Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1983/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 758/17, oddalił skargę R. R. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] czerwca 2016 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2016. Łączna powierzchnia zadeklarowanych działek rolnych, w ramach płatności ONW wyniosła 2,63 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu decyzją z [...] lutego 2017 r. przyznał stronie płatność ONW na rok 2016 w łącznej wysokości 522,72 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 102,96 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia.

W odwołaniu strona wskazała, że organ nieprawidłowo ustalił powierzchnię działki nr 594, oznaczonej we wniosku literą C. Pomyłka wynika ze złego nałożenia siatki działek na powierzchnię gruntu w załączniku graficznym.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że w ramach kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia działek uprawniona do płatności (w przypadku ONW) wyniosła 2,37 ha. Powierzchnia ta ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym stanowi art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. (...) (Dz. Urz. UE z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013).

Organ wyjaśnił, że maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG), określoną w systemie LPIS dla danej działki, stanowią grunty rolne spełniające kryteria kwalifikowalności do płatności. Kontrole administracyjne prowadzone są wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LIPS, wyznaczone na podstawie ortofotomapy, oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Ortofotomapa jest w konsekwencji jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Dane z ewidencji gruntów i budynków mogą być jedynie traktowane jako materiał pomocniczy, jednak możliwe jest, że dane w niej zawarte nie oddają rzeczywistych obszarów powierzchni użytkowanej rolniczo działki rolnej.

Organ II instancji podał, że deklaracja odwołującego wskazywała, że na działce rolnej C (działka ewidencyjna nr 594) użytkuje on powierzchnię 1,47 ha. Biorąc jednakże pod uwagę nowe dane oraz obraz ortofotomapy zarejestrowanej w referencyjnej bazie systemu informatycznego IACS, a marginalnie wskazując na naturalne granice wyznaczone przez uprawy, organ ARiMR ustalił powierzchnię uprawnioną do płatności. To odwołujący był przy tym odpowiedzialny za złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie płatności. Brak zgodności danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym może skutkować zmniejszeniem kwoty płatności lub odmową jej przyznania.

Organ odwoławczy zauważył także, że odwołujący zgłaszał podniesione w odwołaniu wątpliwości w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, nie składając jednakże w tej sprawie żadnego dokumentu. Zlecał on prace geodezyjne związane ze wznowieniem/wyznaczeniem granic nieruchomości, jednak prace te zostały wstrzymane, gdyż geodeci nie odnaleźli kamieni granicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy zadeklarowana przez skarżącego do płatności działka rolna oznaczona literą C, zlokalizowana na działce ewidencyjnej nr 594, kwalifikuje się do płatności w powierzchni 1,47 ha, jak deklarował skarżący, czy 1,21 ha, jak wykazał organ ARiMR.

Materialnoprawną podstawę poddanego kontroli rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm., dalej: "u.w.r.o.w."). Przepisy te regulują także postępowanie dotyczące przyznania rzeczonych płatności, zaś w zakresie w niej nieuregulowanym – odsyła do stosowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 4 ustawy). Istotne odrębności wobec reguł k.p.a. ustanowiono w art. 27 ust. 1 ustawy.

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm., dalej: "rozporządzenie krajowe") płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. z dnia 17 grudnia 2013 r. (...) (Dz. Urz. UE z 2013 r. Nr 347, poz. 608 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1. 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. (...) (Dz. Urz. UE z 2013 r. Nr 347, poz. 487 ze zm., dalej: rozporządzenie 1305/2013);
2. 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia 1305/2013, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Płatność ONW, o czym stanowi już § 2 ust. 2 rozporządzenia krajowego, jest przyznawana do użytków rolnych:

1. 1) na których jest:
2. a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013, o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";
3. b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;
4. 2) położonych na obszarach ONW.

Jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Weryfikacja powierzchni zadeklarowanej przez rolnika jako użytkowana rolniczo następuje przy pomocy systemu identyfikacji działek rolnych, który określony został w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013.

