnie Zarząd Województwa Lubelskiego w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2014 r. wskazał M. M. jako zobowiązanego do zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 61.746,50 zł na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 29 grudnia 2011 r. Tytuł wykonawczy doręczono zobowiązanemu w dniu 4 kwietnia 2014 r.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. M. M. wniósł do Urzędu Skarbowego w Wałbrzychu zarzut przedawnienia obowiązku wynikającego z powyższego tytułu wykonawczego, wskazując że tytuł wykonawczy został wystawiony po upływie 10 lat od daty wymagalności zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania, tj. od dnia 31 stycznia 2004 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarząd Województwa Lubelskiego uznał zarzut zobowiązanego za nieuzasadniony. Wierzyciel wyjaśnił, że roszczenia z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie ulegają przedawnieniu, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przedawnienia roszczeń o wypłatę tych odszkodowań. Roszczenie o zapłatę odszkodowania powstało na gruncie stosunku administracyjnego, a zatem jego realizacja wraz z oceną wszystkich skutków prawnych, w tym również przedawnienia, winna być oceniana na podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Zdaniem wierzyciela w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego dotyczące przedawnienia zobowiązań. Wierzyciel dodatkowo wskazał, że w dniu 21 lipca 2015 r. dokonano na wniosek Województwa Lubelskiego wpisu hipoteki przymusowej zwykłej, zabezpieczając wierzytelność na prawie własności nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i uznało zarzut przedawnienia zobowiązania za uzasadniony w odniesieniu do należności głównej oraz odsetek. SKO zauważyło, że ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi szczególną regulację sfery stosunków cywilnoprawnych uregulowanych w kodeksie cywilnym. Roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Należność główna ma charakter cywilnoprawny, została stwierdzona decyzją wydaną przez właściwy organ, a wierzyciel nie był pozbawiony możliwości jej egzekwowania.

W konsekwencji do oceny zarzutu przedawnienia zastosowanie ma art. 125 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 360 ze zm.; dalej: k.c.). W niniejszej sprawie 10-letni termin przedawnienia rozpoczął swój bieg w dniu 24 lutego 2004 r. i upłynął w dniu 24 lutego 2014 roku. Wszczęcia egzekucji dokonano w dniu 4 kwietnia 2014 r. przez doręczenie tytułu wykonawczego, tak więc w dacie wszczęcia egzekucji zobowiązanie było przedawnione.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Wałbrzychu uznał wniesiony przez M. M. zarzut za uzasadniony i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte w celu wyegzekwowania zaległości z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 61.746,50 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.) wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że postanowienie SKO z dnia [...] września 2015 r. jest ostateczne w administracyjnym toku instancji i Naczelnik Urzędu Skarbowego był związany tym postanowieniem. Jeżeli więc SKO stwierdziło, że w dniu wszczęcia egzekucji zarówno należność główna, jak i odsetki były przedawnione, uznając tym samym zarzut zobowiązanego za zasadny, to organ egzekucyjny nie był uprawniony ani zobligowany do podjęcia jakiejkolwiek polemiki. Postanowienie SKO ma moc wiążącą. Gdyby sąd uchylił postanowienie SKO, to zaistniałaby przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie zarzutów, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Województwa Lubelskiego na powyższe postanowienie.

Zdaniem Sądu, kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi charakter prawny żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i związanego z nim obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania.

WSA wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. (...) Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. W myśl art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

Zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób (...). Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami (art. 922 § 2 k.c.).

Sąd stwierdził, że w skład spadku wchodzi prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy czym obowiązek zwrotu odszkodowania powstały jeszcze za życia spadkodawcy i niewykonany przed jego śmiercią wchodzi do masy spadkowej. Do masy spadkowej wchodzą jedynie długi istniejące, zaś obowiązek zwrotu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej uzyskanych za wywłaszczoną nieruchomość powstaje dopiero z chwilą zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Obowiązek ten, o ile nie powstanie przed chwilą otwarcia spadku, nie należy do spadku i nie podlega dziedziczeniu. Jest on zobowiązaniem osoby, której zwrócono wywłaszczoną nieruchomość.

