Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 15/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w R. na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie dofinansowania projektu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
A. Spółka z o.o. w R. (dalej: spółka, skarżąca, wnioskodawca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "[...]", zgłoszonego w ramach 3 Osi Priorytetowej, Działania 3.7, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020.
Pismem z [...] października 2017 r. wnioskodawca został poinformowany, że po dokonaniu oceny merytorycznej projekt uzyskuje negatywną ocenę. Podstawą odrzucenia projektu było niespełnienie kryterium "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa" z uwagi na negatywną odpowiedź na pytanie cząstkowe: "czy w przypadku występowania relacji o charakterze powiązań lub partnerstwa wnioskodawcy z innym przedsiębiorcą/grupą przedsiębiorstw wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania wsparcia w ramach Działania, w szczególności czy wnioskodawca wpisuje się w typ beneficjenta danego Działania zgodnie z Regulaminem konkursu?". Komitet Oceny Projektów uznał, że po uwzględnieniu danych grupy podmiotów powiązanych z wnioskodawcą, na dzień składania wniosku spółka ma status małego przedsiębiorcy, w konsekwencji nie jest on uprawniony do aplikowania w przedmiotowym konkursie.
Rozstrzygnięciem z [...] grudnia 2017 r. Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie stwierdziła, że protest od ww. informacji nie zasługiwał na uwzględnienie. Agencja zaakceptowała ustalenia, że skarżąca ma status małego przedsiębiorstwa.
Spółka została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego [...] marca 2017 r. Z danych ujawnionych w tabeli A.1.1 części opisowej Biznes Planu wynika, że wnioskodawca na koniec roku 2017 (bez uwzględniania danych przedsiębiorstw powiązanych) będzie miał status mikroprzedsiębiorstwa (wielkość zatrudnienia – 0,00 RJP; przychody netto ze sprzedaży towarów, wyrobów, usług i operacji finansowych w tys. euro – 0,00; suma aktywów bilansu w tys. euro – 227,67).
W Biznes Planie złożonym przez wnioskodawcę w ramach poprawy wniosku ([...] października 2017 r.) Spółka wskazała w tabeli A.1.2 następujące podmioty powiązane: [...] Ł. R., [...] Ł. B., B. Sp. z o.o., C. s.r.o., D. Sp. z o.o., M. R. [...]. Z danych, które przedstawił wnioskodawca w tabeli A.1.2 Biznes Planu wynika, że:
- 1. [...] Ł. R. na koniec 2014 r. i 2015 r. był mikroprzedsiębiorcą, zaś na koniec 2016 r. posiadał status małego przedsiębiorstwa;
- 2. [...] Ł. B. na koniec każdego z trzech okresów obrachunkowych, tj. 2014, 2015 i 2016 r., posiadał status małego przedsiębiorstwa;
- 3. B. Sp. z o.o. na koniec każdego z trzech okresów obrachunkowych tj. 2014, 2015 i 2016 r., posiadała status mikroprzedsiębiorstwa;
- 4. M. R. [...] na koniec każdego roku obrachunkowego, tj. 2014, 2015 i 2016 r., posiadała status mikroprzedsiębiorstwa;
- 5. C. s.r.o. na koniec 2016 r. był mikroprzedsiębiorstwem;
- 6. D. Sp. z o.o. na koniec 2015 r. i 2016 r. była mikroprzedsiębiorstwem.
Oznacza to, że jedynie podmiot [...]Ł. B. w ciągu trzech zamkniętych okresów obrachunkowych był małym przedsiębiorcą, zaś pozostałe podmioty powiązane z wnioskodawcą były mikroprzedsiębiorstwami.
Tabela A.1.3. (część opisowa) Biznes planu wskazywała, że dane (dotyczące zatrudnienia, przychodów netto i wielkości aktywów) grupy podmiotów powiązanych ze Spółką A. świadczyły, że w ciągu 3 kolejnych okresów (lata 2014 – 2016) grupa przekroczyła pułap danych dla małego przedsiębiorstwa jedynie raz. Na koniec okresu rozrachunkowego (za lata 2014 – 2015) grupa przedsiębiorstw kwalifikowała się jako mały przedsiębiorca. Zatem na dzień składania wniosku o dofinansowanie grupa przedsiębiorstw powiązanych z Wnioskodawcą posiadała status małego przedsiębiorcy.
