Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1723/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 783/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] lutego 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie z [...] października 2015 r. o ustaleniu spółce kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 137.129,06 zł.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że nie dopatrzył się wskazanych naruszeń prawa przez organy orzekające, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a). poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie oceny zebranego materiału w sposób przekraczający dostępną organowi swobodę, co w szczególności polegało na zaniechaniu poczynienia własnych ustaleń faktycznych w niniejszym postępowaniu, a oparciu się jedynie na częściowej rekonstrukcji ustaleń faktycznych dokonanych w innej sprawie administracyjnej oraz na treści decyzji kończącej tę inną sprawę.

W ocenie Sądu organy obu instancji również prawidłowo uznały, że to spółka ma obowiązek zwrócić płatności przyznane bezpośrednio jej jak i wcześniej Z. D., R. S. i Z. S. Spółka złożyła "Oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013" przejętego przez Z. D. od R.S. i Z. S. Zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, że było to równoznaczne z zobowiązaniem do zapłaty na rzecz ARiMR równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1-3 lub 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

Sąd podkreślił, że obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Tylko wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania.

W ocenie Sądu niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Wbrew twierdzeniom spółki w zaskarżonej decyzji wskazano podstawę prawną jej wydania i obszernie wyjaśniono dokonaną przez organ wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W ocenie Sądu, dokonanej ocenie zebranego materiału dowodowego nie sposób zarzucić dowolności. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ przeanalizował każdy aspekt sprawy. Ustalił nie tylko czy spółka pobrała nienależnie płatności, ale również czy w sprawie zaistniały przesłanki pozwalające na odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania dostatecznie wyjaśniając zajęte stanowisko w odniesieniu do każdego z zarzutów.

Sąd oddalił zgłoszony na rozprawie wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu przestawione wpisy w KRS spółki są wybiórcze w stosunku do jej działań i poświadczają, że spółka działa, gdyż składane są stosowne wnioski na podstawie podjętych udokumentowanych działań. Przykładowo wykreślenie prokurenta z KRS musiało być poprzedzone jego odwołaniem, a o odwołaniu prokurenta stanowi zarząd spółki, zmiana umowy spółki (statutu) musi być dokonana przez Walne Zgromadzenie, a to oznacza, że Walne Zgromadzenie musi być zwołane przez właściwe podmioty. W tych warunkach niezłożenie do Sądu Rejestrowego wniosku z uchwałą Rady Nadzorczej z 30 listopada 2016 r. o odwołaniu składu zarządu, a natomiast przedstawianie tej uchwały w innych wybranych postępowaniach sądowych, jak np. przedmiotowe, oznacza, w ocenie Sądu, wykorzystywanie tej uchwały na użytek znany spółce.

Okoliczność ta została wzięta pod uwagę przez Sąd w połączeniu z faktem, że pełnomocnik nie wykazał żadnym dokumentem należytego powiadomienia członków Rady Nadzorczej o posiedzeniu tego organu 30 listopada 2016 r. Nie można uznać, aby w warunkach sprawy spółka wykazała prawidłowość podjęcia tej uchwały skutkującą odwołaniem zarządu i w konsekwencji brakiem organu po stronie komplementariusza spółki uniemożliwiającym jej działanie.

Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i powodujące jego nieważność, tj. naruszenie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu i jednoczesnym oddaleniu złożonego na rozprawie 9 marca 2017 r. wniosku pełnomocnika spółki o zawieszenie postępowania z powodu braków w składzie organu spółki wynikłych z wcześniejszego odwołania jedynego członka zarządu komplementariusza spółki, a następnie na prowadzeniu postępowania w warunkach ww. braku, co przesądza o spełnieniu przesłanki nieważności postępowania zawartej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (zastrzeżenie zgłoszone do protokołu przez pełnomocnika spółki w trybie przepisu art. 105 p.p.s.a. na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji 9 marca 2017 r.);
2. 2. przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L.2011.25.8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm., dalej: rozporządzenie nr 65/2011), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że odmowa przyznania beneficjentowi płatności na skutek uznania, że zostały stworzone sztucznie warunki wymagane do jej otrzymania jest równoznaczna z nienależnym pobraniem płatności we wcześniejszych latach obowiązywania planu bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających płatności w poszczególnych latach oraz z pominięciem faktu, że w niniejszej sprawie decyzje przyznające płatności na lata 2010-2012 zostały wydane nie wobec spółki, lecz wobec podmiotów, od których spółka przejęła kontynuowanie programu i wobec których nie ustalono (tak jak nastąpiło to - niesłusznie - względem spółki), że nie spełniają warunków przyznania wsparcia;
3. 3. przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w razie odmowy przyznania beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowej z powodu uznania, że warunki do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie, beneficjent taki nie spełnia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu, podczas gdy należało przyjąć, że odmowa przyznania płatności z powodu sztucznego stworzenia warunków nie jest jednoznaczna z brakiem spełnienia przez dany podmiot warunków przyznania płatności, bowiem przesłanką odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia sztucznych warunków jest m.in. właśnie spełnienie warunków przyznania wsparcia, w przeciwnym razie odmowa przyznania płatności musiałaby być motywowana brakiem spełnienia przesłanek jej przyznania, a nie sankcyjną odmową przyznania wsparcia;
4. 4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE. L z 2009 r. Nr 30, s. 16 dalej: rozporządzenie nr 73/2009), poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca, z uwagi na fakt, iż jest spółką komandytowo-akcyjną, w której jedynym komplementariuszem jest inna spółka prawa handlowego, przez co jest od niej zależna kapitałowo, osobowo i technicznie, nie jest "rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, w związku z czym nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach.

Powołując się na zastrzeżenie do protokołu zgłoszone przez pełnomocnika spółki (w trybie art. 105 p.p.s.a.) na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji 9 marca 2017 r., strona wniosła o rozpoznanie na zasadzie art. 191 p.p.s.a. niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia Sądu pierwszej Instancji (zapadłego na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r.) w przedmiocie oddalenia wniosku spółki o zawieszenie postępowania, a także w konsekwencji o zmianę tegoż postanowienia poprzez zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z powodu braków w składzie organu spółki wynikłych z wcześniejszego odwołania jedynego członka zarządu komplementariusza spółki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za właściwe odnieść się do zarzutu naruszenia art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd zawiesza postępowanie z urzędu, jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. A zatem zrealizowanie się wyrażonej w tej normie hipotezy obliguje sąd do zawieszenia postępowania. Do sądu należy jedynie ocena, czy ustalone okoliczności pozwalają uznać, że opisany brak rzeczywiście zaistniał.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do uzyskanej informacji, że 30 listopada 2016 r. doszło do zmiany w składzie zarządu reprezentanta skarżącej i że w spółce odwołano z zarządu jedynego członka P. K. uznał, że nie zaszły braki uniemożliwiające działanie skarżącej w sprawie, o których mowa w art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i dlatego oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. Z czym należy się zgodzić.

Z ustaleń Sądu pierwszej instancji, dokonanych na podstawie informacji zamieszczonej w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nr [...] i nr [...] umieszczonym na stronie internetowej Lex Omega on-line oraz na podstawie informacji zamieszczonej na tej stronie w zakładce Baza Wiedzy IPG, wynika, że w KRS [...] zostały dokonane m.in. wpisy:

1. - z 7 lutego 2017 r. nr 8 dotyczący wykreślenia w rubryce 2 dotychczasowej siedziby i adresu Spółki i wpisania nowego adresu Spółki; wpisania informacji w rubryce nr 4 o zmianie statutu spółki wg. aktu notarialnego z 30 czerwca 2016 r. oraz o wykreśleniu prokurenta A. G. J.;
2. - z 23 lutego 2017 r. nr 9 o wykreśleniu 2 członków Rady Nadzorczej i wpisaniu 2 innych członków Rady Nadzorczej.

