Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 1307/17 pozostawił bez rozpatrzenia skargę J. S. "L." Sp.z o.o. w M. (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. W wykonaniu zarządzenia z dnia [...] stycznia 2018 r. wezwano skarżącą do przedłożenia kompletnej dokumentacji zgodnej z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460, dalej: u.z.r.p.), w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. W wezwaniu wymieniono co obejmuje kompletna dokumentacja i podkreślono, że dokumentacja musi być przedłożona wraz z ewentualnymi załącznikami. Wskazano, że przedłożona dotychczas do Sądu dokumentacja nie spełnia powyższych wymagań, ponieważ nie zawiera załączników. Pouczono również o brzmieniu art. 61 ust. 7 u.z.r.p.
Wezwanie doręczono skarżącej w dniu [...] stycznia 2018 r. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu [...] lutego 2018 r. wpłynęło do sądu pismo skarżącej (data nadania [...] stycznia 2018 r.) informujące, że przesyła kompletną dokumentację, załączając wniosek o dofinansowanie projektu (bez załączników – dopisek Sądu), informację o wynikach oceny projektu, wniesiony protest, upoważnienie do reprezentacji, informację o rozstrzygnięciu protestu i potwierdzenie wniesienia opłaty sądowej.
WSA zauważył, że ani do skargi ani do pisma nadanego [...] stycznia 2018 r., nie dołączono załączników wymienionych w części R - lista załączników (strona 42) wniosku, w tym: analiz finansowej, ekonomicznej i ryzyka, deklaracji właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną, kopii ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę/ZRID oraz dokumentów planistycznych, wyciągu z dokumentacji technicznej, mapy lokalizującej projekt w najbliższym otoczeniu, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele realizacji projektu, dokumentów potwierdzających zabezpieczenie wkładu własnego i sprawozdania finansowego, oświadczenia o zabezpieczeniu środków, formularza potwierdzającego spełnienie kryteriów MŚP, sprawozdania finansowego oraz formularza podatkowego PIT. Wskazane dokumenty nie zostały złożone do dnia [...] stycznia 2018 r., tj. do dnia upływu wyznaczonego 7-dniowego terminu, wobec czego WSA uznał, że skarżąca nie wykonała wezwania sądu.
Jednocześnie podkreślił, że obowiązek złożenia kompletnej dokumentacji określony w art. 61 ust. 3 u.z.r.p. dotyczy nie tylko konieczności złożenia samego wniosku, ale także załączników do wniosku, o ile wniosek o dofinansowanie składany był wraz z załącznikami.
Zdaniem WSA skutkiem wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji jest pozostawienie jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 6 u.z.r.p. w zw. z art. 61 ust. 7 u.z.r.p. Postanowienie to doręczono skarżącej spółce w dniu [...] marca 2018 r.
Skarżąca, stosując się do pouczenia przesłanego wraz z postanowieniem o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia, w dniu [...] marca 2018 r. (data stempla pocztowego – k. 201 akt sądowych) wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. zażalenie zostało przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego (prezentata Biura Podawczego NSA z dnia [...] kwietnia 2018 r. – k. 209 akt sądowych).
W zażaleniu, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, skarżąca spółka wniosła o uchylenie postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenia art. 61 ust. u.z.r.p. polegające na skierowaniu do skarżącej wezwania do uzupełnienia skargi jako niewystarczająco precyzyjnego, a tym samym nie mogącego być uznanym za skuteczne w świetle powołanego przepisu, co czyni w jej ocenie pozostawienie skargi bez rozpoznania przedwczesnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64 u.z.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Zatem u.z.p.r. reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a. Wprowadza bowiem pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a., m.in. skrócone zostały terminy do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wprowadzono termin do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, a także przewidziano tryb jej wniesienia bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Modyfikacji uległa również forma rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny.
W myśl art. 61 ust. 6 u.z.p.r. wniesienie skargi po terminie 14 dni (pkt 1), bez kompletnej dokumentacji (pkt 2) lub bez uiszczenia wpisu stałego w terminie, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu (pkt 3), powoduje pozostawienie takiej skargi bez rozpatrzenia, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji lub uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Wezwanie wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w ust. 5.
Natomiast zgodnie z art. 62 ust. 1 zd. 1 u.z.p.r., wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną, wraz z kompletną dokumentacją, bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do treści zdania 2 tego przepisu, do skargi kasacyjnej stosuje się odpowiednio art. 61 ust. 3, 4, 6 i 7 tej ustawy, przy czym przepisy te zawierają regulację dotyczącą trybu wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie obowiązku wniesienia w oryginale lub uwierzytelnionej kopii kompletnej dokumentacji w postaci wyszczególnionych w przepisie dokumentów - ust. 3 i 4.
Z powyższych regulacji wynika zatem, że od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostawiającego skargę bez rozpatrzenia z przyczyn wymienionych w art. 61 ust. 6 u.z.p.r. - przysługuje środek odwoławczy w formie skargi kasacyjnej, a nie zażalenia. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest zaś pogląd, że zażalenie wniesione od orzeczenia, od którego służy skarga kasacyjna, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalne (por. postanowienia NSA z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 383/04, 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OZ 445/07 i z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1777/06, publ. CBOSA).