Skarżący w treści protestu podniósł, że regulacja zastosowana przez KOP, wynikająca z ust. 2 art. 4 Załącznika nr I, ma zastosowanie w zwykłym przebiegu działalności gospodarczej, kiedy przedsiębiorstwo w sposób naturalny zwiększa lub zmniejsza swój poziom zatrudnienia lub obrót, a nie ma zastosowania do przedsiębiorstwa, które zmienia strukturę właścicielską. Wnioskodawca wskazał, że utworzenie nowego podmiotu przez firmy dotychczas niepowiązane ze sobą niewątpliwie wywiera wpływ na zmianę wewnętrznej struktury właścicielskiej powstałej grupy. W konsekwencji wnioskodawca podniósł, że poprzez połączenie potencjału kilku przedsiębiorstw automatycznie nabył status średniego przedsiębiorstwa.
Agencja wskazała, że o odpowiednim statusie przedsiębiorstwa powinny świadczyć dane liczbowe. Dane przedstawione przez wnioskodawcę nie pozwalają na uznanie, że na dzień składania wniosku był on średnim przedsiębiorcą. Dane, które wnioskodawca wskazał na str. 4 protestu to – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy - nie dane nowoutworzonego przedsiębiorstwa, a dane przedsiębiorstw powiązanych z wnioskodawcą na dzień [...] grudnia 2016 r., przy czym grupa podmiotów powiązanych przekroczyła pułap danych małego przedsiębiorstwa tylko raz. Na koniec 2014 i 2015 r. dane przedsiębiorstw powiązanych odpowiadały danym małego przedsiębiorstwa.
Skarżący podniósł, że analiza statusu Spółki przeprowadzona przez LAWP oparta została na błędnych założeniach, gdyż została podjęta na podstawie analizy danych grupy podmiotów, które w latach 2014 i 2015 nie były ze sobą powiązane, w konsekwencji czego nie było podstaw do sumowania tychże danych. Analiza informacji ujawnionych w KRS, CEIDG, dokumentów rejestrowych C. s.r.o. oraz zamieszczonych na stronach internetowych podmiotów powiązanych z wnioskodawcą prowadzi do wniosku, że pomiędzy tymi podmiotami zachodzą relacje o charakterze powiązań. Na fakt wystąpienia powiązań zwraca uwagę sam wnioskodawca w piśmie z dnia [...] października 2017 r.
WSA w Lublinie oddalił skargę na powyższą informację.
Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy Agencja zasadnie powołała się na treść Załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r.; dalej: rozporządzenie 651/2014) i argumentowała, że jeżeli w dniu zamknięcia ksiąg rachunkowych dane przedsiębiorstwo stwierdza, że w skali rocznej przekroczyło pułapy zatrudnienia lub pułapy finansowe określone w art. 2 lub spadło poniżej tych pułapów, uzyskanie lub utrata statusu średniego, małego lub mikroprzedsiębiorstwa następuje tylko wówczas, gdy zjawisko to powtórzy się w ciągu dwóch kolejnych okresów obrachunkowych. Według danych wskazanych przez Spółkę, jedynie podmiot [...] Ł. B. w ciągu trzech zamkniętych okresów obrachunkowych był małym przedsiębiorcą, natomiast pozostałe podmioty powiązane z wnioskodawcą były mikroprzedsiębiorstwami.
Poza tym tabela A.1.3. (część opisowa) Biznes planu potwierdzała, że dane (dotyczące zatrudnienia, przychodów netto i wielkości aktywów) podmiotów powiązanych ze Spółką wskazywały, że w ciągu 3 kolejnych okresów (lata 2014 – 2016) grupa podmiotów przekroczyła pułap danych dla małego przedsiębiorstwa tylko raz. Na koniec okresu rozrachunkowego (za lata 2014 – 2015) grupa przedsiębiorstw kwalifikowała się jako mały przedsiębiorca.
Zatem na dzień składania wniosku o dofinansowanie grupa przedsiębiorstw powiązanych z Wnioskodawcą posiadała status małego przedsiębiorcy. Nie uprawniało to wnioskodawcy do otrzymania pomocy finansowej.
Wobec tego Sąd zaakceptował ocenę Agencji, że projekt spółki nie spełnia obligatoryjnego kryterium "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa" (kryterium wskazane w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu – str. 13) z uwagi na negatywną odpowiedź na pytanie cząstkowe, które brzmi: "czy w przypadku występowania relacji o charakterze powiązań lub partnerstwa wnioskodawcy z innym przedsiębiorcą/grupą przedsiębiorstw wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania wsparcia w ramach Działania, w szczególności czy wnioskodawca wpisuje się w typ beneficjenta danego Działania zgodnie z Regulaminem konkursu?". Negatywna odpowiedź na wskazane wyżej pytanie rozstrzyga o odrzuceniu wniosku.