Ponieważ spółka składała stosowne wnioski na podstawie podjętych udokumentowanych działań, to zdaniem Sądu przedstawione wpisy w KRS spółki X są wybiórcze w stosunku do jej rzeczywistych działań i poświadczają, że spółka działa. Przykładowo Sąd wskazał, że wykreślenie prokurenta z KRS musiało być poprzedzone jego odwołaniem, a o odwołaniu prokurenta stanowi zarząd spółki, z kolei zmiana umowy spółki (statutu) musi być dokonana przez Walne Zgromadzenie, a to oznacza, że Walne Zgromadzenie musi być zwołane przez właściwe podmioty. Tym samym niezłożenie do Sądu Rejestrowego wniosku z uchwałą Rady Nadzorczej z 30 listopada 2016 r. o odwołaniu składu zarządu, a przedstawianie tej uchwały w innych wybranych postępowaniach sądowych, jak np. przedmiotowe, w ocenie Sądu pierwszej instancji należało ocenić, jako wykorzystywanie tej uchwały na użytek znany spółce. Zwłaszcza w połączeniu z faktem, że pełnomocnik nie wykazał żadnym dokumentem należytego powiadomienia członków Rady Nadzorczej o posiedzeniu tego organu w dniu 30 listopada 2016 r., nie złożył do akt przedmiotowej sprawy statutu spółki, który potwierdzałby, że to Rada Nadzorcza była uprawniona do odwołania prezesa zarządu spółki.

Co zdaniem Sądu świadczy o braku wykazania przez stronę prawidłowości podjęcia tej uchwały skutkującej odwołaniem zarządu i w konsekwencji brakiem organu spółki X. uniemożliwiającym jej działanie, a przez to uniemożliwiającym działanie również strony. Co więcej przedstawiana uchwała została podjęta 30 listopada 2016 r., zaś pełnomocnictwo zostało udzielone 28 listopada 2016 r., natomiast wnosząca skargę kasacyjną została powiadomiona o terminie rozprawy w dniu 14 lutego 2017 r. Tym samym strona miała możliwość zgromadzenia dokumentów celem wykazania zaistnienia sytuacji objętej wnioskiem o zawieszenie postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał brak podstaw do udzielenia dodatkowego terminu pełnomocnikowi skarżącej do złożenia dokumentów mających na celu uzasadnienie podnoszonej okoliczności.

Należy też podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że działania strony noszą znamiona obchodzenia prawa, w kontekście zaakceptowanej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego, sprzeciwiającym się powoływaniu się na wprost wynikające z uregulowań, czy też wyinterpretowane z nich uprawnienia, w sytuacji gdy polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy) pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach (zasad wolnej, uczciwej konkurencji i równego dostępu do środków publicznych). Powyższe znajduje potwierdzenie w stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np. wyrok z 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawach C-131/13, C-163/13 i C-164/13).

Z powyższych względów prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Dodatkowo należy zauważyć, że w związku z obowiązkiem zawieszenia postępowania w przypadkach określonych w art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę na niebezpieczeństwo nadużywania przez strony tej regulacji w celu uniemożliwienia zakończenia postępowania. W wyroku z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 332/16, LEX nr 2142114, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadome dokonywanie czynności, których celem jest blokowanie rozpoznania sprawy, a mających postać "żonglowania" funkcjami w spółce, stanowią działania zmierzające do nadużycia prawa procesowego w postaci zawieszenia postępowania, które nie mogą zasługiwać na ochronę, gdyż naruszałoby to zasadę państwa prawnego (podobnie w wyrokach NSA z: 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 342/16, LEX nr 2142116; 15 września 2016 r., sygn. akt I GSK 340/16, LEX nr 2142946 oraz w postanowieniu z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 475/16, ONSAiWSA 2017/4/60).

