Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 708/16 oddalił skargę [A.] Spółki Komandytowo-Akcyjnej w Warszawie (dalej: Skarżąca, Spółka) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.
Od przedmiotowego wyroku Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i powodujące jego nieważność, tj. naruszenie art. 124 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na zaniechaniu obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu i jednoczesnym oddaleniu złożonego na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. wniosku pełnomocnika Skarżącej o zawieszenie postępowania z powodu braków w składzie organu Skarżącej wynikłych z wcześniejszego odwołania jedynego członka zarządu komplementariusza skarżącej, a następnie na prowadzeniu postępowania w warunkach ww. braku, co przesądza o spełnieniu przesłanki nieważności postępowania zawartej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (zastrzeżenie zgłoszone do protokołu przez pełnomocnika Skarżącego w trybie przepisu art. 105 p.p.s.a. na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 9 marca 2017 r.).
- 2. przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z 2011 r. Nr 25, str. 8 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że odmowa przyznania beneficjentowi płatności na skutek uznania, że zostały stworzone sztucznie warunki wymagane do jej otrzymania jest równoznaczne z nienależnym pobraniem płatności we wcześniejszych latach obowiązywania planu bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających płatności w poszczególnych latach,
- 3. przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w razie odmowy przyznania beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowej z powodu uznania, że warunki do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie, beneficjent taki nie spełnia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu, podczas gdy należało przyjąć, że odmowa przyznania płatności z powodu sztucznego stworzenia warunków nie jest jednoznaczna z brakiem spełnienia przez dany podmiot warunków przyznania płatności, bowiem przesłanką odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia sztucznych warunków jest m.in. właśnie spełnienie warunków przyznania wsparcia, w przeciwnym razie odmowa przyznania płatności musiałaby być motywowana brakiem spełnienia przesłanek jej przyznania, a nie sankcyjną odmową przyznania wsparcia,
- 4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach) w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach w zw. z art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE z 2009 r. Nr 30, str. 16, dalej: rozporządzenie nr 73/2009), poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżąca, z uwagi na fakt, iż jest spółką komandytowo-akcyjną, w której jedynym komplementariuszem jest inna spółka prawa handlowego, przez co jest od niej zależna kapitałowo, osobowo i technicznie, nie jest "rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, w związku z czym nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Powołując się na zastrzeżenie do protokołu zgłoszone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 9 marca 2017 r. wniosła o rozpoznanie na zasadzie art. 191 p.p.s.a. niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia Sądu pierwszej instancji (zapadłego na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r.) w przedmiocie oddalenia wniosku Skarżącej o zawieszenie postępowania, a także w konsekwencji wniosła o zmianę tegoż postanowienia poprzez zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z powodu braków w składzie organu skarżącej wynikłych z wcześniejszego odwołania jedynego członka zarządu komplementariusza Skarżącej. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd zawiesza postępowanie z urzędu, jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Zrealizowanie się powyższej hipotezy obliguje sąd do zawieszenia postępowania. Do sądu należy jedynie ocena, czy ustalone okoliczności pozwalają uznać, że opisany brak rzeczywiście zaistniał.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do informacji, że w dniu [...] listopada 2016 r. doszło do zmiany w składzie zarządu reprezentanta Skarżącej i w Spółce odwołano z zarządu jedynego członka P. K. uznał, iż nie zaszły braki uniemożliwiające działanie Skarżącej w sprawie w myśl art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i dlatego oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.
Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zauważył, że sąd w czasie przerwy w rozprawie zapoznał się z urzędu z informacją zamieszczoną w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nr [...] i nr [...] umieszczonym na stronie internetowej Lex Omega on-line oraz informacją zamieszczoną na tej stronie w zakładce Baza Wiedzy IPG, z których wynika, że w KRS [...] [A.] SA zostały dokonane wpisy:
- - z [...] lutego 2017 r. nr 8 dotyczący wykreślenia w rubryce 2 dotychczasowej siedziby i adresu Spółki i wpisania nowego adresu Spółki; wpisania informacji w rubryce nr 4 o zmianie statutu spółki wg. aktu notarialnego z 30 czerwca 2016 r. oraz o wykreśleniu prokurenta A. G. J.;
- - z [...] lutego 2017 r. nr 9 o wykreśleniu 2 członków Rady Nadzorczej i wpisaniu 2 innych członków Rady Nadzorczej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawione wpisy w KRS spółki [A.] S.A. są wybiórcze w stosunku do jej działań i poświadczają, iż spółka działa, gdyż składane są stosowne wnioski na podstawie podjętych udokumentowanych działań. Przykładowo wykreślenie prokurenta z KRS musiało być poprzedzone jego odwołaniem, a o odwołaniu prokurenta stanowi zarząd Spółki, zmiana umowy spółki (statutu) musi być dokonana przez Walne Zgromadzenie, a to oznacza, że Walne Zgromadzenie musi być zwołane przez właściwe podmioty. W tych warunkach niezłożenie do Sądu Rejestrowego wniosku z uchwałą Rady Nadzorczej z [...] listopada 2016 r. o odwołaniu składu zarządu, a natomiast przedstawianie tej uchwały w innych wybranych postępowaniach sądowych, jak np. przedmiotowe, oznacza, w ocenie Sądu, wykorzystywanie tej uchwały na użytek znany Spółce.
Okoliczność ta została wzięta pod uwagę przez Sąd w połączeniu z faktem, że pełnomocnik nie wykazał żadnym dokumentem należytego powiadomienia członków Rady Nadzorczej o posiedzeniu tego organu w dniu [...] listopada 2016 r., nie złożył do akt przedmiotowej sprawy Statutu Spółki, który potwierdzałby, że to Rada Nadzorcza była uprawniona do odwołania prezesa zarządu spółki. Nie można zatem uznać aby w warunkach niniejszej sprawy skarżąca wykazała prawidłowość podjęcia tej uchwały skutkującą odwołaniem zarządu i w konsekwencji brakiem organu spółki [A.] S.A. uniemożliwiającym jej działanie, a przez to uniemożliwiającym działanie Skarżącej.
Co więcej przedstawiana uchwała została podjęta [...] listopada 2016 r., zaś pełnomocnictwo zostało udzielone 28 listopada 2016 r., natomiast skarżąca została powiadomiona o terminie rozprawy w dniu 14 lutego 2017 r. Tym samym miała możliwość zgromadzenia dokumentów celem wykazania zaistnienia sytuacji objętej wnioskiem o zawieszenie postępowania. Nie było zatem konieczne udzielenie przez Sąd dodatkowego terminu pełnomocnikowi Skarżącej do złożenia dokumentów mających na celu uzasadnienie podnoszonej okoliczności.
Dodatkowo powyższe działania, zdaniem Sądu noszą znamiona obchodzenia prawa, a to w kontekście odnoszącym się do odzwierciedlanej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego nakazuje uwzględniać tę jego konsekwencję, że prawo unijne - a więc tak samo, jak i prawo krajowe - sprzeciwia się powoływaniu się na wprost wynikające z jego uregulowań, czy też wyinterpretowane z nich przez Trybunał Sprawiedliwości uprawnienia, w sytuacji gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy) pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach (zasad wolnej, uczciwej konkurencji i równego dostępu do środków publicznych w trakcie procesu udzielania zamówienia).
Powyższe znajduje potwierdzenie w tym stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np. wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawach C - 131/13, C - 163/13 i C-164/13). Tym samym Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.
Naczelny Sad Administracyjny pragnie podkreślić, że w związku z obowiązkiem zawieszenia postępowania w przypadkach określonych w art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę na niebezpieczeństwo nadużywania przez strony tej regulacji w celu uniemożliwienia zakończenia postępowania. W wyroku z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 332/16, LEX nr 2142114, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadome dokonywanie czynności, których celem jest blokowanie rozpoznania sprawy, a mających postać "żonglowania" funkcjami w spółce, stanowią działania zmierzające do nadużycia prawa procesowego w postaci zawieszenia postępowania, które nie mogą zasługiwać na ochronę, gdyż naruszałoby to zasadę państwa prawnego (podobnie w wyrokach NSA z: 31.08.2016 r., sygn. akt I GSK 342/16, LEX nr 2142116; 15.09.2016 r., sygn. akt I GSK 340/16, LEX nr 2142946). W postanowieniu z 17.05.2016 r., sygn. akt II OZ 475/16, ONSA WSA 2017/4, poz. 60.
