Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019r., sygn. akt III Sa/Wr 643/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] października 2018r. w przedmiocie ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...], zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 2077), zwanej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 2198), zwanej u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak uzyskania promocji lub brak uzyskania ocen z danego przedmiotu uzasadnia wniosek, że dotacja przyznana na takiego ucznia jest pobrana niezasadnie i podlega zwrotowi, podczas gdy nie sposób wyprowadzić z tego przepisu w drodze jego prawidłowej wykładni takiego dodatkowego warunku, nie znajduje on bowiem odzwierciedlenia w literalnym jego brzmieniu, ani nie może stanowić wyniku wykładni systemowej czy też celowościowej;
- 2. art. 252 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 2077), zwanej u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że płatność za poszczególne należności winna być dokonana wyłącznie ze środków przyznanych w ramach dotacji za ten rok budżetowy, w którym zobowiązanie powstało, niezależnie od daty jego wymagalności, podczas gdy sposobem wydatkowania dotacji jest zapłata za usługi na podstawie faktury według jej daty płatności, która może wypadać w kolejnym roku budżetowym i wówczas powinna być pokryta ze środków dotacji przyznanych na ten okres, gdy zapłata jest realizowana;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;
- 1. art. 86 w zw. z art 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), zwanej k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie rozstrzygnięcia organów administracyjnych I i II instancji w zakresie oddalenia wniosku o przesłuchanie strony, skoro istniały w sprawie niewyjaśnione okoliczności, co do których strona była wzywana do zajęcia stanowiska, istniała więc potrzeba przeprowadzenia tego dowodu; a także poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro strona miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu poprzez np. składanie pisemnych wyjaśnień, to przeprowadzenie dowodu z jej przesłuchania nie jest potrzebne;
- 2. art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu dowodu w postaci przedłożonego wraz ze skargą oświadczenia pracownika szkoły [...] z dnia 23 marca 2018r. na okoliczność zatrudnienia jej na podstawie umowy o pracę w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych [...] w [...], a głównym miejscem świadczenia przez nią pracy był Oddział Liceum [...];
- 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ II instancji w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie również rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, podczas gdy pominięte zostały wnioski dowodowe zgłoszone w celu wykazania istotnych dla strony okoliczności faktycznych, a nadto, ocena dowodów została przeprowadzona przez organ w sposób wybiórczy, fragmentaryczny, jednokierunkowy, nieobiektywny, wskutek czego niezasadnie została zakwestionowana moc dowodowa przedłożonych dokumentów potwierdzających zasadność poszczególnych płatności wydatkowanych ze środków przyznanych w ramach dotacji.
Na podstawie powyższych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych - na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Oświadczyła nadto, że zrzeka się z rozpoznania skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sadów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca wskutek wadliwego zrekonstruowania przepisów prawa administracyjnego. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego - przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).
Skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. Niewątpliwie żaden z zarzutów kasacyjnych nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Niemniej jednak wadliwość ta nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej jako sformalizowanego pisma procesowego, bowiem z uzasadnienia tej skargi wynika, iż została ona skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Jednakże poszczególne zarzuty kasacyjne zawierają także inne wady konstrukcyjne, niekiedy wykluczające merytoryczną ich ocenę.
Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o., tj. zarzut pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie.
Formułując zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni tego przepisu polegającą na przyjęciu dodatkowego, nieprzewidzianego w ustawie o systemie oświaty, warunku zwrotu dotacji w postaci braku promocji lub braku uzyskania ocen z danego przedmiotu przez słuchaczy, których skarżąca kasacyjnie wskazała w comiesięcznym sprawozdaniu, a którzy w ocenie organu i Sadu I instancji faktycznie nie uczestniczyli w zajęciach obowiązkowych – skarżąca kasacyjnie stwierdziła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepisy rozporządzenia nie nakładają na szkołę obowiązku prowadzenia sprawdzianów i wystawiania ocen w ramach konkretnego przedmiotu, lecz semestralną ocenę klasyfikacyjną z obowiązkowych zajęć edukacyjnych, zgodnie z wewnątrzszkolnym systemem oceniania. Organy nie poczyniły jednak żadnych ustaleń na okoliczność zasad klasyfikacji na postawie statutu szkoły bądź wewnątrzszkolnego regulaminu oceniania.
