Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2206/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A (spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2018r. [..]w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddalił skargę.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Spółka złożony wniosek o dofinansowanie projektu nr [..] pt. "...".

W odpowiedzi na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego UMWW z dnia [...] października 2017 r. spółka przedstawiła skorygowany załącznik – Oświadczenie o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji wraz z kopią dokumentów poświadczających zabezpieczenie środków na realizację inwestycji w celu potwierdzenia zabezpieczenia wkładu własnego oraz kosztów niekwalifikowalnych projektu: zaświadczenia z [...], wyciągu bankowego, oświadczenia skarżącej oraz zaświadczenie o stanie środków. Wyjaśniła, że dzienne salda przekazywane są do wewnętrznego banku [..], w którym saldo na dzień 6 listopada 2017 r. wynosiło 411.524.910,89 PLN. Przedstawione wcześniej sprawozdanie finansowe, potwierdzające stabilną sytuację finansową skarżącej wraz z innymi dokumentami stanowi inną wiarygodną formę zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowanych.

Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r., Zastępca Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego UMWW poinformował skarżącą, iż rozpatrywany wniosek o dofinansowanie projektu uzyskał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 17 - "Skarżący zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu". W uzasadnieniu negatywnej oceny Kryterium, Departament Wdrażania Programu Regionalnego UMWW wskazał, że załączone przez spółkę dokumenty nie stanowią zabezpieczenia środków finansowych wymaganych zgodnie z Regulaminem konkursu.

Komisja Odwoławcza orzekła o nieuwzględnieniu protestu stwierdzając brak wskazania zabezpieczenia środków na wkład własny beneficjenta, ponieważ kryterium wskazujące na możliwość wskazania innych wiarygodnych form zabezpieczenia środków powinno być rozumiane szeroko jako posiadające także jasno określone przeznaczenie. Za taki dokument nie może być uznany sam wniosek i jego zapisy, ani złożone przez skarżącego dokumenty, ponieważ nie wskazano na nich prawidłowego celu zabezpieczenia oraz terminu obowiązywania zabezpieczenia.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o stwierdzenie przeprowadzenia oceny projektu w sposób naruszający prawo i zasądzenie kosztów. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1460, dalej ustawa wdrożeniowa) poprzez:
2. a) nieprecyzyjne i nierzetelne skonstruowanie kryterium wyboru projektów (kryterium nr 17) poprzez sformułowanie go za pomocą alternatywy, a zatem dwuelementowego wyboru [której emanacją jest znak,,/"] co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie załączył dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie wkładu własnego oraz całości wydatków niekwalifikowalnych projektu, pomimo przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentów w postaci oświadczeń i sprawozdania finansowego Spółki za okres 12 miesięcy, zakończony 31 grudnia 2016 r., a każdy z tych dokumentów może stanowić "inne wiarygodne źródło zabezpieczenia";
3. b) wymaganie osobnego dokumentu gwarantującego zabezpieczenie kwoty wkładu własnego, podczas gdy z dokumentacji konkursowej jej zapisu "inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków" nie wynika taki wymóg;
4. 2) art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej poprzez sformułowanie Regulaminu w pkt IV lit. F ppkt 4 oraz 9 dotyczącym Oceny formalnej wniosku w sposób naruszający zasadę ograniczonego formalizmu w procesie oceny kryterium formalnych, tj. kryterium formalnego nr 17, co stanowi w konsekwencji naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.

W uzasadnieniu stwierdził, że tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji czy jej niespójność skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie przedstawionego przez skarżącą przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem i w sposób odpowiadający wskazanym wyżej standardom.