Jednakże w rozpoznawanej nie sposób nie dostrzec, że w piśmie przewodnim o doręczeniu odpisu zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji zawarł błędne pouczenie o możliwości wniesienia przez skarżącego zażalenia w terminie 7 dni od daty doręczania postanowienia, za pośrednictwem WSA w Krakowie. Skarżąca zastosowała się do tego pouczenia i wniosła zażalenie, sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika.
Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma zatem art. 46 § 1 p.p.s.a. który stanowi, że każde pismo strony powinno zawierać, m.in. oznaczenie rodzaju pisma (art. 46 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) i osnowę wniosku lub oświadczenia (art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Oznaczenie rodzaju pisma polega na wskazaniu określenia zgodnego z treścią pisma i nazwą, jaką takiemu pismu nadają przepisy ustawy. Z kolei osnowa wniosku lub oświadczenia to merytoryczna treść, jaką wniosek lub oświadczenie zawiera. Winno z niej wynikać, jaki jest faktyczny zamiar wnoszącego pismo. W zasadzie oba omawiane elementy pisma strony powinny ze sobą korelować. Trudności interpretacyjne stwarza sytuacja, gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma. W takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela opinię Sądu Najwyższego wyrażoną w postanowieniu z dnia 8 grudnia 1997 r., (sygn. akt III CKN 289/97), iż niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywoływać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z treści pisma wynika, jaki jest jego rodzaj, a każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma.
Analogiczny pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2007 r. (sygn. akt II FZ 793/06). Jeśli z pisma wynika dostatecznie wyraźnie - jak w niniejszej sprawie - zamiar zaskarżenia postanowienia odrzucającego skargę należy, niezależnie od oznaczenia takiego pisma, potraktować je jako skargę kasacyjną, bowiem taki środek zaskarżenia przysługuje od postanowienia o odrzuceniu skargi. W konsekwencji należy zbadać czy pismo strony spełnia wymogi formalne przewidziane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dla skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione wyżej uwagi przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy pozwalają uznać, że pismo skarżącej określone jako zażalenie od postanowienia na pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest w istocie skargą kasacyjną.
W rozpoznawanej sprawie postanowienie WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. zostało doręczone spółce w dniu [...] marca 2018 r. (zpo – k. 190 akt sądowych). Termin do wniesienia skargi kasacyjnej upłynął zatem [...] marca 2018 r. Skarga kasacyjna (zatytułowana zażalenie, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika) została nadana [...] marca 2018 r. (koperta – k. 201 akt sądowych) ale na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zamiast bezpośrednio do NSA, jak tego wymaga art. 62 ust. 1 zd. 1 u.z.r.p. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego, sąd ten powinien przekazać ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej decyduje wówczas data jej nadania przez Sąd I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 159/11; z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 123/12; z 20 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1956/16; publ. CBOSA).
Wobec tego za datę wniesienia skargi kasacyjnej przyjąć należało dzień przekazania jej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez WSA, co w tej sprawie nastąpiło dopiero [...] kwietnia 2018 r. Skarga kasacyjna wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] kwietnia 2018 r. Tym samym czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej został przekroczony.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wystąpiła przesłanka do pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia.
Odnosząc się zaś do błędnego pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący działający bez profesjonalnego pełnomocnika, miał prawo pozostawać w przekonaniu o tym, że uzyskana pisemna informacja jest prawidłowa. Natomiast Sąd I instancji miał obowiązek prawidłowo wskazać stronie właściwy tryb wniesienia środka odwoławczego od doręczanego postanowienia.
W tak zaistniałej sytuacji skarżący może skorzystać z prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji. Błędne pouczenie strony działającej samodzielnie w postępowaniu sądowym (bez fachowego pełnomocnika) stanowi bowiem o braku zawinienia w dochowaniu terminu (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 409/17). Wymaga podkreślenia, że wadliwe pouczenie strony w postępowaniu sądowym powoduje szereg nieodwracalnych konsekwencji, strona zaś działa w zaufaniu do Sądu, że informacje, które uzyskuje są wiarygodne.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art.
86. § 1 p.p.s.a. jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Stosowanie zaś do art. 87 § 1 p.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (§ 4). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna powinna zostać wniesiona bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 62 ust. 1 zd. 1 u.z.p.r.). Zatem pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej wraz ze skargą kasacyjną należy wnieść bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy czym moment ustania przyczyny uchybienia terminowi do wywiedzenia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. - powinien być liczony od dnia doręczenia skarżącemu niniejszego postanowienia NSA. Wymaga także podkreślenia, że skarga kasacyjna zgodnie z art. 175 § 1 p.p.s.a. powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.
Wymaga także podkreślenia, że skarga kasacyjna zgodnie z art. 175 § 1 p.p.s.a. powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 62 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 61 ust. 6 pkt 1 u.z.r.p. postanowił jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 u.z.r.p.