Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1398/22 oddalił sprzeciw Z. Sp. z o.o. z siedziba w [...] (zwana dalej: "spółką") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] października 2021 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organowi regulacyjnemu, wpłynął od skarżącego wniosek o zatwierdzenie taryfy zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.
Organ wezwaniem z dnia [...] października 2021 r. znak [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych, poprzez uzupełnienie strony tytułowej wniosku o zatwierdzenie taryfy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2021 r., poz. 520) oraz załączenie sprawozdań finansowych w oryginale lub w sposób zgodny z art. 76a § 2 k.p.a, albowiem sprawozdania finansowe nie zostały przedstawione w oryginale. Zakreślił spółce termin 10 dni. Uzupełninie braków formalnych wpłynęło do organu w dniu 12 listopada 2021 roku.
Zawiadomieniem z grudnia 2021 r. znak [...] Dyrektor Regionalny poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku spółki. Pismem z grudnia 2021 r. znak [...] organ I instancji wezwał spółkę – w trybie art. 27b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, z późn. zm.) dalej: "uzzwoś" - do przekazania w terminie 14 dni, dokumentów oraz szczegółowych informacji merytorycznych w celu dokonania oceny, analizy i weryfikacji wniosku. Pisma te nie posiadają daty dziennej, wynika z nich, iż zostały wysłane do spółki 20 grudnia 2021 roku.
Dnia [...] stycznia 2022 r. (wpływ [...].01.2022 r.) spółka wniosła o przesunięcie terminu udzielenia odpowiedzi do dnia [...] stycznia 2022 r., z uwagi na nieobecność osób odpowiedzialnych za udzielenie odpowiedzi. Następnie spółka ustosunkowała się do powyższego wezwania przy piśmie datowanym na dzień [...] stycznia 2022 r. (data prezentaty organu [...] styczeń 2022 r.).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Dyrektor Regionalny odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat. Na mocy decyzji organ regulacyjny jednocześnie nałożył na stronę obowiązek poprawienia w terminie 60 dni projektu taryfy i uzasadnienia w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, poprzez weryfikację kosztów eksploatacji i utrzymania działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, w szczególności weryfikację kosztów wynagrodzeń, materiałów oraz pozostałych kosztów.
Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w wyniku czego Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu podkreślił, iż spółka wskazała na konieczność podwyższenia cen wody w wysokości 17% w przypadku pierwszej grupy taryfowej w pierwszym roku obowiązywania taryfy oraz wzrost o 23% w drugim roku i 29% w trzecim roku oraz cen ścieków w wysokości 123% w przypadku pierwszej taryfowej grupy odbiorców w pierwszym roku obowiązywania taryf oraz wzrost o 132% w drugim roku i 143% w trzecim roku obowiązywania planowanej taryfy w porównaniu do cen dotychczas obowiązujących.
Z uzasadnienia organu I Instancji wynikało, iż przesłanką skutkującą odmową zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] było przede wszystkim nieuzasadnienie przyjętego wzrostu ceny 1m3 wody oraz cen ścieków. Organ zwrócił uwagę na znaczny wzrost materiałów oraz nieprawidłowe zastosowanie wskaźników makroekonomicznych w odniesieniu do kosztów wynagrodzeń. Z dokumentów przedstawionych przez przedsiębiorstwo wynikało, iż jednym z głównych czynników mających wpływ na wysokość cen i stawek opłat jest wzrost kosztów wynagrodzeń, jak również wzrost kosztów energii elektrycznej.
W ocenie organu odwoławczego, w tym zakresie organ I instancji nie przeprowadził pełnych ustaleń, nie wezwał wnioskodawcy do przedstawienia liczby etatów przypisanych do działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę zbiorowego odprowadzenia ścieków. Nie wyjaśnił na jakiej podstawie zostały zawarte umowy o dostarczanie energii, czy wnioskodawca w tym zakresie podjął działania mające na celu oszczędzanie energii lub czy starał się ograniczyć jej zużycie. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na wartości niezbędnych przychodów przedstawionych w Tabeli C i D, zawarte tam wartości są jego zdaniem niepoprawne.