Wskazał, że kwestionowany sposób oceny dotyczy kryterium nr 17 "Skarżący zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu". Jak wynika ze stanowiących załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu "Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1, Poddziałania 3.1.1", jest to jedynie "Nazwa kryterium", obok której w tabeli znajduje się również "Opis znaczenia kryterium (np. informacja o tym, czy spełnienie danego kryterium jest konieczne do przyznania dofinansowania, czy spełnienie danego kryterium jest stopniowalne, jaką wagę w ostatecznej ocenie ma ocena danego kryterium)" oraz "Definicja (tj. przede wszystkim zasady jego oceny)". W zakresie opisu znaczenia kryterium 17 wskazano, że jest to kryterium obligatoryjne, którego niespełnienie skutkuje negatywną oceną formalną wniosku i jego odrzuceniem, a nadto, że istnieje możliwość jednorazowej korekty. Samo kryterium zdefiniowano natomiast w następujący sposób: "W przypadku konieczności zabezpieczenia środków finansowych weryfikacji podlega dokument gwarantujący zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (m.in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwa kwota zabezpieczenia, termin obowiązywania zabezpieczenia), którą dysponuje Skarżący.

Kwota dotyczy wydatków niekwalifikowalnych projektu oraz wydatków kwalifikowalnych, stanowiących różnicę pomiędzy całkowitą wartością wydatków kwalifikowalnych, a kwotą dofinansowania. Typy dokumentów potwierdzających zabezpieczenie środków na realizację projektu są określone w dokumentacji konkursowej".

Sąd I instancji przyznał rację organowi, że znaczenie ukośnika przypisywane przez skarżącą jest oderwane od sensu i kontekstu kontrolowanego stanu faktycznego oraz kryterium, które należy odczytywać łącznie z definicją.

Następnie WSA przywołał treść regulacji zawartej w Rozdziale VIII A pkt 6 Regulaminu i uznał, że organ zasadnie podkreślił, iż kwota widniejąca w promesie albo innym, równorzędnym dokumencie musi odpowiadać wartości wkładu własnego z wniosku o dofinansowanie, a samo jednostronne oświadczenie wnioskodawcy, nawet gdyby na dzień jego złożenia posiadał środki w wymaganej wysokości – nie spełnia wymogu ważności w momencie aplikowania o wsparcie i podpisywania umowy. Wobec potencjalnie dobrej kondycji finansowej spółka mogła stworzyć lokatę bankową z jasno określoną kwotą, celem i datą obowiązywania wkładu własnego na lokacie oraz samej lokaty bądź w inny sposób zabezpieczyć środki ze wskazaniem celu i terminu obowiązywania zabezpieczenia. W przedłożonych przez skarżącą oświadczeniach nie wskazano prawidłowego celu zabezpieczenia oraz terminu jego obowiązywania.

Tym samym środki zgromadzone na rachunkach bankowych mogą być wydatkowane przez skarżącą na dowolny cel i w dowolnym czasie. Potwierdza to również zaświadczenie banku z dnia 03.[...].2017, zgodnie z którym po wykonaniu dyspozycji stan środków wynosił 0,00 zł.

Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie skarżąca została wezwana do dokonania korekty poprzez złożenie dokumentu gwarantującego zabezpieczenie kwoty wkładu własnego, zgodnie z pkt IV lit. F ppkt 4 oraz 9 Regulaminu. Skarżąca kontaktowała się w sprawie związanej z zabezpieczeniem finansowym. Wbrew jednak wezwaniu, skarżąca takiego dokumentu nie przedłożyła, przeinaczając znaczenie przedłożonych dokumentów, tzn. z formy zabezpieczenia na wskazanie źródła finansowania.

Podkreślił, że skoro skarżąca miała dostęp do informacji jakie dokumenty są wymagane, jak przebiega tryb ich uzupełnienia oraz znała sankcję za brak lub wadliwe uzupełnienie wniosku, to mogła ocenić skutki jakie niesie złożenie niekompletnego wniosku o dofinansowanie. Uczestnictwo w konkursie o dofinansowanie jest dobrowolne. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Skarżąca przystępując do konkursu powinna znać jego zasady, gdyż były one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób.

