Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 29 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 16/20, po rozpoznaniu skargi W. G. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składak na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności:
- a) w części finansowanej przez płatnika w łącznej wysokości 138.760,43 zł,
- b) w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej wysokości 43.122,61 zł, wskazując na trudną sytuację materialną, rodziną i zdrowotną. Przedłożył dokumenty w postaci: dokumentacji medycznej, zaświadczenia lekarskiego i pisma z dnia 17 maja 2018 r., zaświadczenia z Urzędu Pracy w Kluczborku z dnia 20 kwietnia 2018 r., dokumentacji z postępowań egzekucyjnych. W toku postępowania organ uzyskał z właściwego urzędu skarbowego informację, że skarżący zgłosił prowadzenie działalności gospodarczej od 14 marca 1995 r. do 29 stycznia 1997 r., od 30 stycznia 1997 r. do 1 lutego 2006 r., od 22 marca 2001 r. do 19 grudnia 2014 r., ponadto brak jest informacji o osiągniętych przez skarżącego przychodach/dochodach za 2016 r. i 2017 r. Ustalił też, że skarżący nie korzysta ze świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej.
Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych.
Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu odmówił umorzenia pozostałych należności.
Co do tej ostatniej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskutek czego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z dnia [...] września 2018 r., którą utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.
W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisał swoją sytuację życiową, zdrowotną i materialną, wskazując na konieczność zastosowania wobec niego wnioskowanej ulgi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 367/18, uznał skargę za zasadną.
W ocenie Sądu organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepis art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 24 ust. 4 i ust. 5 i ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 177 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), z uwzględnieniem przepisów intertemporalnych regulujących kwestię przedawnienia należności składkowych i odsetek wymienionych w punkcie II decyzji z dnia 11 czerwca 2018 r.
Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił wystarczająco kwestii wymagalności przedmiotowych należności z tytułu składek, będących przedmiotem wniosku skarżącego. Przypomniał, że należności te dotyczą lat 2006 - 2010, co powinno skłonić organ do zbadania kwestii ewentualnego przedawnienia tych należności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało bowiem, by organ zweryfikował w pierwszej kolejności to, czy nie przedawniły się należności będące przedmiotem wniosku skarżącego. Sąd wskazał, że sporne należności dotyczą lat 2006 - 2010 (a więc co do zasady podlegały one najpierw dziesięcioletniemu, a następnie, tj. od 1 stycznia 2012 r., pięcioletniemu terminowi przedawnienia), a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie wyjaśnił, czy wystąpiły przesłanki zawieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia tych należności (zob. art. 24 ust. 5a – 5e i ust. 6 u.s.u.s.), gdyż tylko w takiej sytuacji należności składkowe byłyby nadal wymagalne.
Organ wskazał na fakt dokonania na majątku nieruchomym skarżącego zabezpieczeń hipotecznych, jednak w tym przypadku nie opisał i nie przeanalizował bardziej szczegółowo, jakich konkretnie należności dotyczyły te zabezpieczenia i kiedy zostały one ustanowione. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.
Sąd wyjaśnił również, że z przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obecnie obowiązującym) wynika, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W stanie prawnym obowiązującym w latach 2006 - 2011 (w czasie powstania przedmiotowych należności) przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) dokonano zmiany przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s., tj. wprowadzono zapis, że "należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne". W przepisie art. 27 ust. 1 ww. ustawy z dnia 16 września 2011 r., wskazano natomiast, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).
Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że o ile nie doszło do przedawnienia spornych należności przed dniem 1 stycznia 2012 r., to zastosowanie do nich będzie miał pięcioletni termin przedawnienia, liczony jednak od 1 stycznia 2012 r. Tym samym biorąc pod uwagę powyższe regulacje, przedawnienie spornych należności nastąpiłoby z końcem 2017 r., chyba że wystąpiły w czasie biegu terminu przedawnienia zdarzenia skutkujące jego zawieszeniem bądź przerwą (art. 24 ust. 5a, 5b czy 5f u.s.u.s.).