Ponadto podniósł, iż organ I instancji pominął brak w złożonej dokumentacji Wieloletniego planu modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a podstawowym warunkiem zatwierdzenia taryfy jest zgodność z przepisami uzzwoś wraz z rozporządzeniem taryfowym oraz ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Tym samym organ I instancji na żadnym etapie swego postępowania nie dysponował kompletnym wnioskiem odpowiadającym przepisom.
Mając na uwadze dostrzeżone uchybienia proceduralne, które wymagały ponownego prowadzenia postępowania, z zapewnieniem stronom dwuinstancyjności postępowania, zaś wyjaśnienie licznych wątpliwości, co do zasadności i poprawności sporządzonej kalkulacji taryfy wykracza poza zakres uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy, organ ten uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Wskazał, iż zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji jest niewystarczający, aby rozpoznać wniosek Spółki. Wskazał też jakie dowody należy przeprowadzić w tym zakresie.
Od powyższej decyzji spółka wniosła sprzeciw do WSA w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1398/22 oddalił sprzeciw spółki na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2022 r., nr [...]. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, ponieważ zignorował liczne braki w materiale dowodowym, które uniemożliwiły dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i prawidłowe ustalenie, czy wniosek o zatwierdzenie nowej taryfy należy uwzględnić, jak również nie zapewnił stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Sąd zwrócił uwagę, że wprowadzenie administracyjnej kontroli prawidłowości kalkulacji cen i stawek opłat za usługi wodociągowe i kanalizacyjne służy zapewnieniu dostępu do tych usług, jak również odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług. Zapewnieniu powszechnej dostępności tych usług służy utrzymanie cen na akceptowalnym społecznie poziomie, natomiast zapewnieniu odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług służy nakaz uwzględnienia w niezbędnych przychodach przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i przygotowanych przez nie taryfach wszelkich celowych kosztów działalności. Organ regulacyjny jest zatem zobowiązany do weryfikacji, czy w świetle wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przedłożonych załączników oraz wyjaśnień przedsiębiorstwa taryfa została sporządzona zgodnie z prawem, a planowane koszty działalności są celowe.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lipca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1398/22 wniósł Z. w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia wyroku do zasadniczego zarzutu sprzeciwu złożonego przez skarżącą. Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Nadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wypada wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który według art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznaje w ten sposób, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji. Zatem ze względu na wyznaczone przez ustawodawcę ramy rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych sąd administracyjny co do zasady nie może wypowiadać się w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc na tematy, które w przyszłości mogą stanowić przedmiot rozpoznania w ramach skarg na decyzje, a jedynie – w kwestiach będących podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też przedmiotem rozpoznania nie może być prawo materialne, chyba że jako jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania.
Stosując natomiast kryterium formalne, sąd bada, czy faktycznie postępowanie przed organem I instancji było prowadzone na tyle wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa, aby uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także czy organ odwoławczy zawarł w decyzji wskazówki co do dalszego postępowania wyjaśniającego.
W sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a, zasadniczo w pierwszej kolejności rozważone powinny zostać przez sąd kasacyjny zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2008 r., II FSK 1787/06).
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] uchylającą w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Dyrektor Regionalny i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania – stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddaleniem sprzeciwu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Według Sądu I instancji, organ II instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i rozważając wszystkie istotne okoliczności sprawy bez naruszenia prawa ocenił, że decyzja organu II instancji została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, z późn. zm.).
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Odpowiadając w punkcie wyjścia na jedyny zarzut skargi kasacyjnej – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skargi kasacyjnej trzeba przede wszystkim podnieść, że ocena zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie może pomijać znaczenia tej okoliczności, że przez "wpływ", o którym mowa we wskazanym przepisie prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy.
To zaś oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, zgodnie z którym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie omawianych zarzutów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia sprzeciwu. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. II GSK 2983/16).
Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie prawnie relewantne fakty oraz analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest także od sugerowanych przez skarżącą wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.
O braku zasadności omawianego zarzutu należy również wnioskować na tej podstawie, że z punktu widzenia oceny odnoście do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma znaczenia stanowisko skarżącej, że uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia skupia się na wskazaniu zasad dotyczących rozpoznawania sprzeciwu oraz kwestiach ogólnych dotyczących sposobu obliczania terminu do załatwienia sprawy, nie dokonując wnikliwej analizy sprawy oraz rozważenia postawionych przez zarzutów oraz argumentów na ich poparcie (s. 2 skargi kasacyjnej) trzeba przeciwstawić ten argument, że nie zostało ono ani rozwinięte, ani też uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co powoduje, że wobec tego rodzaju twierdzenia oraz wysokiego stopnia jego ogólności – nie odnosi się ono bowiem do żadnych kwestii szczegółowych, w tym zwłaszcza do znaczenia oraz doniosłości zarzutów, których brak rozpatrzenia miałby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. w tej mierze również wyroki NSA np. dnia 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20 oraz z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20, z których wynika, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty sprzeciwu i odnieść się do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne i konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu), czy też do znaczenia oraz doniosłości konkretnych informacji i dokumentów, które w opinii skarżącej, organ dysponował na etapie składania pierwotnego wniosku, a o które organ dozwał pismem z grudnia 2021 r. – tym bardziej nie sposób jest twierdzić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że o skomplikowanym charakterze i zakresie wymaganych dokumentów świadczy ich obszerność przekazanych przez skarżącą przy piśmie z dnia 11 stycznia 2022 r. Charakter i wagę dokumentów, które miały uzupełnić wniosek potwierdza również sama skarżąca w piśmie z dnia 3 stycznia 2022 r., w którym wnosi o przedłużenie terminu na ich przedstawienie.
Nie można tym samym zgodzić się ze spółka, która wskazuje że wezwanie to miało charakter pozorności. Okoliczność niepełnego zebrania przez organ I instancji materiału dowodowego niezbędnego do wydania, na wniosek spółki, decyzji świadczy precyzyjne określenie przez organ II instancji niezbędnych danych koniecznych do uzupełnienia w dalszym toku procedowania. Na tę okoliczność słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji podkreślając, że organ odwoławczy odniósł się do treści art. 136 k.p.a. zasadnie stwierdzając, że błędy organu I instancji nie podlegają uzupełnieniu przez organ odwoławczy w trybie tego przepisu, gdyż pozwala on jedynie na przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, natomiast w niniejszej sprawie zakres sprawy niezbędny do jej wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienia organu I instancji w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy wskazywały na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, co miało pozwolić na zachowanie dwuinstancyjności postępowania.
Zupełnie inną kwestią jest przy tym – co wymaga podkreślenia – siła przekonywania zawartych w uzasadnieniu Sądu I instancji argumentów. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że 45-dniowy termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś, należy liczyć od dnia złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych oraz zawierającego informacje wymagane obowiązującymi przepisami. Przekroczenie tego terminu rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 uzzwoś Równocześnie organ słusznie stwierdził, że do omawianego terminu ma zastosowanie przepis art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 3 i § 4, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
Stosownie do art. 27c ust. 1 uzzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2:
- 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne;
- 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Artykuł 24c ust. 1 uzzwoś. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust.
1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.
Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 uzzwoś 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ, przy czym wniosek ten powinien odpowiadać określonym prawem wymogom formalnym. Wprawdzie w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07).
W tym miejscu warto przytoczyć pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, zgodnie z którym przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należy uwzględnić okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. A zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, złożenie wniosku nie pozbawionego błędów formalnych nie rozpoczyna biegu terminów.
Prawidłowo zatem, Sąd I instancji przyjął za organem, że rozpoczęcie biegu terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś nastąpiło po uzupełnieniu przez spółkę brakujących dokumentów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem I instancji.