System ten (LPIS), jak wskazał Sąd I instancji, ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia. W oparciu o niego przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System identyfikacji działek rolnych obejmuje wszystkie podstawowe moduły zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a jej ustalenie następuje w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, tj. zdjęciu lotniczym bądź satelitarnym wykonanym w skali określonej przepisami prawa. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z ustalonego przez organ ARiMR stanu faktycznego wynika, że skarżący, wnosząc o przyznanie płatności na rok 2016 zadeklarował we wniosku działki rolne o łącznej powierzchni 2,63 ha, w tym działkę rolną C o powierzchni 1,47 ha. Natomiast w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej, dokonanej w oparciu o zawarte w systemie identyfikacji działek rolnych (LIPS) ortofotomapy stwierdzono, że powierzchnia działek skarżącego, kwalifikująca się do dopłat wynosi 2,37 ha. Ustalono bowiem m.in. że maksymalna powierzchnia referencyjna (PEG) zadeklarowanej działki rolnej C wynosi 1,21 ha.

Skarżący ustaleń tych skutecznie nie zakwestionował. Niedostatecznie zwłaszcza wykazał, aby organ ARiMR przy ustalaniu powierzchni PEG posługiwał się ortofotomapami niewłaściwie przedstawiającymi przebieg granic działki ewidencyjnej nr 594. Wprawdzie na okoliczność tę wskazywali przesłuchani w charakterze świadków użytkownicy kolejno sąsiadujących działek ewidencyjnych, jednakże świadkowie ci przyznali jednocześnie, że rzeczona rozbieżność nie była przez nich zgłaszana do właściwego organu. Również skarżący nie podjął żadnych kroków, które skutecznie doprowadziłyby do aktualizacji ortofotomap, ograniczając się w konsekwencji jedynie do słownego zakwestionowania ich wartości dowodowej przed organem ARiMR. Tymczasem organ ARiMR, o ile jest właściwy do rozstrzygania w przedmiocie przyznania płatności, w tym w oparciu o dane ewidencyjne pochodzące od Starosty, nie jest już organem kompetentnym do wyznaczania przebiegu granic działki ewidencyjnej, w oparciu o którą skarżący zmierza do wykazania deklarowanej powierzchni działki rolnej.

Oczekiwanie przez skarżącego, aby organ ARiMR w jego interesie zrewidował w tym względzie znajdujące się w dyspozycji tego organu ortofotomapy, prowadzi do przerzucenia na organ ciężaru dowodu wbrew dyspozycji art. 27 ust. 2 in fine ustawy. Niezależnie od powyższego, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnia działki ewidencyjnej nr 594 kwalifikująca się do płatności jest taka, jak podana przez niego we wniosku.

Podsumowując, Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu ARiMR. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Zebrano niezbędne dowody do rozstrzygnięcia sprawy. W treści decyzji organ wnikliwe przedstawił argumentację dotyczącą podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie WSA nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło zwłaszcza do zarzucanych przez skarżącego naruszeń art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) Skarżący, podnosząc te zarzuty, pominął bowiem odrębności proceduralne w postępowaniu przed organem ARiMR.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu przez WSA w Poznaniu skargi, czego podłożem było błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej nie naruszyły normy art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji gdy organy administracji publicznej wydały decyzje bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, skoncentrowały postępowanie dowodowe na przeprowadzeniu kontroli administracyjnej i dały jej prymat dowodu najważniejszego, zaniechały rozważenia dowodów z załącznika graficznego do wniosku skarżącego o przyznanie płatności, przesłuchania skarżącego, zeznań świadków – sąsiadów skarżącego uprawiających działki przylegające do działki oznaczonej numerem 594, którzy wskazywali, że powierzchnia działki kwalifikującej się do płatności rzeczywiście odpowiada powierzchni działki określonej we wniosku o przyznanie płatności w łączności z dowodem z przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w rezultacie czego błędnie ustaliły wielkości i położenie działki oznaczonej numerem 594, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do odmowy przyznania płatności w zakresie 0,26 ha, a także na treść wyroku WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2017 r., gdyż doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego OR ARiMR w Poznaniu. Błędnie wobec tego Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a.;
2. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, w szczególności co do tego, iż obszar działki rolnej skarżącego (oznaczonej numerem 594) znajduje się na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem 595, niezadeklarowanej przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności, czyli że obszar upraw działki rolnej obejmuje działki ewidencyjne zadeklarowane przez innych beneficjentów systemu płatności, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji organu II instancji, a w głównej mierze powtarzanie treści decyzji organu administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując ponadto, że po złożeniu skargi kasacyjnej w tej sprawie, przed WSA w Poznaniu toczyły się i zostały prawomocnie zakończone uchyleniem zaskarżonych decyzji organu kolejne sprawy ze skarg wnioskodawcy dotyczące płatności w tożsamym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym – błędnym ustaleniu powierzchni działki o numerze ewidencyjnym 594 użytkowanej rolniczo, przesunięciu siatki działek naniesionych na załącznik graficzny do wniosku o płatności w stosunku do rzeczywistego położenia działek w terenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz stosownego zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 21 maja 2021 r. o czym poinformowano strony postępowania.

Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnienie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.

Rozpoznając sprawę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Dodatkowo ich ocena uprawniała do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala na uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, i to mimo braku takiego wniosku skarżącego. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Składające się na tę podstawę kasacyjną zarzuty odnoszą się – zdaniem skarżącego – do wadliwie zaakceptowanego przez WSA, bo z naruszeniem wskazanych w petitum przepisów procesowych, postępowania prowadzonego przed organami ARiMR w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016, które to postępowanie w rezultacie doprowadziło do błędnej decyzji organów przyznającej skarżącemu płatności ONW w pomniejszonej wysokości.

Uznając zasadność stanowiska organów, iż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez rolnika a stwierdzoną wyniosła 0,26 ha, co w ujęciu procentowym stanowiło przedeklarowanie rzędu 10,97 %, Sąd I instancji przyjął, iż prawidłowo płatność przyznana została do powierzchni stwierdzonej. Zmniejszenie powierzchni zadeklarowanych działek o 0,26 ha wynikało, jak wskazano, z pomniejszenia działki nr ew. 594 (we wniosku oznaczonej literą C) na podstawie stwierdzonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). W przypadku działki rolnej C o pierwotnie zadeklarowanej przez skarżącego powierzchni 1,47 ha, na podstawie wykonanych pomiarów stwierdzono 1,21 ha.

WSA podzielił stanowisko organów, iż w wyniku kontroli administracyjnej sprawy, biorąc pod uwagę nowe dane oraz obraz ortofotomapy zarejestrowanej w referencyjnej bazie systemu informatycznego IACS, a także wskazując na naturalne granice wyznaczone przez uprawy powierzchnia uprawniona do płatności została ustalona prawidłowo. Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu ARiMR. W jego ocenie nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło zwłaszcza do zarzucanych przez skarżącego naruszeń art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że podnosząc te zarzuty, skarżący pominął bowiem odrębności proceduralne w postępowaniu przed organem ARiMR.

Skarżący natomiast, uzasadniając postawione w petitum wniesionego środka prawnego zarzuty, wyjaśnił, iż w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie wskazywał, iż dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 594 została nieprawidłowo przez organ ustalona powierzchnia uprawniona do płatności, a pomyłka jest wynikiem złego nałożenia siatki działek na powierzchnię gruntu w załączniku graficznym. Błąd wynika z obrazu ortofotomapy powoływanej przez ARiMR i jej niezgodności ze stanem rzeczywistym. Obraz ortofotomapy opracowanej przez ARiMR przedstawia przesunięcie naniesienia linii działek w ten sposób, iż skarżący w rzeczywistości użytkuje rolniczo obszar zaznaczony na ortofotomapie jako działka ewidencyjna numer 594 i 595. Działka oznaczona na ortofotomapie jako działka ewidencyjna numer 595 w rzeczywistości jest w miejscu oznaczonym na ortofotomapie jako działka ewidencyjna numer 596. Nadto okoliczności te, jak wskazał, zostały potwierdzone przez przesłuchanych w charakterze świadków użytkowników kolejno sąsiadujących działek ewidencyjnych.

Zarówno strona, jak i świadkowie zeznali, jaka jest powierzchnia podana na podstawie pomiarów GPS oraz że przez złe nałożenie linii działek, działka skarżącego w programach Agencji obejmuje działkę ewidencyjną oznaczoną numerem 595, należącą do sąsiada. Materiał graficzny wygenerowany przez ARiMR, a dołączony przez skarżącego do wniosku o przyznanie płatności, na którym był on obowiązany oznaczyć sposób uprawy działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 594 zawierał obrysowanie działki oznaczonej numerem 594, jak i działki 595.

