Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 2153/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 833/17, w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z [...] października 2017 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Legnicy z [...] czerwca 2017 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Legnicy, będący w niniejszej sprawie jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku J. B. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2017 r., obejmującego składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11.2001 r. do 02.2002 r.

Zawiadomieniem z [...] maja 2017 r. dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę. Odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu wynagrodzenia został doręczony na adres zobowiązanego w dniu 15 maja 2017 r.

W zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązany podniósł przedawnienia zobowiązania oraz prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

Dyrektor Oddziału ZUS w Legnicy postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Podniósł, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] maja 2017 r. miało miejsce przed upływem terminu przedawnienia należności nim objętych.

Stwierdził, iż zgodnie z art. 22 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 2a-3a. Właściwym według adresu zamieszkania organem egzekucyjnym jest Dyrektor Oddziału ZUS w Łodzi. Jednakże zgodnie z przepisem art. 22 § 3a u.p.e.a., który stanowi, że jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2 albo 2a, właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według miejsca położenia składników tego majątku.

Podniósł, że w sprawie prowadzona jest egzekucja z wynagrodzenia za pracę. Natomiast przedmiotowe wynagrodzenie zobowiązany otrzymuje jako pracownik zgłoszony przez [A] Sp. z o. o. z siedzibą w C., stąd właściwym z uwagi na miejsce położenia składnika majątkowego, jakim jest wynagrodzenie za pracę, jest Dyrektor Oddziału ZUS w Legnicy.

Po rozpoznaniu zażalenia strony, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (IAS) postanowieniem z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części nieuznania zarzutu przedawnienia, uchylił zaskarżone postanowienie w części nieuznania zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny i uznając ten zarzut za zasadny – umorzył w całości prowadzone postępowanie egzekucyjne.

W uzasadnieniu wskazał, że stanowisko Dyrektora ZUS, będącego jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wydane na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., jest wiążące dla DIAS w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 i 7u.p.e.a. Do kompetencji organu nadzoru nie należy merytoryczne weryfikowanie zgłoszonej przez stronę zarzutu przedawnienia (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).

Jak wskazał Dyrektor Oddziału ZUS w Legnicy, obowiązek wynikający z treści tytułu wykonawczego z [...] maja 2017 r., obejmujący okres od 11.2001 do 02.2002, nie jest przedawniony. Organ egzekucyjny przedstawił wielokrotnie nowelizowany przepis art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wskazał szczegółowo na następujące okoliczności powodujące zawieszenie biegu przedawnienia: podejmowanie czynności zmierzających do wyegzekwowania należności względem ZUS (06.04.2007 r. – wszczęcie postępowania kontrolnego; 04.02.2011 r. – uprawomocnienie się decyzji wymiarowej zmieniającej z dnia 27.12.2010 r. o podleganiu ubezpieczeniom społecznym; prowadzone w okresie od 28.01.2013 r. do 27.11.2014 r. oraz od 21.10.2014 r. do 10.05.2016 r. postępowania w sprawie umorzenia zaległości prowadzone na wniosek zobowiązanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, Dz. U z 2012 r., poz.1551; prowadzenie postępowania egzekucyjnego w okresie od 09.12.2011 r. do 30.06.2015 r. przez właściwe organy egzekucyjne, w tym Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Łodzi-Widzewa w Łodzi, który w dniu 30.06.2015 r. je umorzył).

Natomiast odnosząc się do zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału ZUS wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń.

Z kolei rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 września 2016 r. w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej i miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne, określa w załączniku siedziby i właściwość miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne uprawnione do stosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z pkt 15 została określona właściwość miejscowa dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Legnicy, z kolei w pkt 17 określona została określona właściwość miejscowa Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi.

Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że miejscowość, na terenie której zamieszkuje strona, jest przyporządkowana miejscowo do właściwości Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi.

DIAS zauważył, że właściwość miejscowa organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych jest uzależniona od tego, jaki środek egzekucyjny zostanie zastosowany w postępowaniu egzekucyjnym. W sprawach egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych oraz ruchomości właściwość miejscową ustala się na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a., czyli według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z wyjątkiem sytuacji z art. 22 § 2a-3a. Zastrzeżenie to dotyczy sytuacji, gdy zobowiązany ma miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie państwa członkowskiego lub państwa trzeciego albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie organu zgodnie z § 2-3. Art. 22 § 3 u.p.e.a. stanowi natomiast, że jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2 albo § 2a, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku.