W świetle postanowień art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przesłanką zawieszenia postępowania są braki w składzie osobowym organów osoby prawnej, i to braki tego rodzaju, że uniemożliwiają one jej działanie. Jak wynika natomiast z protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji oraz z uzasadnienia wyroku tego Sądu na rozprawie skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. T. (pełnomocnictwo z 28 listopada 2016 r. do "reprezentowania Spółki we wszelkich postępowaniach sądowych oraz sądowoadministracyjnych przed wszystkimi sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, jak również przed Sądem Najwyższym lub Naczelnym Sądem Administracyjnym...") i ta okoliczność nie została zakwestionowana.

Zatem należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie spółka działała za pośrednictwem należycie umocowanego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny stoi bowiem na stanowisku, że skoro udzielenie pełnomocnictwa procesowego jest uprawnieniem właściwego organu spółki akcyjnej, to ewentualne późniejsze zmiany składu osobowego zarządu nie skutkują w sposób automatyczny wygaśnięciem wcześniej w sposób prawidłowy udzielonego pełnomocnictwa i nie mają wpływu na dalsze istnienie skutecznie udzielonego pełnomocnictwa, o ile nie zostanie ono odwołane (patrz: J. Sobkowski, Pełnomocnictwo procesowe, jego istota, powstanie i wygaśnięcie. Poznań 1967, s. 229). Skutek taki nie wynika bowiem ani z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani z przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 505).

Zgodnie bowiem z art. 101 § 1 k.c., pełnomocnictwo może być w każdym czasie odwołane, chyba że mocodawca zrzekł się odwołania pełnomocnictwa z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W myśl art. 101 § 2 k.c., umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby pełnomocnictwo to zostało odwołane czy też doszło do jego wygaśnięcia. Ponadto w jego treści nie zawarto żadnych zastrzeżeń (zob. też: postanowienie NSA z 23 października 2015 r., sygn. akt II FSK 2318/15, LEX nr 1986421; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 81/06, [numer dowodu zakryty]).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji nie wystąpiły również przesłanki nieważności postępowania zawarte w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

Niezależnie od zakresu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokonała oceny zaskarżonego wyroku w świetle art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możności obrony jej praw, należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić, czy uchybienie to miało wpływ na możność strony działania w postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności (uchybień procesowych) strona miała możność obrony swoich praw. Pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek (por. wyrok NSA z 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 561/06, LEX nr 288997). Nieważność postępowania z powodu zaistnienia omawianej przesłanki zachodzi zatem wówczas, gdy wskutek naruszenia przez sąd przepisów postępowania strona nie uczestniczy w istotnej części postępowania, nie otrzymuje zawiadomień i zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. postanowienie NSA z 7 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 2181/10, LEX nr 742342).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z wymienionych wyżej okoliczności w tej sprawie nie wystąpiła, co oznacza, że również z tego względu nie zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do dwóch kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie zauważyć, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji była decyzja, wydana po wydaniu decyzji odmawiającej przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Podstawą wydania tej decyzji był m.in. art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1505; dalej: ustawa o ARiMR), który reguluje tryb odzyskiwania nienależnie wypłaconych płatności. Z uwagi na redakcję tego przepisu, w którym ustawodawca nawiązuje do pojęcia "pobrania środków publicznych w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości", należy przyjąć, że ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych dotyczy wszystkich środków publicznych, co do których organ ustalił, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony, również w ramach tzw. wniosków transferowych. Dlatego też nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że organ błędnie wskazał podmiot zobowiązany do zwrotu płatności za lata 2010 – 2012.

Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że wnosząca skargę kasacyjną stworzyła mechanizm ubiegania się o płatności rolne – oparty na wielu podmiotach rolnych (spółkach oznaczonymi od 1 do 12), które to podmioty były zarządzane przez spółkę dominującą Spółkę O i były powiązane osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie – który pozwolił na ich uzyskiwanie w nienależnej wysokości przy jednoczesnym zachowaniu wymogów formalno - prawnych. Z tego względu to, że należności te były wypłacane w poszczególnych latach, każdorazowo na wniosek zainteresowanego podmiotu, nie zwalnia strony z obowiązku ich zwrotu, skoro zostały pobrane w sposób sprzeczny z celami danego systemu wsparcia. Odpowiedzialność za złożenie wniosku niezgodnego z wymogami właściwej płatności rolnej, a w konsekwencji niezrealizowanie celów WPR, ponosi podmiot składający taki wniosek, a dalej podmiot, który przejął to zobowiązanie do kontynuacji.

Składane przez producenta rolnego wnioski o przyznanie płatności na poszczególne lata rolne mają bowiem charakter deklaracji, w której wnioskodawca wyraża swoją wolę oraz potwierdza stan rzeczywisty niezbędny do przyznania płatności. Są więc aktem wiedzy i woli wnioskodawcy. Tym samym wnosząca skargę kasacyjną nie może obecnie umniejszać swojego udziału w otrzymaniu płatności za poszczególne lata objęte postępowaniem i próbować przerzucić odpowiedzialność na podmioty, od których przejęła płatności. Strona powinna była mieć taką świadomość, ponieważ występując o przedmiotową płatność była również zobowiązana do złożenia oświadczenia o treści, że są jej znane warunki przyznania płatności, o którą się ubiega. O poprawności wniosku nie decyduje bowiem to, że strona może wykazać się posiadaniem gruntów rolnych oraz odrębnością organizacyjno – prawną, ale przede wszystkim tym, że na gruntach tych jest prowadzona samodzielnie przez nią działalność rolnicza.

Tymczasem z okoliczności w sprawie wynika, że mamy do czynienia z sytuacją, w której strona podjęła czynności prawne i faktyczne wprawdzie bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzały do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo, doprowadzając poprzez swoje działania do stworzenia warunków do otrzymania płatności niezgodnie z celami i zasadami WPR, określanych mianem "sztucznych warunków". Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53).

Dodatkowo, uwzględniając realia tej sprawy, wypada zauważyć, że strona składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 złożyła oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007 - 2013, podjętego przez dotychczasowego rolnika, co również wyklucza możliwość odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Z powyższych względów za niezasadne należało uznać stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną co do braku podstaw do żądania zwrotu płatności. Organ był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli płatności pod względem zgodności z wymogami WPR. Zakres oraz moment przeprowadzenia kontroli prawodawca unijny pozostawił do uznania państw członkowskich, a de facto – organów krajowych właściwych do załatwiania tego rodzaju spraw. Obowiązująca w tym zakresie regulacja nie zwalnia organu od kontroli przyznawanych płatności zarówno na etapie rozpoznawania wniosków jak i dokonywania oceny ex post jego realizacji.

W konsekwencji organ jest zobowiązany do dokonania czynności niezbędnych do ustalenia czy producentowi rolnemu przysługuje wnioskowana przez niego płatność, jednak moment oraz dobór środków, za pomocą których to nastąpi zostało pozostawione do uznania organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wywiązał się z ciążących na nim obowiązków. Okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania za rok 2014 zobowiązywały organ do wszczęcia postępowania w celu odzyskania nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze, bez konieczności wzruszania wydanych wcześniej decyzji przyznających płatności na poszczególne lata od 2010 – 2013. Taką możliwość daje powołany wcześniej art. 29 ustawy o ARiMR. Przeprowadzone przez organ postępowanie wykazało, że strona stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności, za co ponosi wyłączną odpowiedzialność. To strona zadecydowała o tym, w jaki sposób i na jakich zasadach będzie prowadziła działalność rolniczą, czy samodzielnie, czy z udziałem innych podmiotów.