Skarżący wyjaśnił ponadto, że przed WSA w Poznaniu toczyło się już kilka spraw ze skarg beneficjenta na decyzje organów, dotyczące przyznania płatności na kolejne lata, które były uwzględniane. W toku postępowania sądowego jak i administracyjnego została potwierdzona słuszność argumentów skarżącego, dotycząca działki ewidencyjnej nr 594. Z wydanych uprzednio w jego sprawach wyroków WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 roku, sygn. akt: III SA/Po 295/16 i III SA/Po 296/16, wynika, iż istniały rozbieżności pomiędzy ustaleniami organu a stanem faktycznym w zakresie działki ewidencyjnej nr 594 należącej do skarżącego oraz sąsiedniej działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 595 oraz 596. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokami z dnia 14 lipca 2016 r. uchylił zaskarżone decyzje. Na nieprawidłowości wskazał także Organ II Instancji – Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu w decyzji z [...] lipca 2016 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w przedmiocie płatności na rok 2015, przyznając skarżącemu rację, iż las jest błędnie umiejscowiony bowiem znajduje się na działce ewidencyjnej numer 598, natomiast zgodnie z ewidencją gruntów winien znajdować się na działce ewidencyjnej numer 597. Organ zauważył, iż powyższe świadczyć może o faktycznym błędnym nałożeniu siatki działek na powierzchnię gruntu.

Istotnym jest również, zdaniem skarżącego, iż WSA w Poznaniu rozpoznając w dniu 17 stycznia 2018 r. skargę beneficjenta w sprawie sygn. akt III SA/Po 952/17 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016, w tożsamym ze sprawą niniejszą stanie faktycznym, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż organ dowolnie przyjął ustalenia stanu faktycznego, a tym samym naruszył przepisy art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zawartych we wniesionym środku prawnym zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s..a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., należy przypomnieć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.w.r.o.w. organ, przed którym toczy się postępowanie:

"1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Z kolei, w myśl art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. strony oraz inne osoby uczestniczące w rozpatrywanych postępowaniach są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne."

W orzecznictwie istotnie wskazuje się że do zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że "ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne."

Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

W ocenie NSA powyższe modyfikacje nie oznaczają jednak, że organy ARiMR zwolnione zostały z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającym i przekonywującym materiale dowodowym. Następstwem bowiem wskazanej modyfikacji reguł postępowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności jest, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt III SA/Po 218/18, wzmożenie przez ustawodawcę aktywności stron postępowania pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, co oznacza, że organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego.

W niniejszej sprawie ustalenia organu co do powierzchni działki o numerze ewidencyjnym 594, kwalifikującej się do przyznania płatności, oparte zostały jedynie o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta, te też dokumenty stały się podstawą do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Kontrole administracyjne mogą być uzupełniane przez system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy, to jest potwierdzenia, czy stan faktyczny na kontrolowanych działkach odpowiada deklaracjom strony zawartym we wniosku o przyznanie płatności.

Zasadniczy zarzut skarżącego opierał się na błędnym ustaleniu powierzchni działki o numerze ewidencyjnym 594 użytkowanej rolniczo z uwagi na przesunięcie siatki działek naniesionych na załącznik graficzny do wniosku o płatności w stosunku do rzeczywistego położenia działek w terenie. Dowodem ma być to, iż las w terenie usytuowany jest na działce o numerze ewidencyjnym 597, a na załączniku graficznym jest on umiejscowiony na działce o numerze ewidencyjnym 598, która to działka stanowi łąkę. Zeznania skarżącego i świadków potwierdzają powyższe przesunięcie. Postanowieniem Nr [...] w sprawie włączenia dowodu do sprawy z dnia [...] lipca 2017 roku organ postanowił włączyć do niniejszej sprawy między innymi dowód: Protokół przesłuchania [...] z dnia [...] lutego 2017 roku. Organ nie zakwestionował złożonych w toku postępowania zeznań, ale całkowicie je pominął, opierając się jedynie na ustaleniach dotychczasowych.

Kontrola na miejscu wykazała, iż skarżący uprawia też działki sąsiednie (tj. o numerach ewidencyjnych 595 i 596), które stanowią własność świadka P. N., czego jednak świadek nie potwierdził. Natomiast świadek Z. R. zeznał, że działka o numerze ewidencyjnym 597, w której jest posiadaniu stanowi las, zaś działka o numerze ewidencyjnym 598 to teren pagórkowaty, na którym jest łąka. Żadna z przesłuchiwanych przez organ osób nie twierdziła, że działki nie są rozgraniczone oraz, że inna osoba nie będąca ich posiadaczem działki uprawia. Trafnie zatem skarżący zarzuca, że niezrozumiałym jest, na jakiej podstawie organ twierdzi, że strona winna podejmować działania zmierzające do aktualizacji ortofotomap, w tym dotyczące wznowienia/wyznaczenia granic przedmiotowych nieruchomości.