W rozpoznawanej sprawie nieruchomość została zwrócona byłym właścicielom, a obowiązek zwrotu odszkodowania powstał przed śmiercią W. M., w związku z czym obowiązek ten (jako obowiązek o charakterze cywilnym) wszedł do masy spadkowej, obciążając jego spadkobierców. Wobec powyższego SKO w Lublinie zasadnie uznało, że obowiązek zwrotu odszkodowania ma charakter cywilnoprawny, a do obowiązku należy stosować przepisy prawa cywilnego, dotyczące przedawnienia roszczeń.

Sąd zauważył, że w toku sprawy wierzyciel uznał, że obowiązek zwrotu odszkodowania wchodzi w skład spadku po zmarłym W. M., a więc ma charakter cywilnoprawny.

Do obowiązku zwrotu odszkodowania zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń. Stosownie do art. 117 § 1 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. W myśl art. 118 k.c. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć. Również zgodnie z art. 125 § 1 k.c. roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem organu powołanego do rozpoznawania spraw danego rodzaju przedawnia się z upływem lat dziesięciu, chociażby termin przedawnienia roszczeń tego rodzaju był krótszy. Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 120 § 1 k.c.).

Decyzja dotycząca obowiązku zwrotu odszkodowania stała się ostateczna w dniu 10 lutego 2004 r. Termin zwrotu odszkodowania wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Roszczenie stało się wymagalne w dniu 24 lutego 2004 r., a 10-letni termin przedawnienia upłynął w dniu 24 lutego 2014 r. Tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela został doręczony zobowiązanemu w dniu 4 kwietnia 2014 r. i w tym też dniu zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Zasadnie więc SKO w Lublinie, a w konsekwencji również organ egzekucyjny uznały, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte po przedawnieniu obowiązku zwrotu odszkodowania. Wobec przedawnienia obowiązku podlegającego egzekucji, prawidłowo organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo Lubelskie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. - art. 117 § 1 w związku z art. 125 § 1 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oraz związanego z nim obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania mają charakter cywilnoprawny i przedawniają się z upływem lat dziesięciu na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego jako roszczenia stwierdzone prawomocnym orzeczeniem organu powołanego do rozpoznawania spraw danego rodzaju;
3. - art. 136 w związku z art. 140 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w błędnym przyjęciu, że charakter prawny żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oraz związanego z nim obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania jest cywilnoprawny, choć w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest normy odsyłającej do przepisów Kodeksu cywilnego w przypadku stwierdzenia obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania, co doprowadziło do przyjęcia dziesięcioletniego terminu przedawnienia na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.
4. 2. przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w sytuacji gdy skarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie (ad meritum), lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, iż w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki wskazujące na zasadność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że wierzyciel Zarząd Województwa Lubelskiego w dniu [...] lutego 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy na podstawie którego dochodzi od dłużnika M. M. zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 61.746,50 zł na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. Starosty Tomaszewskiego o zwrocie uprzednio wywłaszczonej w 1976 r. nieruchomości na rzecz m.in. W. M. (ojca dłużnika) oraz postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 29 grudnia 2011 r. (w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po W. M.). Tytuł wykonawczy doręczono zobowiązanemu w dniu 4 kwietnia 2014 r.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. M. M. wniósł do organu egzekucyjnego zarzut przedawnienia obowiązku wynikającego z powyższego tytułu wykonawczego, wskazując że tytuł wykonawczy został wystawiony po upływie 10 lat od daty wymagalności zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania, tj. od dnia 31 stycznia 2004 r.

Zarząd Województwa Lubelskiego uznał zarzut zobowiązanego za nieuzasadniony i wyjaśnił, że roszczenia z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie ulegają przedawnieniu, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przedawnienia roszczeń o wypłatę tych odszkodowań. Zdaniem wierzyciela w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego dotyczące przedawnienia zobowiązań.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i uznało zarzut przedawnienia zobowiązania za uzasadniony. Uzyskawszy ostateczne stanowisko wierzyciela, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. uznał podniesiony przez M. M. zarzut za zasadny i postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. umorzył prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne. Stanowisko to podzielił Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r.