Za absurdalne uznała zatem stanowisko Sądu I instancji, który pomimo dokonywania klasyfikacji na koniec każdego semestru, przyjął, że organ prowadzący szkołę ma obowiązek comiesięcznej informacji o liczbie uczniów z pominięciem tych nieklasyfikowanych; a więc i zakwestionowanie frekwencji słuchaczy w oparciu o brak ocen ze sprawdzianów, tym bardziej, że brak tych ocen może być wynikiem różnych przyczyn.
Tak umotywowany zarzut kasacyjny wskazuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżąca kasacyjnie w istocie zarzuca Sądowi I instancji błędne zastosowanie art. 90 ust. 3 u.s.o. w okolicznościach tej sprawy, a uzasadnienia dla tej postaci naruszenia tego przepisu upatruje w wadliwych ustaleniach faktycznych, skoro podnosi argument o nierozważeniu przez organy systemu oceniania słuchaczy przez szkołę. Oznacza to, iż zarzut kasacyjny zawiera wadę konstrukcyjną, istotnie ograniczającą kompetencje Sądu odwoławczego do jego merytorycznej oceny. Nie jest bowiem dopuszczalne postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (tak np. wyrok NSA z dnia 9 października 2018r., II OSK 2512/16, LEX nr 2571945). Rację ma skarżąca kasacyjnie, twierdząc, że na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. przesłanką jak podnosi zwrotu dotacji, a ściślej podstawą przyznania dotacji na ucznia, jest wyłącznie frekwencja słuchaczy w obowiązkowych zajęciach na poziomie minimalnym 50% w danym miesiącu. Podnieść jednak trzeba, że w poddanym kontroli instancyjnej wyroku Sąd I instancji przyjął takie właśnie kryterium oceny zasadności przyznania skarżącej kasacyjnie dotacji w spornym okresie i spornej wysokości.
Sąd ten nie przyjął poglądu wyrażonego w treści rozważanego zarzutu kasacyjnego, lecz po zaprezentowaniu treści art. 90 ust. 3 u.s.o. i zwróceniu uwagi na jego nowelizację, potwierdzającą obowiązek własnoręcznego potwierdzania obecności na zajęciach obowiązkowych, przeszedł do oceny okoliczności faktycznych sprawy w kontekście tego warunku przyznania dotacji. Potwierdza to dostatecznie dalsza część wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których Sąd I instancji odwołuje się do niekwestionowanych przez stronę ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie dokumentacji nauczania na okoliczność uczestnictwa uczniów w zajęciach oraz jej stwierdzenia, że brak ocen i brak klasyfikacji nie jest przesłanką odmowy przyznania dotacji, po czym Sąd I instancji ostatecznie dokonuje oceny okoliczności faktycznych sprawy. Za prawidłowe należy uznać oparte zresztą na orzecznictwie sądowym stanowisko Sądu I instancji, że "z chwilą zaistnienia okoliczności skutkujących brakiem promocji lub skreśleniem z listy uczniów (słuchaczy), dana osoba w znaczeniu realnym traci przymiot słuchacza (ucznia), mimo braku stosownej decyzji administracyjnej.
O braku promocji lub skreśleniu z listy słuchaczy decyduje przepis prawa a nie decyzja dyrektora szkoły. O ile więc w roku szkolnym powstają okoliczności powodujące skreślenie z listy uczniów (słuchaczy) lub oznaczające brak promocji, rzeczą organu prowadzącego szkołę jest powiadomienie o tym fakcie w stosownej informacji o rzeczywistej liczbie słuchaczy (uczniów). Przekazywana dla potrzeb dotacji comiesięczna informacja o rzeczywistej liczbie uczniów nie może obejmować osób, które ze względów na niespełnienie określonych przepisami prawa (rozporządzeń, które określają warunki i sposób oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy w szkołach publicznych z dnia 30 kwietnia 2007 r. – Dz. U. Nr 83, poz. 562 i następnie z 10 czerwca 2015 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 843) warunków powinny były utracić status słuchacza (...). Wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji.
Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie ona obejmować osoby, które wprawdzie są do szkoły zapisane lecz do niej nie uczęszczają (...). Samo zapisanie się do szkoły nie oznacza uczestnictwa w zajęciach". Skoro zatem organ prowadzący szkołę obowiązany jest – czego nie podważa skarżąca kasacyjnie - składać comiesięczne sprawozdania, to oczywistym jest, iż sprawozdania te powinny obejmować uczniów rzeczywiście uczestniczących w procesie kształcenia, bowiem dotacja ma podwójny charakter, tj. podmiotowy (gdyż służy ona pokryciu wydatków kształcenia ucznia) i celowy (gdyż służy wyłącznie pokryciu wydatków związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką). Aby zatem była uzasadniona musi ona być przeznaczona wyłącznie na ucznia podlegającego procesowi edukacyjnemu. Jeśli zaś uczeń nie korzysta z tego procesu, to dotacja na takiego ucznia co oczywiste nie przysługuje. Stąd organ prowadzący szkołę obowiązany jest na bieżąco monitorować liczbę uczniów podlegających w danym miesiącu procesowi edukacyjnemu i odzwierciedlić go w comiesięcznych sprawozdaniach.
Przyznanie dotacji na ucznia, który nie realizuje minimum zajęć szkolnych mija się z celem dotacji. Zresztą liczba uczniów z różnych względów – przykładowo losowych - w toku roku szkolnego w poszczególnych miesiącach może ulegać zmianie. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że przekazywana dla potrzeb dotacji comiesięczna informacja o rzeczywistej liczbie uczniów nie może obejmować osób, które ze względu na niespełnienie określonych przepisami warunków powinny były utracić status słuchacza. Istota dotacji służy pokrywaniu części wydatków bieżących ponoszonych przez szkołę w przeliczeniu na jednego ucznia (art. 90 ust. 3 u.s.o.), przy czym miesięczne dotacje opierają się na liczbie uczniów faktycznie kształcących się (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015r., II GSK 1593/14, LEX nr 1986590). Te miesięczne informacje składane przez podmiot dotowany na podstawie uchwał jednostek samorządu terytorialnego muszą odzwierciedlać rzeczywistą liczbę uczniów pobierających naukę.
Z powołanego postanowienia wynika bowiem, że osoba prowadząca szkołę zobowiązana jest do składania w terminie do 5 każdego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca. Od tych informacji zależy zatem wysokość dotacji (tak też wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019r., I GSK 1603/18, LEX nr 2774238). Skarżąca kasacyjnie pomija też – co wymaga podkreślenia - wynikającą z akt sprawy okoliczność dokonania przez organy oceny frekwencji uczniów przede wszystkim w oparciu o dokumentację nauczania, na którą składają się dziennik lekcyjny (i dokonywane w nim adnotacje o absencjach w zajęciach obowiązkowych), lista obecności i Księga Uczniów. Sama skarżąca nie kwestionowała też w toku postępowania administracyjnego ustaleń organów co do liczby uczniów, którzy nie osiągnęli 50% frekwencji na zajęciach obowiązkowych, lecz irrelewantne prawnie niezweryfikowanie szkolnego systemu oceniania i klasyfikowania uczniów oraz ich niesklasyfikowanie z uwagi na brak postępów w nauce i brak ocen z egzaminów semestralnych.
Uboczną, lecz potwierdzającą wnioski płynące z dziennika lekcyjnego i list obecności, jest wynikającą z Księgi Uczniów okoliczność nie uzyskania promocji przez zakwestionowanych uczniów, właśnie z powodu absencji i/lub postępów w nauce. Post factum dowodzi ona niewątpliwie niecelowości przyznania dotacji na tych uczniów, którzy nie zostali sklasyfikowani z uwagi na absencję w zajęciach obowiązkowych. Z akt sprawy wynika też, co również pomija skarżąca kasacyjnie, że część podpisów uczniów na listach obecności budziła poważne wątpliwości co do ich autentyczności, co było początkowo dość częstą praktyką w szkole, później po interwencji dyrektora szkoły rzadziej. Do tej okoliczności, potwierdzonej przez dyrektora szkoły i osobę zatrudnioną w biurze szkoły, skarżąca w ogóle nie odniosła się. Tymczasem "dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły.
Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć - w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o. - że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja przyznawana na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. ma służyć subwencjonowaniu szkoły, realizującej cel o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie zaś podmiotu tą szkołę prowadzącego. Podmiot prowadzący szkołę, podejmujący działalność z własnej inicjatywy, będący podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a więc nastawionym na osiągnięcie ekonomicznego zysku, musi się liczyć z kosztami prowadzonej działalności gospodarczej, jak każdy inny przedsiębiorca, i jedynie na zasadzie przywileju korzysta z pomocy finansowej podmiotu publicznej. Podstawę zwrotu dotacji stanowi brak realizacji zadań dydaktycznych, w wyniku nieobecności uczniów i nauczycieli, nie zaś sama okoliczność faktyczna nieuczęszczania uczniów na zajęcia" (wyrok NSA z dnia 9 września 2015r., II GSK 1616/14, LEX nr 1986608).
Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 252 ust. 4 u.f.p., tj. zarzut pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, również nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym zakresie skarżąca kasacyjnie podnosi, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że wydatki danego roku mogą być pokryte wyłącznie z dotacji przysługującej na ten rok niezależnie od terminu płatności, który w przypadku wydatków za grudzień może przypadać w styczniu. Owej wadliwości upatruje w dwu okolicznościach, a mianowicie w wymagalności płatności i braku obowiązku pokrycia wydatku przed terminem wymagalności płatności oraz zasadzie roczności dotacji, uzasadniającej aby wydatek poniesiony faktycznie przykładowo w styczniu 2015r. był pokryty dotacją przyznaną na 2015r., nie zaś na 2014r. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że skoro zapłata jest formą wykorzystania dotacji, to wydatek zrealizowany przez zapłatę powinien być rozliczony z tej dotacji, która swoim okresem obejmuje dzień zapłaty.
Prezentując to stanowisko - co należy podkreślić w zakresie wadliwej wykładni prawa materialnego – skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza zdawkowym odwołaniem się do zasady roczności dotacji, nie przedstawia żadnej argumentacji prawnej, mającej potwierdzać zasadność tego stanowiska. Wbrew więc wymogowi ustawowemu skarga kasacyjna nie zawiera adekwatnego do postaci naruszenia prawa materialnego uzasadnienia, co czyni ją wadliwie skonstruowaną. Wobec braku tej argumentacji i mając na uwadze treść art. 252 ust. 4 u.f.p. nie jest też jasne, jakie to przyczyny przesądzają o powiązaniu naruszenia tegoż przepisu z tezą skarżącej o dopuszczalności poniesienia wydatku z dotacji danego roku tylko w oparciu o termin zapłaty. Skarżąca kasacyjnie nie odwołuje się do żadnego innego przepisu mogącego uzasadniać tą tezę, zaś treść art. 252 ust. 4 u.f.p. nie normuje tej kwestii, lecz definiuje pojęcie dotacji nienależnej jako dotacji udzielonej bez podstawy prawnej.
Nie wywodzi przy tym, że w sprawie błędnie przyjęto, że dotacja w tym zakresie została udzielona bez podstawy prawnej. Ze stanowiska skarżącej kasacyjnie wynika wręcz przeciwnie, że miała ona podstawę prawną. Podnieść też trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jedynie zacytował art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 u.f.p. Nie odwołał się do ust. 4 tegoż przepisu, a tym bardziej nie dokonywał jego wykładni. Nie sposób więc postawić temu Sądowi zarzucanego naruszenia art. 252 ust. 4 u.f.p. w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej. Analizowany zarzut nie koresponduje też z wywodami zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdza, że wsród wydatków, które zostały uznane za dotacje niewykorzystane w danym roku organy uznały kwoty dotyczące sfinansowania z dotacji za lata następne wydatków za lata wcześniejsze, a następnie dodaje, że "ogólną zasadę dotyczącą zwrotu niewykorzystanych dotacji przewiduje art. 251 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.