W powyższej sytuacji usprawiedliwienie znajduje oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z pominięciem określonych wyżej okoliczności co do nieprawidłowego ustalenia PEG dla spornej działki i przedstawionych przez skarżącego na te okoliczności dowodów oraz zasadnie wykazuje przekroczenie granic prawem przewidzianej swobody przy ich ocenie. Stanowisko strony nie sprowadza się jedynie do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Skarżący przedstawił dowody, w jego ocenie wskazujące na błędne ustalenia do powierzchni działki C uprawnionej do płatności ze względu na jego zdaniem przesunięcie siatki działek naniesionych na załącznik graficzny do wniosku o płatności w stosunku do rzeczywistego położenia działek w terenie. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie wskazuje, by organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Nie można podzielić w tym zakresie oceny Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji organów ARiMR wadliwie uznał, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego tak co do nieprawidłowej, w jego ocenie powierzchni, ani granic działek. Również argumentacja skargi kasacyjnej, wskazująca, że organ ARiMR naruszył przepisy prawa, bowiem nie dokonał wszechstronnej i kompleksowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przy poszanowaniu zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonym zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., jest zasadna.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu nie wynika w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, z jakich powodów organ uznał, że obszar działek skarżącego jest inny od deklarowanego i że do naliczenia płatności należy przyjąć takie a nie inne powierzchnie działek. Organ powołał się co prawda na dane z ortofotomapy, ale są to stwierdzenia autorytatywne, niepoparte żadnymi konkretami dotyczącymi ustalonego stanu faktycznego i jego analizą. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić w sposób niebudzący wątpliwości, iż zakwestionowana działka o numerze ewidencyjnym 594 nie spełniała w roku, za który przysługiwała skarżącemu płatność, wymogu w zakresie powierzchni PEG. Organ tym samym winien prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, tj. ustalić rzeczywistą powierzchnię działki ewidencyjnej o numerze ewidencyjnym 594 kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który daje, w ocenie skarżącego, podstawy do stwierdzenia, iż mogło dojść do przesunięcia siatki działek naniesionej na załącznik graficzny wniosku w stosunku do ich faktycznego położenia na gruncie.

W konsekwencji Sąd I instancji miał podstawy, by organowi zarzucić uchybienie art. 80 k.p.a. jak i wymogom uzasadnienia przyjmując że uzasadnienie to nie zawiera elementów przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie NSA zwrócić bowiem należy uwagę, że uwzględnienie całego materiału dowodowego w procesie jego oceny wyraża się w uznaniu wszystkich okoliczności za udowodnione, poprzez określone środki dowodowe, innych zaś za pozbawione mocy dowodowej. Z tych wskazanych wyżej okoliczności przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. poprzez jego niezasatosownie w zw. z art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadniony.

Brak analizy materiału dowodowego we wzajemnej łączności nie pozwala stwierdzić, że procedura naniesienia działek na ortofotomapę została wykonana prawidłowo.

W konsekwencji analiza akt administracyjnych nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Oceniając natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób sformułowany przez skarżącego, zdaniem NSA nie okazał się on skuteczny. Podkreślenia w tym względzie wymaga, że przepis ten – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie: jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast podważać dokonanej przez Sąd I instancji wykładni bądź zastosowania przepisów ani też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a do tego ostatniego w istocie sprowadza się powyższy zarzut. Natomiast fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, bądź nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn na wstępie podanych, podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok oddalający skargę wadliwie zaakceptował rozstrzygnięcia organów zapadłe z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania art. 80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a rozstrzygnięcia te są wadliwe – działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a w konsekwencji – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 i 2 sentencji wyroku).

Rozpatrując sprawę ponownie organ ARiMR będzie zobowiązany do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia rzeczywistej powierzchni działki ewidencyjnej nr 594, kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który daje podstawy do stwierdzenia, że mogło dojść do przesunięcia siatki działek naniesionej na załącznik graficzny wniosku w stosunku do ich faktycznego położenia.

W punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono o zasądzeniu kosztów sądowych na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).