Jednak, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do powyższej kwestii, nie wskazał kiedy upływa termin przedawnienia poszczególnych należności, nie podał, czy wystąpiły w stosunku do poszczególnych należności przesłanki zawieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia. Tymczasem była to kwestia pierwszoplanowa, od której należało rozpocząć ocenę stanu faktycznego sprawy.
Sąd zauważył również, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajdują się informacje, że w stosunku do skarżącego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu do rachunku bankowego w ING Banku Śląskim. Postępowanie egzekucyjne obejmuje należności, tj.:
- • na ubezpieczenia społeczne za okres: od 02/2006 do 06/2010, na postawie tytułów wykonawczych od [...] do [...] z 10 sierpnia 2011 r.;
- • na ubezpieczenie zdrowotne za okres: od 02/2006 do 12/2008, od 02/2009 do 10/2009, na podstawie tytułów wykonawczych od [...] do [...] z 10 sierpnia 2011 r.;
- • Fundusz Pracy i FGŚP od 02/2006 do 12/2008, od 02/2009 do 10/2009, na podstawie tytułów wykonawczych od [...] do [...] z 10 sierpnia 2011 r.
Jak z powyższego – w ocenie Sądu – wynika, w uzasadnieniu decyzji brak jest zupełnie informacji dotyczących kwestii ewentualnego prowadzenia egzekucji w odniesieniu do odsetek od należności składkowych na FUS i ubezpieczenia zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych. Te należności organ objął swym rozstrzygnięciem, pozostawiając jednak zupełnie poza polem swoich rozważań kwestię ewentualnego przedawnienia tych odsetek, których nie obejmuje wyłączenie zawarte w art. 30 u.s.u.s. Przedmiotem rozstrzygnięcia były należności z tytułu składek, czyli zarówno składki jak i odsetki od składek na ubezpieczenie pracownika finansowane zarówno przez pracownika, jak i przez pracodawcę, przy czym z zakresu umarzania należności z tytułu składek przepis art. 30 u.s.u.s. wyłącza jedynie składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, czyli m.in. pracowników. Wymaga podkreślenia, że art. 30 u.s.u.s. mówi jedynie o składkach finansowanych przez ubezpieczonych będących pracownikami, nie zaś, tak jak art. 28 ust. 1 i 2 oraz 3a, o należnościach z tytułu składek.
Pojęcie należności z tytułu składek jest szersze, ponieważ obejmuje – poza składkami – także odsetki od składek nieopłaconych w terminie. Ta różnica zakresowa nie jest przypadkowa, gdyż obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego pracowników, obliczania i przekazywania ich składek do ZUS spoczywa na płatniku czyli pracodawcy (art. 36 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.s.u.s.). W konsekwencji ustawa obciąża w art. 23 ust. 1 płatnika – pracodawcę – obowiązkiem zapłacenia odsetek za zwłokę w nieopłaceniu w terminie składek, finansowanych zarówno przez ubezpieczonego, jak i przez płatnika (pracodawcę). Odsetki za zwłokę nie są zatem finansowane przez ubezpieczonego pracownika, również w zakresie, w jakim dotyczą składek przez niego finansowanych, ale nieopłaconych przez pracodawcę (por. wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1491/17).
Tak więc, w ocenie Sądu, pomimo rozstrzygnięcia również w przedmiocie odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych, to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii tej nie poświęcono jakiejkolwiek uwagi. Również znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja dotycząca wyżej opisanego zagadnienia budzi zasadnicze wątpliwości, zwłaszcza w kontekście korespondencji mailowej (obszernie omówionej).
Z powyższego, w ocenie Sądu, wynikało zatem, że w sprawie nie poczyniono wyczerpujących ustaleń odnośnie kwestii przedawnienia należności. Nie zostało w szczególności wykazane, że zaszła przesłanka zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Nie potwierdzono zatem, czy spełniony został niezbędny warunek zawieszenia biegu tego terminu, a mianowicie zawiadomienie dłużnika o tej czynności.