Tak więc weryfikacja przyznanych płatności jest konsekwencją podjętych przez wnoszącą skargę kasacyjną działań w tym zakresie. Organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Utworzenie podmiotów rolnych w celu maksymalizacji płatności nie może być zinterpretowania inaczej niż to uczynił organ i co następnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Organ dokonując oceny materiału dowodowego kierował się klauzulami generalnymi wprowadzonymi do przepisów unijnych regulujących poszczególne płatności, których zadaniem jest umożliwienie organom administracyjnym podejmowania działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Prawo unijne nie dopuszcza bowiem przyznawania pomocy finansowej rolnikom w sposób sprzeczny z celami UE.

W stanie prawnym właściwym dla tej sprawy kwestie objęte postępowaniem były regulowane rozporządzeniem Euratom nr 2988/95 (zwanym rozporządzeniem horyzontalnym), które ma zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego oraz rozporządzeniami sektorowymi regulującymi poszczególne płatności.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Tak więc o nieprawidłowości decyduje wystąpienie łączne trzech elementów: 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) będące naruszeniem przepisu prawa UE, 3) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

Podmiot gospodarczy, ze względu na wprowadzoną na potrzeby tego rozporządzenia w art. 7 definicję, jest oceniany nie przez pryzmat prowadzonej działalności gospodarczej, lecz poprzez relację łączącą go z nieprawidłowością polegającą na tym, że podmiot ten ją popełnił, ponosi odpowiedzialność za jej popełnienie lub też ciążył na nim obowiązek zapobieżenia jej popełnieniu.

Przepis ten zasadniczo odnosi się do naruszenia przepisów unijnych, niemniej jednak wypada zauważyć, że TSUE w wyroku z 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 wyraził pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenie prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć natomiast charakter albo realny, albo potencjalny. W orzecznictwie TSUE wskazuje się, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków (por. wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465/10 i z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14).

Państwa członkowskie są zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia horyzontalnego każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez: zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych, a także całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 powołanego przepisu ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie - jeśli to zostało przewidziane - z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Dokonana przez organ ocena uwzględnia zarówno przesłanki obiektywne jak i subiektywne działalności rolnej strony (por. wyrok TSUE z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12). Organ badając, czy producent rolny spełnił wymogi do uzyskania płatności był zobowiązany ocenić czy gospodarstwo rolne prowadzone przez wnoszącą skargę kasacyjną spełnia wymogi gospodarstwa rolnego. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów WPR. Mimo, że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadaniu gruntów rolnych, czy też powierzeniu prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać.

Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 4346/16 wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów.

W tej sytuacji stwierdzenie przez organy administracyjne wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w postaci stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia w odniesieniu do płatności za 2014 r., upoważniało organy do stwierdzenia również, że wnosząca skargę kasacyjną w istocie nie realizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do lat wcześniejszych objętych Programem Rolnośrodowiskowym.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stosownie do tego przepisu płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Natomiast zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: 1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, zwierząt lub miedz śródpolnych objętych danym wariantem;

1. 2) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem;
2. 3) zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana: a) pierwsza płatność rolnośrodowiskowa lub b) płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. - w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed 15 marca 2011 r. - przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie § 8 ust. 1;
3. 4) nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana za realizację tego wariantu.

Z akt sprawy wynika, że Program Rolnośrodowiskowy obejmował okres od 2010 r., co zobowiązywało do przestrzegania odpowiednich norm i wymogów dla tej płatności przez kolejne pięć lat.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów kasacyjnych, tj. naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, należy stwierdzić, że przepisy te w ogóle nie miały zastosowania w sprawie, a co za tym idzie zarzut ten należało uznać za bezpodstawny. Na marginesie można jedynie zauważyć, że wbrew stanowisku organów administracyjnych i Sądu pierwszej instancji wnosząca skargę kasacyjną była rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (por. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 4346/16), niemniej jednak okoliczność ta nie mogła wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie, gdyż jak wcześniej wskazano wypłata płatności za lata 2010 – 2013 nastąpiła z naruszeniem przepisów regulujących przyznawanie płatności rolnośrodowiskowej.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).