Sąd I instancji orzekł, że obowiązek zwrotu odszkodowania ma charakter cywilnoprawny, a do obowiązku tego należy stosować przepisy prawa cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń. Zdaniem WSA we Wrocławiu, stosownie do art. 117 § 1 Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. W myśl art. 118 Kodeksu cywilnego, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć. Ponadto, zgodnie z art. 125 § 1 Kodeksu cywilnego roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem organu powołanego do rozpoznawania spraw danego rodzaju przedawnia się z upływem lat dziesięciu, chociażby termin przedawnienia tego rodzaju był krótszy. Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Z niezakwestionowanych ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wynika, że decyzja dotycząca obowiązku zwrotu odszkodowania stała się ostateczna w dniu 10 lutego 2004 r. Termin zwrotu odszkodowania wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Roszczenie stało się wymagalne w dniu 24 lutego 2004 r., a 10-letni termin przedawnienia upłynął w dniu 24 lutego 2014 r. Tytuł wykonawczy wystawiony przez Województwo Lubelskie został doręczony zobowiązanemu w dniu 4 kwietnia 2014 r. i w tym też dniu zostało wszczęte postępowanie egzekucyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte po przedawnieniu obowiązku zwrotu odszkodowania, a zatem organ egzekucyjny prawidłowo umorzył postępowanie egzekucyjne.

Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.

Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargę, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie – bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 petitum). W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy w toku rozpoznawania zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie naruszyły prawa oraz rozstrzygnął spór podzielając trafność rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Odnosząc się do natomiast do postawionego również w ramach zarzutów procesowych zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., należy zauważyć, że w wskazany przepis ma charakter normy wynikowej i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie więc powyższego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Natomiast powiązanie go przez autora skargi kasacyjnej ze wskazanymi w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisami prawa materialnego (jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu) wskazuje w istocie na podniesienie w ramach zarzutów procesowych zarzutów o charakterze materialnym.

Te natomiast wskazane w skardze kasacyjnej w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 petitum), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie okazały się zasadne.

Istota niniejszej sprawy, jak trafnie wskazał Sąd I instancji sprowadza się do wyjaśnienia charakteru prawnego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i związanego z nim obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania. Do ustalenia charakteru tego roszczenia niezbędne jest wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz określenie charakteru wywłaszczenia, które zdaniem skarżącego kasacyjnie wierzyciela jako przymusowe odjęcie własności dotychczasowemu właścicielowi na cele publiczne przesądza o charakterze sprawy ze swej istoty opartej na nierówności stron i władczym działaniu organu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie strony przy zastosowaniu powyższego kryterium (relacji stron), skoro odszkodowanie z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstało na tle stosunku administracyjnoprawnego roszczenie o zapłatę odszkodowania w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie podlega przepisom Kodeksu cywilnego bowiem zastosowanie wprost czy odpowiednio tych przepisów do spraw uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami ma miejsce wtedy, gdy ustawa zawiera wyraźne odesłanie do przepisów Kodeksu, a w przypadku, gdy nie ma możliwości zastosowania wprost przepisów ustawy do określonego stanu faktycznego, to z przepisów Kodeksu cywilnego korzysta się jedynie pomocniczo.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wierzyciela obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, o którym mowa w art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie podlega przepisom Kodeksu cywilnego. Roszczenie to zatem nie w ogóle nie ulega przedawnieniu, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje kwestii przedawnienia roszczeń o wypłatę tego rodzaju odszkodowań.

Biorąc pod uwagę powyższe, za uzasadnione, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, uznać należy zarzuty naruszenia art. 125 § 1 Kodeksu cywilnego w związku z art. 117 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione przyjęcie, że roszczenie z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ma charakter cywilnoprawny, a w konsekwencji przez niewłaściwe ich zastosowanie.

Powyższe, zdaniem wierzyciela także wskazuje na naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 w związku z art. 140 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się przekonaniem Sądu, że następuje przedawnienie tegoż roszczenia w reżimie prawa cywilnego, choć brak jest normy prawa odsyłającej do zastosowania Kodeksu cywilnego w przedmiotowej sytuacji i wobec tego zagadnienie to winno być rozpatrywana wyłącznie przez pryzmat administracyjnoprawny.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując poddanego kontroli kasacyjnej orzeczenia, uważa za trafny pogląd WSA we Wrocławiu zaprezentowany w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji słusznie bowiem zauważył, że mimo prezentowanego wyżej stanowiska, wierzyciel w rozpatrywanej sprawie również uznał, że obowiązek zwrotu odszkodowania wchodzi w skład spadku po zmarłym W. M., a więc ma charakter cywilnoprawny.