Dalej podniesiono, że w sprawie, z uwagi na zastosowanie przez organ środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wynagrodzenia zobowiązanego, nie ma zastosowania art. 22 § 3 u.p.e.a., tylko powinien mieć zastosowanie art. 22 § 2 u.p.e.a., który właściwość miejscową ustala według siedziby zobowiązanego, a który stanowi zasadę określania właściwości miejscowej, od której ustawodawca przewidział wyjątek w art. 22 § 3 u.p.e.a. Wskazano, że w art. 22 § 3 u.p.e.a. mowa jest o "majątku zobowiązanego", natomiast w art. 22 § 2 o "prawach majątkowych i ruchomości".

Zatem majątek zobowiązanego w świetle art. 22 § 3 u.p.e.a. dotyczy przede wszystkim nieruchomości, tym bardziej, że ustawodawca posługuje się w tym przepisie wyrażeniem "miejsce położenia". Wobec powyższego organ stwierdził, że znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego, o którym mowa w art. 22 § 3 u.p.e.a., to majątek materialnie i prawnie umiejscowiony, natomiast wynagrodzenie za pracę, świadczenia z ubezpieczenia społecznego, wierzytelności pieniężne oraz rachunki bankowe jako składniki majątku nie mają miejsca położenia, o którym stanowi ustawodawca w art. 22 § 3 u.p.e.a., gdyż są związane z osobą zobowiązanego jako uprawionego do ich otrzymania, dysponowania, a więc z miejscem jego siedziby lub miejscem zamieszkania.

Konsekwencją uznania przez DIAS zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny było umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Odnosząc się do kwestii zarzutu przedawnienia należności objętych przedmiotowym tytułem wykonawczym, Sąd I instancji wskazał, że pomimo braku odrębnego postanowienia wierzyciela wydanego na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. wypowiedź tego organu, w sytuacji, gdy ten skupia w sobie jednocześnie kompetencje wierzyciela i organu egzekucyjnego, jest wiążąca dla Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, ale jedynie w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. Przesłanka wiążącej mocy stanowiska wierzyciela nie ogranicza jednak uprawnień organu nadzoru w zakresie weryfikacji zajętego przez organ egzekucyjny stanowiska pod kątem procesowym.

Jakkolwiek postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciela nie podlega zaskarżeniu, jest kontrolowane przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zdaniem WSA, skoro organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie egzekucyjne było prowadzenia przez niewłaściwy organ egzekucyjny i umorzył w całości prowadzone postępowanie egzekucyjne, to za błędne należy uznać jednoczesne postanowienie o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zarzutu przedawnienia, w związku z tym, że wypowiedź Dyrektora Oddziału ZUS w Legnicy, występującego w sprawie jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny, jest dla niego wiążąca w zakresie tego zarzutu.

W ocenie WSA prawidłowe jest stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, że – z uwagi na zastosowanie przez organ środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wynagrodzenia zobowiązanego – nie ma zastosowania art. 22 § 3 u.p.e.a., tylko ma zastosowanie art. 22 § 2 u.p.e.a., tj. właściwość miejscową ustala winna być według zamieszkania zobowiązanego. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego w tej kwestii.