W ocenie WSA, stanowisko skarżącej o naruszeniu przez LAWP przepisów ustawy wdrożeniowej jest nieprawidłowe. Nie znajduje oparcia w zapisach Regulaminu konkursu zarzut skargi o naruszeniu przepisów art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Bezzasadny jest wniosek skargi, że przeprowadzono konkurs w oparciu o wadliwie skonstruowany regulamin. Wbrew stanowisku Spółki, organ sprecyzował kryteria odnoszące się do statusu wnioskodawców uprawniające do uzyskania pomocy. Organ nie musiał wprowadzać dodatkowych warunków wobec wnioskodawców, którzy w "trakcie roku obrotowego zmienili strukturę właścicielską". Bez naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz zasad wyboru projektów do dofinansowania dokonano oceny merytorycznej wniosku Spółki, która w dniu [...] maja 2017 r. przystąpiła do konkursu.
Zgłoszenie akcesu do postępowania konkursowego oznaczało, że Spółka zgadza się na warunki określone w konkursie. Tylko średnie przedsiębiorstwa uprawnione były do uzyskania wsparcia, a Spółka nie posiadała takiego statusu, co w konsekwencji doprowadziło negatywnego rozpatrzenia protestu. O zaskarżonym rozstrzygnięciu nie sposób mówić, że jest ono ewidentnie wadliwe i rażąco narusza przepisy prawa. Nieusprawiedliwiony i niczym nie jest poparty pogląd o tym, że w wyniku utworzenia nowego podmiotu (skarżącej Spółki) nastąpiło połączenie kilku podmiotów w jeden organizm gospodarczy, przez co Wnioskodawca automatycznie nabył status średniego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014. Szczegółowa argumentacja organu, opierająca się na informacjach podanych przez Spółkę, jednoznacznie określała powody negatywnego rozpoznania wniosku i w konsekwencji wniesionego protestu od oceny wyrażonej przez LAWP w informacji z dnia [...] października 2017 r. Za treść wniosku odpowiada wnioskodawca, który przed jego wysłaniem winien dokonać sprawdzenia jego poprawności, pod kątem jego zgodności z obowiązującymi w tym zakresie wymogami. W tym celu winien posłużyć się instrukcjami, wypełniania wniosku oraz wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie.
WSA podniósł, że Regulamin konkursu nr [...], Oś priorytetowa 1 Badania i innowacje Działanie 1.2 Badania celowe RPO Województwa Lubelskiego na lata 2014 – 20120 i zakończenie postępowania konkursowego pismem LAWP z dnia [...] lutego 2018 r., informującym Spółkę A. o umieszczeniu jej projektu pt. "[...]" na liście projektów spełniających kryteria konkursowe, nie dowodzą w żadnej mierze o wadliwej ocenie spornego projektu zatytułowanego "[...]", zgłoszonego w ramach 3 Osi Priorytetowej, Działania 3.7, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020. Określenie statusu wnioskodawcy w innym konkursie nie może przesądzać o tożsamości tego statusu w każdym konkursie ogłoszonym przez LAWP. Poza tym ramy sporu prowadzonego w niniejszej sprawie nie pozwalają na formułowanie przez Sąd ocen w kwestii poprawności przeprowadzonego innego postępowania konkursowego (nr [...]).
Za niezasadny uznano również zarzut o naruszeniu przez organ § 1 ust. 3 statutu LAWP oraz przepisów (art. 33 ust. 1 w związku z art.
43) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej u.f.p.). Sąd wyjaśnił, że w świetle wspomnianego statutu (załącznika do uchwały Nr VI/80/2015 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 27 marca 2015 r.), LAWP jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.f.p., gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W myśl art. 43 cyt. ustawy, prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Wyrażona w tym ostatnim przepisie zasada powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych doznaje ograniczenia w świetle odrębnej ustawy, jaką jest ustawa wdrożeniowa. Przewiduje ona bowiem, że do zadań instytucji zarządzającej należy wybór projektów do dofinansowania (art. 9 ust. 2 pkt 1). Wybór projektów następuje w trybie konkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1). Właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 41 ust. 1). Powyższe regulacje ustawy wdrożeniowej ograniczają zasadę powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych i nie pozwalają na dofinansowanie projektu zgłoszonego przez podmiot, który nie spełnia kryteriów konkursowych. Takim (niespełnionym przez spółkę) kryterium było posiadanie przez wnioskodawcę statusu średniego przedsiębiorstwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- - art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt. 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie, że przeprowadzono konkurs w oparciu o wadliwie skonstruowany regulamin, która to wadliwość polega na niedoprecyzowaniu przez organ warunków wobec Wnioskodawców, którzy w trakcie roku obrotowego zmienili strukturę właścicielską, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad wyboru projektów do finansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Regulamin powinien zawierać jednoznaczne zawężenie kręgu podmiotów do działających na rynku – co najmniej od 3 lat przed datą wniesienia wniosku, bez którego to ograniczenia spełnienie kryterium wielkości należało ocenić na datę oceny;