Podkreślenia wymaga, że w świetle postanowień art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przesłanką zawieszenia postępowania są braki w składzie osobowym organów osoby prawnej, i to braki tego rodzaju, że uniemożliwiają one jej działanie. Jak wynika natomiast z protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji oraz z uzasadnienia wyroku tego Sądu na rozprawie Skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika i tej okoliczności nie zakwestionowano.
Już z wyżej wymienionego powodu zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. okazał się niezasadny.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany
W przedmiotowej sprawie Spółka działała za pośrednictwem należycie umocowanego pełnomocnika – adwokata M. T. na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2016 r. do "reprezentowania Spółki we wszelkich postępowaniach sądowych oraz sądowo-administracyjnych przed wszystkimi sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, jak również przed Sądem Najwyższym lub Naczelnym Sądem Administracyjnym w zakresie wszelkich stosunków, w tym w szczególności w postępowaniu aktualnie zawisłym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt V SA/Wa 708/16." Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że udzielenie pełnomocnictwa procesowego jest uprawnieniem właściwego organu spółki akcyjnej i ewentualne późniejsze zmiany składu osobowego zarządu nie skutkują wygaśnięciem wcześniej w sposób prawidłowy udzielonego pełnomocnictwa i nie mają wpływu na dalsze istnienie skutecznie udzielonego pełnomocnictwa (patrz: J. Sobkowski, Pełnomocnictwo procesowe, jego istota, powstanie i wygaśnięcie.
Poznań 1967, s. 229). Skutek taki nie wynika ani z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani z przepisów ustawy z dnia 15.09.2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.).
Zgodnie bowiem z art. 101 § 1 k.c., pełnomocnictwo może być w każdym czasie odwołane, chyba że mocodawca zrzekł się odwołania pełnomocnictwa z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W myśl art. 101 § 2 k.c., umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby pełnomocnictwo to zostało odwołane czy też doszło do jego wygaśnięcia. Ponadto w jego treści nie zawarto żadnych zastrzeżeń (zob. też: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt: II FSK 2318/15, LEX nr 1986421; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt: II SA/Rz 81/06, [numer dowodu zakryty]).
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki nieważności postępowania zawarte w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Niezależenie od zakresu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie zostały również spełnione przesłanki nieważności postępowania zawarte w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możności obrony jej praw, należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić, czy uchybienie to miało wpływ na możność strony działania w postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możność obrony swoich praw mimo zaistniałych uchybień procesowych. Pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., I OSK 561/06, LEX nr 288997). Nieważność postępowania z powodu zaistnienia omawianej przesłanki zachodzi zatem wówczas, gdy wskutek naruszenia przez sąd przepisów postępowania strona nie uczestniczy w istotnej części postępowania, nie otrzymuje zawiadomień i zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 2181/10, LEX nr 742342).
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z wymienionych wyżej okoliczności w tej sprawie nie wystąpiła, co oznacza, że nie zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, ze względu na ich konstrukcję Naczelny Sad Administracyjny w pierwszej kolejności ustosunkował się do zarzutu zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej.
Zgodne z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Natomiast zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: 1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, zwierząt lub miedz śródpolnych objętych danym wariantem;
- 2) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem;
- 3) zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana: a) pierwsza płatność rolnośrodowiskowa lub b) płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. - w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r. - przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie § 8 ust. 1;
- 4) nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana za realizację tego wariantu.
Z decyzji organu odwoławczego wynika, że Spółka pobrała nienależnie płatności rolnośrodowiskowe gdyż nie spełniła warunków przyznania płatności określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto na warunki przyznania płatności określone w § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia. Spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2013 r. i zobowiązała się wówczas do przestrzegania odpowiednich norm i wymogów dla tej płatności.