Jednakże w konsekwencji powyższego stwierdzenia organ nadzoru, rozpatrując zażalenie, winien wstrzymać się od dokonywania czynności, a zwłaszcza od rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Uznanie, że sprawę rozpoznawał niewłaściwy miejscowo organu egzekucyjnego oznacza bowiem, że zarzuty na postępowanie egzekucyjne rozpoznał niewłaściwy miejscowo organ egzekucyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z § 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 4 i § 5 u.p.e.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i uznanie, iż zarzuty na postępowanie egzekucyjne rozpoznał niewłaściwy miejscowo organ egzekucyjny, w sytuacji kiedy w przedmiotowej sprawie organ I instancji, tj. Dyrektor ZUS w Legnicy – jako organ egzekucyjny, który wszczął egzekucję, doręczając tytuł wykonawczy z zawiadomieniem zajęcia wynagrodzenia, zasadnie rozpoznał zarzuty, zaś zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienie rozpoznał właściwy organ nadzoru, czyli DIAS we Wrocławiu – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z § 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 2 i art. 34 § 4 i § 5 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, iż organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w przedmiocie postępowania egzekucyjnego jest organ egzekucyjny właściwy miejscowo, stosownie do brzmienia art. 22 § 2 u.p.e.a., podczas gdy właściwość miejscowa pozostaje pry organie, który wszczął postępowanie egzekucyjne, co oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów jest Dyrektor ZUS w Legnicy, zaś organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia pozostaje DIAS we Wrocławiu – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. 3) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z § 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w Legnicy z uwagi na okoliczność, iż właściwym miejscowo dla strony skarżącej organem egzekucyjnym jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania zobowiązanego (Dyrektor Oddziału ZUS w Legnicy), co skutkuje w opinii Sądu uznaniem, iż organ ten jest właściwym również do rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy: zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przewidziane w art. 33 u.p.e.a. zobowiązany zgłasza w trakcie trwającego już postępowania egzekucyjnego organowi egzekucyjnemu, który prowadzi egzekucję i ten organ jest właściwy do ich rozpatrzenia, a właściwość tego organu w zakresie rozpatrzenia zarzutów utrzymuje się nawet wówczas, gdy okaże się, że jest on organem egzekucyjnym niewłaściwym do prowadzenia samej egzekucji – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. 4) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. Z § 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uwagi na niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku powodów podjętego rozstrzygnięcia, brak wyczerpującego przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, brak wskazań co do dalszego postępowania – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie kontroli rozstrzygnięcia organu podatkowego pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie zostało podjęte z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy skarga winna być oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ wskazał, że ww. naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przypadku ich niewystąpienia nie doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego zgodnego z prawem postanowienia DIAS we Wrocławiu, a skarga zostałaby oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Podczas rozprawy pełnomocnik organu sprostował błąd zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej w ten sposób, że zamiast Dyrektora Oddziału ZUS w Legnicy wskazał Dyrektora Oddziału ZUS w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty w zakresie istotnych dla sprawy kwestii należało uznać za nieusprawiedliwione. W ocenie NSA, zasadnie Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego zarówno postanowienie organu zażaleniowego, jaki i postanowienie wydane przez organ egzekucyjny w przedmiocie rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W pierwszym z tych zarzutów kasacyjnych skarżący kasacyjnie organ kwestionuje pogląd Sądu I instancji co do niewłaściwości organów rozpoznających sprawę, twierdzi, że zarówno organ egzekucyjny, jak i organ zażaleniowy były właściwe, pierwszy do rozpoznania zarzutów, drugi do rozstrzygnięcia zażalenia złożonego na postanowienie dotyczące postawionych przez zobowiązanego zarzutów egzekucyjnych. W drugim zarzucie organ podniósł, że doszło do błędnego uznania, iż organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów jest organ właściwy miejscowo w myśl art. 22 § 2 u.p.e.a., podczas gdy właściwość miejscowa pozostaje przy organie, który wszczął postępowanie egzekucyjne i do którego zostały wniesione zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że do rozpatrzenia zarzutów właściwy jest Dyrektor ZUS w Legnicy, a do rozpoznania zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu.

W trzecim zarzucie organ wskazał, że doszło do naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów poprzez uchylenie postanowień organu egzekucyjnego i zażaleniowego z uwagi na okoliczność, iż właściwym organem egzekucyjnym jest organ egzekucyjny właściwy ze względu na miejsce zamieszkania zobowiązanego, tj. Dyrektor Oddziału ZUS w Łodzi, co skutkuje w opinii sądu tym, że organ ten jest również właściwy do rozpatrzenia zarzutów. W dalszej części tego zarzutu organ wywiódł, że zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, w jego toku, zgłasza się organowi, który prowadzi to postępowanie i organ ten jest właściwy do ich rozpatrzenia, a właściwość tego organu utrzymuje się nawet w sytuacji, gdy okaże się, że organ ten nie jest właściwy do prowadzenie egzekucji. Zarzut czwarty dotyczy wadliwości uzasadnienia z uwagi na brak wyjaśnienia powodów podjętego rozstrzygnięcia, brak wyczerpującego przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także brak wskazań co do dalszego postępowania.