W tym miejscu wskazać ponadto należy na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt V CSK 37/11, w którym zauważono, że w literaturze dominuje pogląd, iż uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odpowiadający mu obowiązek jej zwrotu mają charakter cywilnoprawny, a zatem roszczenie poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy zmierzające do restytucji jej stanu prawnego istniejącego przed wywłaszczeniem jest roszczeniem cywilnoprawnym. Realizacja tego roszczenia następuje na drodze administracyjnej w takim zakresie, w jakim ustawodawca - kreując kategorię spraw administracyjnych - przekazał orzekanie o nim organom administracji publicznej. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach prawa materialnego i zaktualizowana na skutek zaistnienia określonych okoliczności faktycznych możliwość autorytatywnej konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którym są organ administracji i indywidualny podmiot niepodporządkowany mu organizacyjnie.

W wyroku tym wskazano również, że decyzja o zwrocie nieruchomości jest zdarzeniem prawnym z zakresu prawa cywilnego tworzącym, zmieniającym lub znoszącym określone stosunki cywilnoprawne.

Nieruchomość zbędna na cele wywłaszczenia podlega zwrotowi na rzecz jej poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy na ich wniosek. Celem tej instytucji jest przywrócenie stosunków własnościowych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości istniejących przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej lub przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości dla zrealizowania na niej celów publicznych poprzez zniesienie skutków, które zostały wywołane przez wydanie decyzji wywłaszczeniowej lub przez zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości. Sama instytucja zwrotu nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia służy ochronie prawa własności zgodnie ze standardami wyznaczonymi przez art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP (tamże).

Zasady zwrotu byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia normuje ustawa o gospodarce nieruchomościami.

W ustawie zawarta zostały zarówno problematyka cywilnoprawna, jak i administracyjna – związane z gospodarowaniem nieruchomościami. Stosowanie wprost lub odpowiednio przepisów kodeksu cywilnego do spraw uregulowanych w ustawie ma miejsce wtedy, gdy ustawa zawiera wyraźnie odesłanie do przepisów kodeksu, nadto ze względu na cywilnoprawny charakter spraw i instytucji takich jak własność, współwłasność, najem, dzierżawa, prawo pierwokupu, sprzedaż – pomimo braku w ustawie o gospodarce nieruchomościami ogólnego odesłania – przepisy kodeksu cywilnego stosuje się uzupełniająco. Jeśli natomiast nie ma możliwości zastosowania wprost przepisów ustawy do określonego stanu faktycznego, to z przepisów kodeksu cywilnego korzysta się jedynie pomocniczo, stosując funkcjonalną lub systemową wykładnię prawa (zob. Bończak-Kucharczyk Ewa, Komentarz do art. 1 [w]: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, System Informacji Prawnej LEX, 2020).

Stanowisko wierzyciela w zakresie niestosowania przepisów kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń wynika z uznania, iż wierzytelność z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości określonej w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ma taki sam charakter jak roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia lub zmniejszenia wartości nieruchomości. Powołane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych odnoszą się do sytuacji dotyczącej zwaloryzowania, wypłaty lub ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacjach gdy z różnych względów organy nie wypłacały lub nie ustalały w prawidłowej wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a osoby wywłaszczone nie miały uprawnienia w postaci stwierdzonego roszczenia ze względu na nieustalenie odszkodowania w odpowiedniej wysokości.

Natomiast w sprawie niniejszej jak trafnie zauważono egzekwowana wierzytelność dotyczy sytuacji gdy organ realizując rewindykacyjne uprawnienie obywateli do domagania się zwrotu ustalił co do wysokości i terminu płatności kwotę przysługującą województwu od każdego z w wywłaszczonych uprzednio współwłaścicieli.

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powstaje bowiem z chwilą, gdy zaistnieje przesłanka z art. 136 ust. 3 u.g.n. i wówczas uprawnieniu byłego właściciela do odzyskania własności nieruchomości odpowiada obowiązek podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego) przeniesienia własności i posiadania wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub na jego spadkobiercę.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji.