Ponadto ustalony stan faktyczny wykazywał związek pomiędzy poszczególnymi spółkami (oznaczonymi od 1 do 12), które to podmioty były zarządzane przez spółkę dominującą [A.] S.A., utworzenie zaś podmiotu zależnego (jako jednego z wiel) - miało na celu stworzenie warunków, w sposób sztuczny, wyłącznie dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że wyrokiem z dnia 27.03.2018 r., sygn. akt II GSK 4346/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.06.2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3861/15, którym to orzeczeniem oddalono skargę Spółki na decyzję z dnia 1.07.2015 r odmawiającą przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.03.2018 r., sygn. akt II GSK 4346/16 wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji wskazując na to, że złożony w maju 2014 r. wniosek o płatność rolnośrodowiskową, gdzie przesłanki opłacalności rozdrobnienie jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych pozwalają ominąć w bardzo widoczny sposób zasadę modulacji płatności.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek warunkujących odmowę przyznania płatności. WSA zasadnie zwrócił uwagę na fakty zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi spółkami jak również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego, brak odrębnego kierownictwa, będąc zarządzanymi przez te same osoby i jak również sposób prowadzenia tej działalności poprzez np. zlecanie wykonania prac przeważnie tym samym podmiotom zewnętrznym, w różnych miejscach na terenie kraju.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej orzeczeniu nie stwierdził naruszenia zastosowania oraz wykładni przez organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
Mając na uwadze ustalenia dokonane na gruncie płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r. prawidłowo organ administracyjny w sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. zastosował postanowienia § 39 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż Spółka w istocie nie spełniała warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Podkreślenia wymaga, że działania realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich winny służyć realizacji celu jakim jest przyczynianie się do zrównoważonego rozwoju tych obszarów, co wynika z punktu 35 preambuły do rozporządzenia nr 1698/2005 (cyt. "płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczącą rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich").
Program rolnośrodowiskowy ma na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Pomoc z tego tytułu dla rolników w formie płatności rolnośrodowiskowej stanowi rekompensatę utraconego dochodu, dodatkowo poniesionych kosztów transakcyjnych. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie, według określonego systemu, skierowana do mniejszych gospodarstw o powierzchni nieprzekraczającej 100 ha. Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stwierdzenie przez organy administracyjne wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w postaci stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia w odniesieniu do płatności za 2014 r., upoważnia do stwierdzenia, że Spółka w istocie nie realizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do płatności za 2013 r.
Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ma zastosowanie do takich podmiotów, które spełniają warunki wsparcia. Jeżeli jednak przesłanki wymienione w tym przepisie sprowadzają się do tego, że dany podmiot nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, co miało miejsce w tej sprawie, zastosowanie znajduje § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Mając na uwadze powyższe zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.
Również niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Przepis ten reguluje zatem formę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zastosowanie tego przepisu jest, co należy szczególnie podkreślić, konsekwencją stwierdzenia okoliczności uzasadniających zastosowanie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Dodać należy, że w tej sprawie organy administracyjne oraz Sąd pierwszej instancji nie stosowały art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten miał natomiast zastosowane w postepowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r. Jak już zasygnalizowano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.03.2018 r., sygn. akt II GSK 4346/16 nie stwierdził naruszenia zastosowania oraz wykładni przez organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, w części dotyczącej naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano bowiem na czym miało polegać naruszenie ww. regulacji. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że w tej sprawie ww. przepisy w ogóle nie miały zastosowania.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, gdyż wbrew stanowisku organów administracyjnych i Sądu pierwszej instancji skarżąca byłą rolnikiem w rozumieniu tego przepisu. W tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.03.2018 r., sygn. akt II GSK 4346/16.
Okoliczność powyższa jednak nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak już wcześniej wskazano zastosowanie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego podyktowane było stwierdzeniem, że Skarżąca nie spełniała warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowych poprzez realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).