Ostatni z zarzutów dotyczy naruszenia przepisów wynikowych art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu podatkowego pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie zostało podjęte z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie treść postawionych zarzutów kasacyjnych, których istotą jest brak akceptacji dla poglądu Sądu I instancji, iż w okolicznościach sprawy zaistniał brak właściwości miejscowej organów do rozpoznania zarzutów egzekucyjnych przez organ egzekucyjny i zażalenia przez organ nadzoru, należy przede wszystkim przedstawić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

W zarzutach w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zobowiązany podniósł przedawnienie zobowiązania oraz prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Dyrektor Oddziału ZUS w Legnicy postanowieniem uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Stwierdził, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego miało miejsce przed upływem terminu przedawnienia należności nim objętych. Organ wskazał dalej, że w sprawie prowadzona jest egzekucja z wynagrodzenia za pracę. Natomiast przedmiotowe wynagrodzenie zobowiązany otrzymuje jako pracownik Spółki z siedzibą w C., stąd właściwym z uwagi na miejsce położenia składnika majątkowego, jakim jest niewątpliwie wynagrodzenie za pracę, jest Dyrektor Oddziału ZUS w Legnicy. W zażaleniu zobowiązany podniósł, że dochodzone należności są przedawnione. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części nieuznania zarzutu przedawnienia, uchylił zaskarżone postanowienie w części nieuznania zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny i uznając ten zarzut za zasadny – umorzył w całości prowadzone postępowanie egzekucyjne.

W uzasadnieniu stwierdził, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu, zaś w zakresie właściwości wskazał, że w sprawie, z uwagi na zastosowanie przez organ środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wynagrodzenia zobowiązanego, nie ma zastosowania art. 22 § 3 u.p.e.a., tylko powinien mieć zastosowanie art. 22 § 2 u.p.e.a., który właściwość miejscową ustala według siedziby zobowiązanego.

W ocenie NSA, zasadnie Sąd I instancji, motywując zapadłe rozstrzygniecie eliminujące z obrotu prawnego wydane w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego postanowienia, stwierdził, że w art. 22 § 3 u.p.e.a. mowa jest o "majątku zobowiązanego", natomiast w art. 22 § 2 o "prawach majątkowych i ruchomości". Zatem majątek zobowiązanego w świetle art. 22 § 3 u.p.e.a. dotyczy przede wszystkim nieruchomości, tym bardziej że ustawodawca posługuje się w tym przepisie wyrażeniem "miejsce położenia". Zatem znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego, o którym mowa w art. 22 § 3 u.p.e.a., to majątek materialnie i prawnie umiejscowiony, natomiast wynagrodzenie za pracę jako składnik majątku nie ma miejsca położenia, o którym stanowi ustawodawca w art. 22 § 3 u.p.e.a., gdyż jest związane z osobą zobowiązanego jako uprawionego do jego otrzymania, dysponowania, a więc z jego miejscem zamieszkania.

W konsekwencji słusznie też uznał, że w tej sytuacji w razie stwierdzenia, tak jak w rozpatrywanej sprawie, prowadzenia postępowania przez niewłaściwy organ egzekucyjny, organ nadzoru rozpatrując zażalenie, winien niewątpliwie wstrzymać się od dokonywania czynności, a zwłaszcza od rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem NSA, to ostatnie stwierdzenie wymaga pewnej modyfikacji polegającej na tym, że organ nadzoru, rozpatrując zażalenie, winien wstrzymać się z czynnościami, w tym z rozpoznaniem zarzutów egzekucyjnych, z wyłączeniem jednak zarzutu niewłaściwości organu.

Wobec postawionych zarzutów w kontekście zaistniałego stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że są one zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej) w całym toku postępowania administracyjnego - art. 19 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 160/18, LEX nr 3009655). Zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań.

Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3266/19, LEX nr 3165061). Zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. Zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a także na wszystkich etapach tych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 332/18, LEX nr 2757037).

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje dwa rodzaje właściwości organów egzekucyjnych, a mianowicie rzeczową i miejscową. Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organu egzekucyjnego do stosowania środków przymusu w: danej kategorii spraw. Z kolei właściwość miejscowa jest to zdolność prawna organu egzekucyjnego do realizacji swojej właściwości rzeczowej na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju. Organy egzekucyjne zobowiązane są na podstawie art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. z urzędu przestrzegać swojej właściwości, zarówno rzeczowej jak i miejscowej (por. postanowienie NSA z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GW 8/20, LEX nr 3062962, postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GW 3/20, LEX nr 3064955, a także postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GW 4/20, LEX nr 3064881). Zgodnie z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Zatem to nie wierzyciel decyduje o właściwości organu egzekucyjnego ale organ egzekucyjny ostatecznie rozstrzyga kwestię swojej właściwości. Podważenie przyjętej przez organ egzekucyjny właściwości w sprawie powinno nastąpić poprzez zaskarżenie postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 2773/14, LEX nr 2082960).

Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl zaś art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W świetle wskazanych przepisów organ administracji, oceniając swoją zdolność do załatwienia określonej sprawy, zobligowany jest więc do zbadania kwestii posiadania lub braku posiadania właściwości do dokonania danej czynności. Obowiązek kontroli właściwości musi być realizowany w każdym stadium postępowania od momentu jego wszczęcia do momentu rozstrzygnięcia sprawy. Błędne jej określenie czy też zaniechanie zbadania przez organ zbadania właściwości, którego następstwem może być jej brak w danej sprawie, powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu dotknięta jest nieważnością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 439, a także wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3542/18, LEX nr 2798919).

W świetle powyższego niewątpliwie stwierdzić należy, że organ egzekucyjny zobowiązany jest na podstawie art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. do przestrzegania swojej właściwości z urzędu na każdym etapie postępowania, od jego wszczęcia do zakończenia. W sprawie mamy do czynienia z błędem organu egzekucyjnego co do swojej właściwości od samego początku tego postępowania. Błąd ten polegał na uznaniu przez Dyrektora Oddziału ZUS w Legnicy swojej właściwości miejscowej na podstawie art. 22 § 3 u.p.e.a. w stosunku do egzekucji z wynagrodzenia za pracę zobowiązanego, które jest prawem majątkowym. W myśl zaś art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 2a-3a. Tym samym właściwym miejscowo organem egzekucyjnym winien być w sprawie Dyrektor Oddziału ZUS w Łodzi.

Zatem z niewłaściwością organu egzekucyjnego mamy do czynienia już od momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jeszcze przed złożeniem przez zobowiązanego zarzutów. Stwierdzić należy, że jest to niewłaściwość pierwotna, istniejąca od samego początku, a nie wtórna, powstała w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, np. poprzez zmianę miejsca zamieszkania zobowiązanego w czasie prowadzonego postępowania.

Podkreślenia wymaga to, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane poprzez złożenie zarzutów egzekucyjnych przez zobowiązanego. Zarzuty te dotyczą podniesionego przez zobowiązanego przedawnienia należności oraz niewłaściwości organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny błędnie uznał się za organ właściwy w sprawie prowadzonej egzekucji. Oparł swoje rozstrzygniecie na podstawie art. 22 § 3 u.p.e.a. Organ nadzoru zauważył niewłaściwość organu egzekucyjnego, w konsekwencji tego faktu uchylił w tym zakresie zaskarżone zażaleniem postanowienie, jednak błędnie, w ocenie NSA, utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego w zakresie zarzutu dotyczącego przedawnienia należności. Niewątpliwie można w tym przedmiocie mówić o niekonsekwencji organu. Organ II instancji uznał bowiem, że organ egzekucyjny był niewłaściwy, ale rozpoznał merytorycznie zarzut dotyczący przedawnienia. Zdaniem NSA, jeśli organ egzekucyjny był niewłaściwy od samego początku do prowadzenia egzekucji w sprawie ze względu na brak właściwości miejscowej, to nie posiadał kompetencji do rozpoznania zarzutu dotyczącego przedawnienia należności. Działając zatem z urzędu na podstawie art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., powinien przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.).

Zauważyć dalej należy, że w myśl art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Mając na względzie złożony przez zobowiązanego zarzut egzekucyjny w postaci niewłaściwości organu, a także zaistniałą niewłaściwość tego organu od daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego, niewątpliwie organ egzekucyjny rozpoznający ten zarzut był nim związany i powinien ze względu na wniosek strony, jak i działanie z urzędu (art. 19 u.p.e.a.) zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. zarzut ten uwzględnić. Uznanie zasadności tego zarzutu winno też skutkować umorzeniem postępowania.

W konsekwencji brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania drugiego z zarzutów dotyczącego przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wydanie w tym przedmiocie merytorycznego postanowienia implikuje twierdzenie o wydaniu postanowienia z naruszeniem właściwości miejscowej. Stwierdzić w tym miejscu jednoznacznie należy, że tej samej kwestii spornej zaistniałej w sprawie (np. przedawnienia) nie mogą rozstrzygać dwa różne organy.

Wypada w tym miejscu zauważyć prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, że zasada praworządności nie dopuszcza jednocześnie właściwości dwóch organów administracji publicznej w tej samej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II FW 2/13, LEX nr 1318879). Nie można również zaakceptować twierdzenia, że właściwym do rozpoznania zarzutu egzekucyjnego przedawnienia jest organ niewłaściwy ze względu na brak jego właściwości miejscowej, tylko z tego powodu, że był uprawniony do rozpoznania zarzutu dotyczącego swojej niewłaściwości, zaś organu właściwego miejscowo ze względu na zamieszkanie zobowiązanego (art. 22 § 2 u.p.e.a.) – pozbawić tej kompetencji. Pogląd taki byłby sprzeczny z zasadami: demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i praworządności (art. 7 Konstytucji).