W przypadku dotacji obowiązuje obligatoryjna zasada roczności ich wykorzystania. Cechą zatem dotacji oświatowej jest jej ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Prawidłowo zatem organy zakwestionowały wydatki skarżącej ponoszone z dotacji otrzymanych w 2015 i 2016 r., a odnoszące się do faktur za lata poprzednie". Oznacza to, iż analizowany zarzut kasacyjny nie został skierowany przeciwko tak zaprezentowanemu stanowisku zaskarżonego wyroku. W zaskarżonym wyroku nie powiązano zasadności pokrycia wydatku z dotacji z datą wymagalności płatności na poczet tego wydatku. Pomimo wskazanych istotnych wad konstrukcyjnych zarzutu kasacyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznaje zaprezentowane wyżej stanowisko co do niemożności sfinansowania dotacją za dany roku wydatku z poprzedniego roku. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma pominięty w skardze kasacyjnej przepis art. 211 ust. 1 – ust. 3 u.f.p., w myśl którego budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (ust. 1); budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy (ust.
2) i rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy (ust. 3). Z przepisu tego niewątpliwie wynika zasada roczności budżetu, co oznacza, że aktywa i pasywa są rozliczane do 31 grudnia danego roku. Z tą regulacją koresponduje regulacja art. 90, w tym jego ust. 3 u.s.o., normująca przywołaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadę roczności dotacji oświatowych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019r., I GSK 1603/18, LEX nr 2774238, wyrok NSA z dnia 24 września 2014r., II GSK 1147/13, ONSAiWSA 2016/2/30 oraz wyrok NSA z dnia 3 września 2015r., II GSK 1593/14, LEX nr 1986590).
Dodatkowego pomocniczego argumentu dostarcza treść art. 251 ust. 1 u.f.p., w myśl którego "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4" (ust. 1); "w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale" (ust. 2); "w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji" (ust.
3) i "wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach" (ust. 4). Natomiast w myśl § 7 ust. 5 uchwały nr XXXI/237/2012 ostatecznego rozliczenia udzielonej dotacji za okres roczny dokonuje się w terminie do 15 stycznia następnego roku na formularzu według wzoru stanowiącego załącznik nr 5 do niniejszej uchwały. Przyjmując założenie o spójności systemu prawnego za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której dotacja finansowana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogłaby być rozliczna z dotacji przyznanej na kolejny rok budżetowy, podczas gdy wydatek ten przez tę jednostkę musiałby być rozliczony do 31 grudnia roku, na który tę dotację jednostka przyznała. Także w literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że "dotacja jako taka jest jednak przyznawana tylko w danym roku i w tym roku powinna być przez beneficjentów wykorzystana. Nie wydaje się zgodna z prawem praktyka polegająca na opóźnionym wypłacaniu "wyrównania" dotacji już po zakończeniu roku. Budżet samorządu podlega bowiem ogólnym zasadom budżetowym, w tym zasadzie roczności - teza 11. W ramach "wykorzystania" kontrolujący może natomiast żądać wykazania przez kontrolowanego, że dotacja została wydana przez szkołę lub placówkę w tym roku, na który została udzielona, na finansowanie wydatków bieżących oraz że wydatki te mieszczą się w ramach działalności statutowej - teza 13" (por. M. Pilich, Komentarz do art. 80 ustawy o systemie oświaty, stan prawny 2015.09.01. Odmiennie wyrok NSA z dnia 3 września 2015r., II GSK 1593/14, oraz wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019r., I GSK 1601/18, LEX nr 2774305). Nie można zapominać i o tym, że w myśl art. 126 u.f.p. "dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych".
Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego – art. 86 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.; art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., tj. zarzuty pkt II petitum skargi kasacyjnej, nie są zasadne.
Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w oparciu ustaleń faktycznych na okoliczność zatrudnienia pracownika sekretariatu - [...] wyłącznie na oświadczeniu innego pracownika – [...] oraz zaniechanie przesłuchania skarżącej w celu wyjaśnienia istniejących w tej sprawie wątpliwości co do okoliczności faktycznych, jak i przesłuchania [...] na okoliczność zatrudnienia w szkole [...].
Formułując te zarzuty i ich uzasadnienie skarżąca kasacyjnie nie wykazała – wbrew wymogowi ustawowemu – że naruszenia objętych zarzutami przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna, pomimo pewnej obszerności, ma charakter polemiczny z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostały przytoczone przekonujące argumenty w celu podważenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim jednak podnieść trzeba, że dotacja została przyznana na wniosek skarżącej i wobec tego to na skarżącej ciążył – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – obowiązek wykazania zasadności jej przyznania, w tym zwłaszcza w spornym w sprawie zakresie, jak też udokumentowania poniesionych wydatków w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości. Oczywistym jest bowiem fakt, że to skarżąca dysponowała pełną wiedzą o okolicznościach faktycznych, jak i ewentualnymi dowodami potwierdzającymi jej twierdzenia i wobec tego tylko ona współdziałając z organami w wyjaśnieniu istotnych prawnie okoliczności mogła dostarczyć odpowiednich informacji i dowodów.
W jej dobrze pojętym interesie było współdziałanie z organami i wyjaśnienie korzystnych – wedle jej przekonania – okoliczności faktycznych. Tymczasem skarżąca kasacyjnie, pomimo wielokrotnych wezwań organu, nie tylko nie przedłożyła dokumentów potwierdzających prawidłowość wydatkowania dotacji, ale nawet nie wyjaśniła rodzących się w sprawie wątpliwości. Jej aktywność w toku postępowania sprowadzała się do gołosłownego zakwestionowania ustaleń kontroli. Niezależnie od powyższych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest przekonujących dowodów na podnoszoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność faktycznego zatrudnienia [...] w LOE w [...] i w związku z tym zasadnością poniesienia wydatku na jej wynagrodzenie z dotacji. W toku postępowania organy zdołały – wobec biernej postawy procesowej skarżącej kasacyjnie – pozyskać umowę zlecenia obowiązującą w okresie od dnia jej zawarcia, co miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2015r., do [...] października 2015r. oraz oświadczenie świadka – innego pracownika szkoły.
Dowody te pozwoliły na ustalenie, że [...] była zatrudniona w innej szkole prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie - LO w [...], a w szkole w [...] była raptem dwa razy, a poza tym kontakt z nią odbywał się telefonicznie. W tym zakresie nie ma żadnych dowodów świadczących, że ta pracownica wykonywała prace biurowe w szkole w [...], na co mogłyby wskazywać jej dodatkowe obowiązki świadczone w tej szkole, upoważnienia do przetwarzania danych osobowych czy dokonywania innych czynności na stanowisku pracownika biurowego, sporządzania przez nią dokumentów z odciskiem jej imiennej pieczęci i własnoręcznym podpisem czy choćby dokonywania na dokumentach stosownych adnotacji. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła ani też nie udowodniła częstotliwości kontaktów telefonicznych tej pracownicy ze szkołą w [...], jak i celowości tych kontaktów, czy też innych czynności wykonywanych na rzecz tej szkoły, przykładowo zdalnie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było celowe, ani też konieczne przesłuchanie świadka [...] czy skarżącej kasacyjnie na okoliczność zatrudnienia [...], a skarżącej kasacyjnie także na inne sporne w sprawie okoliczności faktyczne. Wprowadzenie do systemu środków dowodowych przesłuchania strony jest kwestią kontrowersyjną. Wynika to z tego, że źródłem informacyjnym jest w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w danej sprawie. Powstają wątpliwości wypływające stąd, że strona będąc bezpośrednio zainteresowana sprawą, jest mało wiarygodnym środkiem dowodowym (źródłem informacyjnym) - wyrok NSA z dnia 18 