Przedmiot i granice rozstrzygnięcia w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyznaczają elementy hipotezy normy prawnej z art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n., z których wynika jakich nieruchomości ta instytucja dotyczy, jakie są przesłanki ich zwrotu, jaki jest krąg podmiotów, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości oraz elementy hipotezy normy prawnej z art. 140 ust. 1 u.g.n. wprowadzające obowiązek jednoczesnego nakazania wywłaszczanemu właścicielowi, aby zwrócił przyznane mu odszkodowanie lub nieruchomość zamienną. O obu tych materialnoprawnie odrębnych sprawach (zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot odszkodowania lub nieruchomości zamiennej) organ administracji orzeka jednocześnie tą samą decyzją.

Zgodnie bowiem z art. 140 ust. 1 u.g.n. (Rozdział 6 Zwrot wywłaszczonych nieruchomości), w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie (...). Z kolei, według art. 141 ust. 1, 2 i 3, odszkodowanie, może być na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność.

Ustawa z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) w art. 1 pkt 1) określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art.

2. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3) u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Przyjmuje się, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu u.p.e.a. są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi lub innej instytucji państwa polskiego, państwa członkowskiego, innego państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego O tym, czy dany obowiązek pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej decydują przepisy określające zadania i kompetencje organów zaliczanych do administracji publicznej, o ile przewidują zapewnianie realizacji takiego obowiązku przez dany organ tej administracji.

Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

Zawarta w Rozdziale 6 (Zwrot wywłaszczonych nieruchomości) regulacja z art. 142 ust. 1 u.g.n. oraz art. 141 ust. 4 u.g.n. nie jest podobna to regulacji dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Rozdział 5). Przede wszystkim termin zwrotu odszkodowania nie został ustawowo uregulowany, tak jak w art. 132 ust. 1 u.g.n. 14 dniowy termin zapłaty odszkodowania. Przepis art. 141 ust. 4 u.g.n. będzie miał zastosowanie do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności w postaci ustalonego w decyzji odszkodowania, jak również do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oprocentowanych rat (art. 141 ust. 1 i 3 u.g.n.). Obowiązki pieniężne określone w decyzji starosty wydanej na podstawie art. 142 ust. 1 u.g.n. podlegają egzekucji administracyjnej, aż do zapłaty wszystkich należności w niej określonych (zwracane odszkodowanie, niezapłacone w terminie raty, odsetki ustawowe od niezapłaconego w terminie zwracanego odszkodowania, a także odsetki ustawowe od niezapłaconej w terminie raty).

Na tej płaszczyźnie widać rozróżnienie wprowadzone przez ustawodawcę między stroną wywłaszczoną, a organem wywłaszczającym, który posiada możliwość dochodzenia zwrotu odszkodowania wraz z odsetkami od tej należności w drodze egzekucji administracyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że przedawnia się roszczenie co do którego można jednoznacznie stwierdzić, że ma charakter materialnoprawny (uprawnia do żądania zaspokojenia bezpośrednio od zobowiązanego) oraz procesowy tzn. może być realizowane przed właściwym organem) w formie określonego prawnie żądania, z którego skorzystanie jest wolą uprawnionego. Podstawową instytucją warunkującą przedawnienie jest wymagalność roszczenia (art. 120 § 1 k.c.). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia wymagalności, jednak nie ma sporu, że polega ona na możliwości żądania przez wierzyciela na wykonaniu zobowiązania, która powinna być prawnie zagwarantowania.

W konsekwencji słusznym należy uznać pogląd, zgodnie z którym wymagalność wiązać należy nie tyle z takimi roszczeniami, których końcowy termin nadszedł choć ten warunek musi być oczywiście spełniony ale z takimi dla których wyegzekwowania można użyć dopuszczalnych prawem środków przymusu państwowego.

W sprawie niniejszej zasadnie przyjęto, że należność główna ma charakter cywilnoprawny, została stwierdzona decyzją wydaną przez właściwy organ, a wierzyciel nie był pozbawiony możliwości jej egzekwowania. Obowiązek ten bowiem jako obowiązek o charakterze cywilnym wszedł do masy spadkowej obciążając spadkobierców W. M. Tym samym trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że do obowiązku zwrotu odszkodowania zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń art. 117 § 1-118 k.c., a do oceny zarzutu przedawnienia zastosowanie znajdzie przepis art. 125 § 1 k.c., zgodnie z którym roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem organu powołanego do rozpoznawania danego rodzaju przedawnia się z upływem lat dziesięciu chociażby termin przedawnienia roszczeń tego rodzaju był krótszy.

Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).