Godzi się także zauważyć, że art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. został wyeliminowany z systemu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dniem 30 lipca 2020 r. W uzasadnieniu do projektu tej zmiany zauważono: "W odniesieniu do zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ należy wskazać, że ta podstawa zaskarżenia dotyczy bezpośrednio postępowania egzekucyjnego. W pozostałym zakresie, np. w odniesieniu do wydania w toku postępowania egzekucyjnego rozstrzygnięcia przez niewłaściwy organ egzekucyjny, wystarczającą podstawą prawną do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia jest art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.). Zgodnie z art. 18 ustawy w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".

Na podkreślenie zasługuje pogląd projektodawcy, iż w odniesieniu do wydanego w toku postępowania egzekucyjnego rozstrzygnięcia przez niewłaściwy organ egzekucyjny, znajduje zastosowanie instytucja stwierdzenia nieważności co do wydanego postanowienia, wynikająca z art. 156 k.p.a.

W okolicznościach faktycznych sprawy nie można też zaakceptować twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu opartych na wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 962/11 (opublikowano: ONSAiWSA 2014/1/11), dotyczy on bowiem innego stanu faktycznego związanego ze zmianą miejsca zamieszkania zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego i powiadomienia organu o tej zmianie podczas trwania tego postępowania

NSA w składzie rozpoznającym sprawę, podziela zaś pogląd C. Kuleszy zaprezentowany za orzecznictwem sądów administracyjnych w komentarzu do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Autor wskazał w nim: jak podkreśla się w orzecznictwie, organ egzekucyjny w przypadku stwierdzenia braku swojej właściwości do prowadzenia egzekucji w danej sprawie jest zobowiązany do powstrzymania się od dalszych działań w sprawie, w tym od rozpatrzenia zarzutów, i przekazać na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprawę organowi właściwemu (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2008 r., I SA/Gd 63/08, LEX nr 489423, oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 1998 r., III SA 918/97, LEX nr 44827, a także zob. C. Kulesza, w: D. Kijowski (red.) E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz- Wanczeska, P. Starzyński, R. Suwaj: Postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz do art. 33, LEX).

Wobec powyższego nie można zgodzić się z zarzutami zaprezentowanymi przez skarżący kasacyjnie organ. Organy nie były właściwe do merytorycznego rozpoznania zarzutu przedawnienia ze względu na brak właściwości miejscowej po stronie organu egzekucyjnego. Jedyne kompetencje organu egzekucyjnego dotyczyły obowiązku rozważenia swojej właściwości z urzędu, a w konsekwencji ustalenia jej braku – przekazania sprawy organowi właściwemu. Nie było też podstaw do uznania kompetencji organu do kontynuacji prowadzonego postępowania, z uwagi na jednoznaczny brak jego właściwości miejscowej, a także brak normy prawnej pozwalającej na taką kontynuację. W przedmiocie uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że odnosi się ono do istoty spornego zagadnienia i poddaje się kontroli kasacyjnej. NSA posiada zaś kompetencję wynikającą z art. 184 p.p.s.a. do dokonania korekt i uzupełnień w tej materii, co też w niniejszym uzasadnieniu uczynił.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, stwierdzić należy, że dotyczy on naruszenia przepisów wynikowych art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu podatkowego pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie zostało podjęte z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy wynikowe mogą zafunkcjonować w zarzutach kasacyjnych jedynie w powiązaniu z innymi przepisami. W zarzucie tym powołano jeszcze jako naruszony art. 3 § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten nie został naruszony, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i zastosował środek przewidziany w ustawie – uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające.

Nadto wskazano jeszcze na naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., z którego to § 1 wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Czyli tak jak wyżej to już zauważono, Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia, zatem nie doszło do naruszenia tego uregulowania. W myśl zaś § 2 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena legalności wyroku odbyła się poprzez jego zbadanie co do zgodności z przepisami prawa. Sąd nie dokonał tego rozstrzygnięcia poprzez uwzględnienie innych pozaprawnych kryteriów.

Przepis art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18, LEX nr 3214005). Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie mogły być uznane za skuteczne, w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.