Dodatkowo Sąd wskazał, że z ww. "Informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" wynika, że przyczyną bezskuteczności egzekucji skierowanej do rachunku bankowego w ING Banku Śląskim była odpowiedź banku, że nie prowadzą RB (prawdopodobnie rachunku bankowego) dla płatnika. W takiej sytuacji w sprawie nie zostało jednoznacznie wyjaśnione czy doszło do podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony. W istocie wskazano jedynie na fakt wdrożenia postępowania egzekucyjnego, jednak zaniechano rozważenia czy okoliczność taka miała wpływ na bieg terminu przedawnienia należności. W aktach brakuje też dowodów na to, że skarżący został powiadomiony o przeprowadzonej czynności egzekucyjnej, co jest niezbędne dla wystąpienia zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s.
Tym samym Sąd uznał, że organ nie zajął stanowiska odnośnie istnienia bądź nieistnienia przedmiotowych należności; wyczerpujących informacji w tym zakresie nie zawierają również akta administracyjne sprawy. Zatem z uwagi na naruszenie przez organ przepisu art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. zaskarżoną decyzję Sąd uchylił.
Organ, po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z [...] czerwca 2018 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
Skarżący zaskarżył powyższą decyzję, wskazując, że organ niewłaściwie ocenił jego sytuację majątkową z której wynika, że nie jest on w stanie spłacić zaległych składek ubezpieczeniowych bez uszczerbku w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 29 lipca 2020 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd wskazał, że jest związany powołanym powyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 367/18, uchylającym decyzję Zakładu z dnia 17 września 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Między oceną prawną a wskazaniami istnieje ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05, CBOSA). Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom popełnionym przez organy administracji i wytyczenie kierunku postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Artykuł 153 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym (wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1466/06, CBOSA). Organ ponownie rozpatrujący sprawę związany jest sentencją i uzasadnieniem orzeczenia. Związanie wyrażonymi wskazaniami co do dalszego postępowania zobowiązuje organ do ich wykonania, przy czym nie ogranicza organu do wykonania tylko i wyłącznie zaleceń zawartych w orzeczeniu (wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 95/10, CBOSA).
Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy również sądów i oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, CBOSA). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
W uzasadnieniu ww. wyroku WSA wskazał, że obowiązkiem Zakładu było ustalenie w pierwszej kolejności kiedy upływa termin przedawnienia dla poszczególnych należności, jak i poczynienie ustaleń odnośnie ewentualnego wystąpienia przesłanek zawieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia należności i zgromadzenie stosownej dokumentacji w tym zakresie. Powyższe powinno mieć przejrzyste odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd wskazał przy tym, że organ obowiązany będzie dokonać wykładni przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. uwzględniającej wyrok TK z 8 października 2013 r. w sprawie K 40/12. Dla prawidłowego zastosowania właściwych regulacji prawnych będą miały też istotne znaczenie normy intertemporalne, jako rozstrzygające o zastosowaniu, bądź, nie, nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych już zaistniałych, ale trwających w czasie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie stwierdzić należy, że rozważając kwestię przedawnienia składek objętych wnioskiem o ich umorzenie, Zakład błędnie przyjął, że z uwagi na zabezpieczenie hipoteką części należności objętych wnioskiem o umorzenie nie uległy one przedawnieniu. Przy czym – co należy podkreślić – nie zastosował się w tym względzie do jasnej oceny wyrażonej w wyroku WSA w Opolu z 23 stycznia 2019 r., którą organ ten był związany. Sąd w powyższym wyroku bowiem wyraźnie wskazał, że stanowisko Zakładu jest błędne i nie uwzględnia jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tej kwestii.
Sąd podzielił reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd co do przedawnienia zaległości objętych hipoteką również po 1 stycznia 2012 r. z uwagi na wyrok TK w sprawie SK 40/12. Sam bowiem fakt zabezpieczenia zaległości wobec ZUS hipoteką na nieruchomości nie przesądza, że nie doszło do ich przedawnienia, a to oznacza, że termin przedawnienia zaległości z tytułu składek biegnie na zasadach ogólnych, które zostały zawarte w art. 24 ust. 4, ust. 5a i kolejnych u.s.u.s. (wyrok WSA w Białystoku z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 283/2018, LEX nr 2541206). Zdaniem składu orzekającego wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonywana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 o.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r., prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych (wyrok WSA w Kielcach z 12 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 200/2018, LEX nr 2521236). Ponadto jak podkreślił WSA w Gliwicach w wyroku z 21 czerwca 2018r., I SA/Gl 445/2018, LEX nr 2509016) uregulowanie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. organ musi uwzględnić przy ocenie przedawnienia należności z tytułu składek, wskazując dokumenty źródłowe z postępowania egzekucyjnego.
Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia tak zabezpieczonych należności składkowych biegnie na zasadach ogólnych. Zdaniem Sądu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności jak uregulowanie art. 70 § 8 o.p., który brzmi analogicznie jak obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 o.p. Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności składkowych biegł na zasadach ogólnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 1 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1246/17, LEX nr 2457928).
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że ZUS naruszył art. 153 p.p.s.a. w związku z art. art. 24 ust. 5 oraz art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Tym samym sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, w tym wskazanych w skardze zarzutów, na obecnym etapie postępowania jest przedwczesna i bezprzedmiotowa.
Powyższe orzeczenie – powołując się na treść art. 173 p.p.s.a. – zaskarżył w całości pełnomocnik ZUS, zarzucając na podstawie:
- 1) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 83 i 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s. przez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego, przez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym;
- 2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że ustanowienie zabezpieczeń hipotecznych w stosunku do przedmiotowych należności nie wyklucza przedawnienia tych należności, z tego powodu, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. sprzeciwia się standardom wyznaczonym przez ustawę zasadniczą – Konstytucję RP, powołując się przy tym na wyrok TK z 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12, dotyczący konstytucyjności przepisu art. 70 § 6 o.p., dokonując wykładni prokonstytucyjnej w odniesieniu do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 o.p., uznając, że zastrzeżenia te mają także analogię do art. 24 ust. 5 u.s.u.s., a zatem należy odmówić możliwości zastosowania tego przepisu z uwagi na jego sprzeczność z Konstytucją RP, z pominięciem wyroku TK z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, dotyczącym wprost konstytucyjności przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s.;
- 3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego;
- 4) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135, art. 141 § 4, art. 7, art. 153, art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 i 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s. przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu niemających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku takiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania, które będzie toczone w innym trybie, działalność zaś Zakładu będzie podlegać kontroli sądu powszechnego;
- 5) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i przepisów prawa materialnego art. 24 ust. 5 u.s.u.s.
Mając na względzie powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, albo - w przypadku wystąpienia przesłanki dostatecznego wyjaśnienia sprawy -zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek, w stanie faktycznym sprawy, nie zaistniała.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są usprawiedliwione.
Przypomnieć należy, że WSA w Opolu uchylił decyzję ZUS z powodu błędnego zastosowania przez ZUS art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Powołując się na wyrok TK z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, który dotyczył niezgodności z Konstytucją art. 70 § 6 o.p. zbieżnego treściowo z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. WSA uznał, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że należności zabezpieczone hipoteką nie uległy przedawnieniu, a w konsekwencji, że dopuszczalne jest nadal prowadzenie egzekucji z nieruchomości objętej hipoteką.
Skarżący kasacyjnie ZUS nie zgadza się z przyczyną uchylenia decyzji. W tym zakresie zarzuca naruszenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i wskazuje, że TK wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18 (Dz.U. z 2020 r. poz. 976) uznał, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny w związku z powyższym judykatem stwierdza, że jest to zarzut trafny.
Wskazać należy, że czyni go usprawiedliwionym – przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wyrok TK z 20 maja 2020 r., P 2/18, w którym TK odpowiedział na pytanie, czy art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyniku tej oceny TK uznał, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał – odnosząc się do swego poprzedniego wyroku z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, w którym stwierdził niekonstytucyjność analogicznego rozwiązania obowiązującego względem należności podatkowych w art. 70 § 6 o.p., a który to wyrok wywołał wątpliwości, co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. – zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz wpływają na konto ZUS, wywierając znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która z kolei przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucanie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zasady równości, przez zróżnicowanie sytuacji płatników w zależności od tego, czy posiadają składniki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę, czy też nie posiadają takich składników, Trybunał podniósł, że zróżnicowanie skutków prawnych stosowanych form zabezpieczenia jest w sposób naturalny związane z rodzajem składników majątkowych. Próba ich ujednolicenia, tak by doprowadzić do zrównania sytuacji podmiotów, oznaczałaby konieczność oparcia regulacji prawnych na fikcyjnym założeniu, że z punktu widzenia prawnych form zabezpieczenia wykonywania zobowiązań, sytuacja majątkowa tych, którzy posiadają różne składniki majątkowe, i tych, którzy ich w ogóle nie posiadają, jest taka sama.