Mając powyższe na uwadze stwierdził, że przepisy postępowania nie zostały naruszone w niniejszej sprawie, gdyż Instytucja Zarządzająca przeprowadziła ocenę wniosku o dofinansowanie zgodnie z Regulaminem Konkursu, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniła wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Spółka skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. 1) art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w związku z punktem VIII lit. A pkt 6 Regulaminu Konkursu, działania 3.1, poddziałanie 3.1.1. Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii (dalej Regulamin konkursu) polegające na błędnej wykładni przepisów i zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska organu, że samo jednostronne oświadczenie wnioskodawcy, nawet gdyby na dzień jego złożenia posiadał środki wymaganej wysokości nie spełniało wymogu ważności, podobnie jak wyciąg z rachunku bankowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia, podczas gdy z dokumentacji konkursowej pkt VIII lit. A pkt 6 Regulaminu Konkursu i jej zapisu "inne wymagane wiarygodne formy zabezpieczenia środków “ nie wynika wymóg przedłożenia dokumentu oświadczenia o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji dla dokumentowania "innej wiarygodnej formy zabezpieczenia“, a jedynie wskazanie na taką formę w sposób wiarygodny; forma nie miała spełniać kryterium jasnego określonego przeznaczenia, tak jak w przypadku umowy kredytu, promesy kredytowej, lokaty bankowej; skarżąca w trybie korekty złożyła: oświadczenie podpisane przez członka zarządu, że spółka dla bieżącej działalności posiada rachunek bankowy prowadzony przez [...], zaświadczenie o stanie tego rachunku wraz z raportem szczegółowym z rachunku, sprawozdanie finansowe spółki za okres 12 miesięcy, zakończony 31 grudnia 2016 r. (wskazujące stabilną sytuację finansową) a zatem zrealizowała kryterium wskazania "innej wiarygodnej formy zabezpieczenia środków“ na pokrycie wkładu własnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nadto w swym uzasadnieniu także poddaje, że możliwy był inny sposób zabezpieczenia środków bez ich doprecyzowania, nie sposób jednak przyjąć, że organ nie musiał zrozumieć operacji konsolidacji sald na rachunku skarżącego, skoro zostało mu to opisane, a jedynie przyjął, a priori negatywne konsekwencje prawne z faktu, że zerowy stan środków na rachunku wynika z dziennego przerobu związanego z konsolidacją [...].
2. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy, to jest: nieprecyzyjne, nieprzejrzyste i nierzetelne skonstruowanie kryterium wyboru projektów, to jest kryterium nr 17 "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu “ zawarty w Załączniku 1 "Kryteria Wyboru Projektów “ do Regulaminu Konkursu poprzez sformułowanie tego kryterium za pomocą alternatywy, a zatem dwuelementowego wyboru "zagwarantowania zabezpieczenia środków "lub“ (którego emanacją jest znak "/“) wykazania źródeł finansowania projektu“, co powinno skutkować analizą każdego z tych alternatywnych elementów oddzielnie przez instytucję oceniającą, a po stronie wnioskodawcy daje prawem chronione przekonanie, że wystarczającym jest spełnienie jednego z alternatywnie wskazanych kryteriów. Tymczasem organy przyjmują, że wnioskodawca każdorazowo musi wskazać w osobnym dokumencie źródła finansowania projektu, które mają jasno określony cel zabezpieczenia i termin ważności zabezpieczenia co doprowadziło do przyjęcia, że wnioskodawca nie załączył dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie wkładu własnego w wysokości 1 865 000 zł oraz całości wydatków niewykwalifikowanych projektu w wysokości 784 300 zł, pomimo przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentów w postaci:
3. - oświadczenia spółki Spółki A. z dnia 6 listopada 2017 roku stanowiącego zabezpieczenie środków na realizację inwestycji w kwocie w łącznej 2 659 800 zł,
4. - oświadczenia spółka A iż saldo na rachunku [..]na dzień 6 listopada 2017 r. wynosił wynosi 411 524 910,89 zł, wraz załącznikiem,
5. - sprawozdania finansowego spółki A za okres 12 miesięcy, zakończony 31 grudnia 2016 r. wskazujące na stabilną sytuację finansową spółki [..] a każdy z tych dokumentów może stanowić "inne wiarygodne źródło zabezpieczenia “; albowiem WSA w Poznaniu wskazał, że znaczenie ukośnika wskazane w skardze jest oderwane od sensu i kontekstu konkretnego stanu faktycznego oraz kryterium, które należy odczytywać łącznie z definicją, podczas gdy analiza całego Regulaminu Konkursu powoduje, że znaczenie ukośnika jest różnorodne, co wprowadza w błąd, a przez to rozumienie ukośnika jako alternatywy nie powinno rodzić dla wnioskodawcy negatywnych konsekwencji. Nadto niniejszy zarzut odnosi się również do jedynie pobieżnego zbadania i uzasadnienia zarzutu dotyczącego spełnienia kryterium w postaci przedłożenia innego wiarygodnego dokumentu przez skarżącą spółkę, co do którego WSA wskazał, że jednostronne oświadczenie wnioskodawcy nie spełniło wymogu ważności, a w stosunku do wyciągu z rachunku bankowego wskazanie, że organ nie jest obligowany do weryfikacji środków przedkładanych przez wnioskodawcę, bowiem konsolidacja sald jest procesem złożonym (str. 6 uzasadnienie wyroku), a także zarzutu nierównego traktowania wnioskodawców przez Departament Wdrożenia Programu WRPO w stosunku z pozostałymi organami zarządzającymi wojewódzkimi programami operacyjnymi.