września 2018r., II GSK 3315/16, LEX nr 2568340. Przepis art. 86 k.p.a. stanowi jedynie o możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, a to wówczas gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przeprowadzenie tego dowodu (z natury rzeczy posiłkowego) jest więc pozostawione uznaniu organu (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017r., I OSK 270/16, LEX nr 2431246). W orzecznictwie sądowym podnosi się, że "dopuszczalność dowodu z zeznań stron jest oparta na wystąpieniu łącznie dwu przesłanek: 1) wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle; przesłuchanie stron jest dopuszczalne w świetle tej przesłanki tylko w przypadku, gdy organ orzekający nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych;
2) pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; zgodnie z tą drugą przesłanką, przesłuchanie stron jest dopuszczalne, jeżeli organ orzekający nie ma możliwości wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, bez których nie można ustalić stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością" (wyrok NSA z dnia 25 maja 2017r., I OSK 2134/15, LEX nr 2441463). Dowód z przesłuchania stron jest środkiem dowodowym posiłkowym, dopuszczalnym w postępowaniu administracyjnym w ostateczności (wyrok NSA z dnia 25 maja 2017r., I OSK 2134/15, LEX nr 2441463, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019r., I GSK 1277/18, LEX nr 2707189). Z art. 75 § 1 k.p.a. nie można wywodzić, aby dowody dotyczące określonej okoliczności wskazywały na tę okoliczność bezpośrednio. Dopuszczalne jest wnioskowanie pośrednie na podstawie innych wiarygodnych dowodów, którymi organ dysponuje, z zastrzeżeniem, by ocena ta nie była dowolna (tak wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017r., II OSK 2603/15, LEX nr 2388635).
Nie zasługuje na uwzględnienie argument uzasadnienia skargi kasacyjnej, że "nie jest dopuszczalne zastąpienie dowodów ze źródeł osobowych ich pisemnymi oświadczeniami [świadków – dopisek NSA]". Otóż ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. wprowadza szeroki katalog dowodów, przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Poza dokumentem urzędowym nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do ustalenia określonej okoliczności w drodze oświadczenia osoby posiadającej wiedzę na tę okoliczność. Dowód taki nie jest gorszy czy mniej warty niż zeznania tego świadka, zwłaszcza że nie można zakładać, że świadek poda informacje inne niż w własnoręcznie podpisanym oświadczeniu, a skarżąca kasacyjnie – kwestionując oświadczenie świadka – ograniczyła się wyłącznie do kwestii formy tego dowodu, nie zaś jego treści, a do tego przyjęła bierną postawę w toku postępowania administracyjnego.
Pamiętać też należy o tym, że celowość przeprowadzenia konkretnego wnioskowanego dowodu przez stronę jest determinowana całokształtem dotychczasowego materiału dowodowego i okolicznościami z niego wynikającymi. Wynikających z tego materiału obiektywnych okoliczności nie są w stanie podważyć jednostkowe zeznania pracownika skarżącej, niewątpliwie z racji łączącego ze skarżącą stosunku zatrudnienia, mniej wiarygodnego niż obiektywne dowody czy brak tego rodzaju dowodów na podnoszone przez skarżącą twierdzenia. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie załączyła oświadczenie [...] z dnia [...] marca 2018r. Jednakże oświadczenie to pozostaje w kolizji z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego. Trudno też sobie wyobrazić wykonywanie pracy w sekretariacie przez tego pracownika w szkole w [...], skoro w tym samym czasie była ona zatrudniona w innej szkole prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie, a skarżąca nie przedłożyła w toku całego postępowania administracyjnego żadnego dowodu choćby uprawdopodobniającego wykonywanie jakichkolwiek czynności biurowych w szkole w [...].
Zwrócić też trzeba uwagę na niekonsekwencję argumentacji skarżącej kasacyjnie, która kwestionując oparcie ustaleń na oświadczeniu [...] a to z uwagi na jego prywatny charakter jednocześnie przywiązuje dużą wagę do oświadczenia pracownicy [...].
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.