Trybunał spostrzegł przy tym, że choć ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności składkowych i jej skutki w postaci wyłączenia przedawnienia może być postrzegane, jako zróżnicowanie sytuacji płatników składek, to nie jest to bezpośrednią konsekwencją modyfikacji przez ustawodawcę terminów przedawnienia zobowiązań w odniesieniu do poszczególnych grup podmiotów, tylko pośrednim skutkiem wynikającym z możliwości stosowania różnych, przyjętych w prawie powszechnym, środków zabezpieczenia wierzytelności.
Trybunał nie uznał, aby powyższe zróżnicowanie było niedopuszczalne w świetle zasady równości. Rozważając zachowanie przez ustawodawcę granic swobody, przy zróżnicowaniu sytuacji podmiotów, wskazał, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. służy nie tylko ochronie konstytucyjnego prawa wierzyciela hipotecznego realizującego obowiązki wynikającego z art. 67 Konstytucji, ale także ochronie praw podmiotowych beneficjentów funduszu. Niedofinansowanie funduszu będące skutkiem nieuiszczania składek przekłada się na wysokość i dostępność wypłacanych świadczeń. Niewywiązywanie się z obowiązków w postaci uiszczania należności składkowych przez płatników powoduje także przerzucenie ciężaru finansowania wypłacanych z niego świadczeń na inne podmioty. Jeżeli zatem istnieje majątek dłużnika, pozwalający na pokrycie zaległych świadczeń, uchylanie się od ich spełnienia z powołaniem na przedawnienie jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej.
Płatnicy składek powinni liczyć się z obowiązkiem ich uiszczania i nieuchronnością poniesienia ich ciężaru, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. W sytuacjach szczególnych ustawa systemowa umożliwia umorzenie należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.). Natomiast przedawnienie tych należności nie powinno być wykorzystywane jako sposób wygasania stosunków zobowiązaniowych przez płatników. Trybunał wskazał jednocześnie, że uchylenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ograniczyłoby w znacznym stopniu ściągalność składek ZUS. Brak przedawnienia w połączeniu z możliwością odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty jest rozwiązaniem korzystniejszym niż konieczność przeprowadzenia egzekucji przed upływem terminu przedawnienia. Dłużnik hipoteczny nadal pozostaje właścicielem nieruchomości. Może z niej korzystać, pobierać pożytki, może też nią rozporządzać. Artykuł 24 ust. 5 u.s.u.s. w pewnych sytuacjach może zatem chronić także właściciela przedmiotu zabezpieczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości mieszkalnych, czy niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, w trybie postępowania egzekucyjnego.
Nieprzedawnienie należności zabezpieczonych hipoteką nie powinno z drugiej strony być traktowane i wykorzystywane przez organy, jako możliwość niewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków w zakresie ściągalności zobowiązań, lecz jako inny środek stosowany wówczas, gdy istnieje możliwość spłaty bez konieczności dokonywania drastycznych czynności egzekucyjnych dla dłużnika. W związku z tym art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stwarza bardziej elastyczne i dogodne możliwości w zakresie spłaty długu dla płatników składek i ZUS. Dlatego Trybunał uznał, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tracą na aktualności dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA, które odnosiły się do konieczności uwzględnienia, przy wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s., wytycznych zawartych w wyroku TK z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12.
Rozpoznając ponownie sprawę – w kontekście podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego – Sąd I instancji powinien mieć nadto na względzie zakaz wkraczania w domenę sądownictwa powszechnego (zob. zarzut nr 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej).
W świetle powyższego zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., a w konsekwencji zasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na trudną sytuację finansową skarżącego.