W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie wskazanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i nie znajdującej oparcie w przepisach oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została jedynie na przepisie art. 174 p.p.s.a.

Formułując zarzut naruszenia prawa procesowego skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wiążąc go z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. O naruszeniu omawianego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wymaganych elementów. Taka sytuacja ma miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i WSA 2010/3/39).

Takie orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślić jednak należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku także w innych przypadkach, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku innych, niż stan sprawy, wymaganych prawem części, np. niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu.

W konsekwencji bowiem uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). W ocenie składu orzekającego uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie można przypisać wyżej wskazanych błędów.

Zauważyć należy, że w opisie naruszenia skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, iż zbyt pobieżnie uzasadnił swoje stanowisko odnoście zarzutu nieprecyzyjnego, nieprzejrzystego i nierzetelnego skonstruowania kryteriów wyboru projektów, to jest kryterium nr 17 "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu “ zawartego w Załączniku 1 "Kryteria Wyboru Projektów “ do Regulaminu Konkursu. Wskazując na przedłożone dokumenty, które w jego ocenie mogło stanowić "inne wiarygodne źródło zabezpieczenia “, szeroko przedstawił swoją argumentację dotyczącą znaczenia znaku "/“ zawartego w kryterium nr 17 do Regulaminu Konkursu.

Ostatecznie dochodzi do konkluzji, iż "...niewątpliwie zostały naruszone przepisy art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej przez Instytucję Zarządzającą, a Sąd I instancji nie uchylił nie pochylił się nad podniesionym w skardze zagadnienie, kwitując uzasadnienie zajętego stanowiska zaledwie w jednym zdaniu.“.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż został skonstruowany wadliwie. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09) wyjaśniono, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji wymaga odniesienia się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt I GSK 1106/15, z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 412/12, z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2208/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Natomiast w uzasadnieniu podniesionego zarzutu skarżąca kasacyjnie skupiła się na analizie znaczenia znaku "/“ zawartego w kryterium nr 17 do Regulaminu Konkursu, zmierzając do wykazania, że prawidłowa jego wykładnia winna dać podstawy organowi aby stwierdzić, iż przedłożony przez nią dokumenty stanowią "inne wiarygodne źródło zabezpieczenia “. W konsekwencji czego organy jak i Sąd I instancji winny przyjąć, że spółka przedłożyła do wniosku informacje wystarczające do wykazania formalnego posiadania środków na zabezpieczenie wkładu własnego beneficjent. Przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja zmierza do podważenia ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, wskazując na błędność tych ustaleń w konsekwencji do kwestionowania prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia. Jak wyżej wskazano art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do skutecznego zwalczania powyższych okoliczności, dlatego tak określony i uzasadniony zarzut nie może przynieść oczekiwanych efektów.

Skarżąca w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuciła także, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zbyt pobieżne stanowisko WSA odnośnie kryterium nr 17 zawartego w Załączniku nr 1 do Regulaminu Konkursu, zaś zarzut naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej skwitowany został jednym zdaniem. W związku z tym należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż obowiązek zawarcia w uzasadnieniu zarzutów podniesionych w skardze nie oznacza, że sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów i argumentów lub też pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 886/13, z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt I GSK 2343/15, z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II FSK 3434/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 811/16, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można przypisać uchybień w zakresie przedstawienia stanu sprawy oraz w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób kompletny, jasny i logiczny przedstawia stanowisko WSA w zakresie kontroli zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, co do podzielenia oceny organu o niekompletności wniosku jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera w tym przedmiocie wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z powyższych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny.

Wbrew stanowisku spółki Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Natomiast w myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1. 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
2. a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,
3. b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
4. 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
5. 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

W wyżej wskazanym przepisie ustawy wdrożeniowej w sposób odrębny uregulowano zasady orzekania przez sądy administracyjne w sprawach dotyczących rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie przyznania dofinansowania z EFSI. Przepis ten powtarza w dużej mierze regulacje p.p.s.a. dotyczące orzekania przez sądy administracyjne, wprowadzając jednak pewne modyfikacje i w świetle unormowań zawartych w art. 64 ustawy wdrożeniowej wyłącza możliwość orzekania w oparciu o przepis art. 145 p.p.s.a. Skoro Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do orzekania w oparciu przepis art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c i faktycznie przepisu tego nie stosował to zarzut jego naruszenia uznać należy za zupełnie chybiony.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o uniwersalne zasady i reguły, które zapisane zostały w ustawie wdrożeniowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów (...).

Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). Przepisy tego regulaminu stanowią zatem podstawę rozstrzygnięcia w kwestii praw i obowiązków stron.

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej kasacyjnie o dofinansowanie projektu pt. "..." uzyskał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 17 - "... “. Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 3.1, Poddziałanie 3.1.1 definiuje to kryterium w następujący sposób: "W przypadku konieczności zabezpieczenia środków finansowych weryfikacji podlega dokument gwarantujący zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (m.in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwa kwota zabezpieczenia, termin obowiązywania zabezpieczenia), którą dysponuje Skarżący. Kwota dotyczy wydatków niekwalifikowalnych projektu oraz wydatków kwalifikowalnych, stanowiących różnicę pomiędzy całkowitą wartością wydatków kwalifikowalnych, a kwotą dofinansowania. Typy dokumentów potwierdzających zabezpieczenie środków na realizację projektu są określone w dokumentacji konkursowej“.

Natomiast w Rozdziale VIII A pkt. 6 Regulaminu wskazano dokładnie, że "Wnioskodawca zobowiązany jest posiadać środki finansowe na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych. Zabezpieczeniem wymienionych wyżej środków może być uchwała budżetowa lub/i WPF (w przypadku Jednostek Samorządu Terytorialnego), umowa kredytowa, promesa kredytowa, lokata bankowa z jasno określonym przeznaczeniem lub inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków. Dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków finansowych na realizację projektu muszą być ważne zarówno w momencie aplikowania o wsparcie, jak i na etapie podpisywania umowy. W przypadku utraty ważności/wygaśnięcia zabezpieczenia, na etapie podpisania umowy Wnioskodawca zobowiązany będzie do przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie zabezpieczenia na realizację projektu (na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych). Dokument będzie podlegał ponownej weryfikacji“.

W świetle wyżej wskazanej regulacji uznać należy, że podniesione zarzuty nie są zasadne. Zgodzić się należy z organem i Sądem I instancji, że brzmienie kryterium 17 należy odczytywać łącznie z zamieszczoną obok w tabeli definicją. Definicja kryterium precyzuje, że w przypadku konieczności zabezpieczenia środków weryfikacji podlega dokument gwarantujący zabezpieczenie kwoty wkładu własnego, jak i samo oświadczenie. W tym miejscu zauważyć należy, iż skarżąca kasacyjnie winna wiedzieć o istnieniu różnicy pomiędzy wskazaniem źródeł finansowania w pkt 5.3 wniosku o dofinansowanie, a faktem, że jednym z załączników obligatoryjnych, który musi przedłożyć w ramach dokumentacji aplikacyjnej jest wiarygodny dokument zabezpieczający środki na realizację inwestycji, albowiem przed złożeniem wniosku o dofinansowanie miała obowiązek zapoznać się z całością dokumentacji konkursu. W części IX wniosku o dofinansowanie projektu znajduje się spis załączników obligatoryjnych, pod pozycją 20 umieszczono: Oświadczenie o zabezpieczenie środków na realizację inwestycji - wraz z Uchwałą budżetową i/lub WPF lub innym wiarygodnym dokumentem poświadczającym posiadanie zabezpieczenia wkładu własnego. W pkt 5.3 wniosku znajduje się tabela, w której wnioskodawca musi wskazać źródła finansowania projektu do czasu uzyskania refundacji.

Należy podkreślić, że skarżąca kasacyjnie została wezwana do przedłożenia gwarantującej zabezpieczenie kwoty wkładu własnego, w wyniku czego przedłużyła:

1. - oświadczenie o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji - oświadczenie spółki z dnia 6 listopada 2017 r., że zostały zabezpieczone środki finansowe zapewniające pokrycie kosztów wkładu własnego dla projektu na odpowiednim formularzu;
2. - oświadczenie, Spółka A posiadaniu rachunku bankowego dla bieżącej działalności gospodarczej oraz dysponowaniu środkami w kwocie 2 700 000 zł na cel realizacji programu Urzędu Marszałkowskiego na dzień [..] listopada 2017 r.;
3. - zaświadczenie [..] z dnia 3 listopada 2017 r., że po wykonaniu dyspozycji stan środków na rachunku wynosi 0,00 zł;
4. - raport szczegółowych wskazujący, że bilans zamknięcia wynosi - 411 524 910,89 zł;
5. - sprawozdanie finansowe spółki za okres 12 miesięcy do 31 grudnia 2016 r.

Jak trafnie wskazał organ przedłożone dokumenty nie stanowią dokumentów potwierdzających zabezpieczenie środków, albowiem nie wynika z nich, że zostały zabezpieczone środki na wkład własny i wydatki niekwalifikowalne, zgodnie z istotą kryterium nr 17. W zakresie opisu znaczenia kryterium nr 17 wskazano, że jest to kryterium obligatoryjne, którego niespełnienie skutkuje negatywną oceną formalną wniosku jego odrzuceniem, przy czym przewidziano możliwość jednokrotnej korekty. Brak należytej korekty złożonego wniosku, pomimo stosownego wezwania, musiało skutkować stwierdzeniem, że spółka nie spełniła kryterium formalnego nr 17 - "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu “. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z wnioskiem skarżącej kasacyjnie, że w dokumentacji konkursowej znak "/“ użyty został w znaczeniu alternatywy. Znaczenie tego znaku winno być takie, jakie przypisuje mu autor Regulaminu, nie może prowadzić do wypaczenia sensu i celu przedmiotowego kryterium i jak wcześniej wskazano należy je odczytywać łącznie z definicji.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że uczestnictwo w konkursie o dofinansowanie jest dobrowolne. To na skarżącej kasacyjnie ciążył obowiązek rzetelnego i prawidłowego przygotowania wniosku z uwzględnieniem kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Jak trafnie organ wskazał jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie skarżąca zapoznała się z treścią oraz zasadami konkursu oraz zaakceptowała jego warunki. Przy tym miała zapewniony równy dostęp do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów. Sposób zapewnienia tego dostępu poprzez zamieszczanie dokumentacji konkursowej na stronie internetowej instytucji przeprowadzającej konkurs nie budzi wątpliwości w kontekście zachowania zasady przejrzystości. Regulamin konkursu wraz z załącznikami był na tyle jasny i czytelny, że umożliwiał prawidłowe przygotowanie wniosku, mimo zarzucanych przez skarżącą uchybień w tym zakresie. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego IZ przeprowadziła konkurs w sposób przejrzysty i rzetelny.

Jednocześnie należy wskazać, że nie sposób odnieść się do zasadności zarzutu "nierównego traktowania wnioskodawców przez Departament Wdrożenia Programu WRPO w stosunku z pozostałymi organami zarządzającymi wojewódzkimi programami operacyjnymi “ albowiem zarzut nie został uzasadniony.

Z uwagi na wszystkie przytoczone powyżej argumenty uznać należy, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów są nieuzasadnione. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).