- - art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 u.f.p. w zw. z § 1 ust. 3 statutu LAWP w Lublinie poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie, że luki w regulaminie stanowią naruszenie zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi oraz zasady powszechności dostępu do realizacji zadań finansowych ze środków publicznych;
- 2. przepisów postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie rozstrzygnięcia w całości pomimo, że przeprowadzono konkurs w oparciu o wadliwie skonstruowany regulamin, która to wadliwość polega na niedoprecyzowaniu przez organ warunków wobec Wnioskodawców, którzy w trakcie roku obrotowego zmienili strukturę właścicielską, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad wyboru projektów do finansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 u.f.p. w zw. z § 1 ust. 3 statutu LAWP w Lublinie poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie, że luki w regulaminie stanowią naruszenie zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi oraz zasady powszechności dostępu do realizacji zadań finansowych ze środków publicznych;
- - art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez:
- a) przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że wniosek dowodowy wykracza poza granice danej sprawy i jego pominięcie, pomimo, że wnioskowany dowód sąd uprzednio dopuścił na rozprawie;
- b) nieuzasadnione przyjęcie, wbrew tezie dowodowej, że skarżący dąży do dokonania przez sąd oceny poprawności innego postępowania konkursowego, w sytuacji gdy skarżący, zgodnie z wnioskiem dowodowym i zawartą w nim tezą dowodową, chciał wykazać dowolność w określaniu statutu wnioskodawcy w różnych postępowaniach konkursowych.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.
Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Została on oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, gdyż prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Trudno natomiast zachować taki porządek oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w przypadku gdy zachodzi ścisły związek pomiędzy zarzutami naruszenia prawa materialnego z zarzutami procesowymi, albowiem autor skargi kasacyjnej sformułował je – co do zasadniczej spornej kwestii – identycznie. NSA rozpoznał zatem zarzuty skargi kasacyjnej łącznie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przypomnieć należy, że złożony przez skarżącą Spółkę w ramach Osi Priorytetowej 3 Konkurencyjność przedsiębiorstw Działanie 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP RPO WL wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" pozytywnie przeszedł weryfikację kryteriów formalnych, a podstawę sporu stanowi zagadnienie, czy skarżąca Spółka w świetle przedłożonej dokumentacji konkursowej, uzupełnionej [...] października 2017 r., na dzień składania wniosku posiadała status średniego przedsiębiorstwa, do którego wyłącznie skierowane było postępowanie konkursowe.
Zgodnie bowiem z pkt 4.1. regulaminu konkursu do ww. postępowania konkursowego mogą przystąpić wnioskodawcy posiadający status średniego przedsiębiorstwa, tj. przedsiębiorstwa z sektora MŚP (zgodnie z definicją zawartą w Załączniku I do rozporządzenia 651/2014 z wyłączeniem mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw.
Powyższa regulacja w sposób jasny i precyzyjny określa podmioty uprawnione do ubiegania się o dofinansowanie. Podmiot, który nie jest średnim przedsiębiorstwem, nie może uzyskać dofinansowania projektu.
Dla ustalenia, czy wnioskodawca jest średnim przedsiębiorcą decydujące znaczenie ma zatem definicja przedsiębiorstwa zawarta w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 651/2014.
Zgodnie z art. 1 ww. załącznika, za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością oraz spółki lub konsorcja prowadzące regularną działalność gospodarczą. Z powyższej definicji jednoznacznie wynika, że konkurs skierowany był do podmiotów, które w momencie aplikowania faktycznie prowadziły działalność gospodarczą, które działają już na rynku, a w przypadku spółek działalność ta miała mieć charakter regularny.
Załącznik I do rozporządzenia wyróżnia trzy kategorie przedsiębiorstw, zbiorczo określane jako "MŚP": mikroprzedsiębiorstwa, małe przedsiębiorstwa i średnie przedsiębiorstwa. Do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników i których roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR, lub roczna suma bilansowa nie przekracza 43 milionów EUR (art. 2 ust. 1 ww. załącznika). Zgodnie z art. 2 ust. 3 załącznika, mikroprzedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub całkowity bilans roczny nie przekracza 2 milionów EUR. Natomiast małe przedsiębiorstwo zostało zdefiniowane jako przedsiębiorstwo które zatrudnia mniej niż 50 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie przekracza 10 milionów EUR (art. 2 ust. 2).
W art. 3 załącznika zawarta została natomiast definicja przedsiębiorstwa samodzielnego, partnerskiego i powiązanego. Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 załącznika, przedsiębiorstwo samodzielne oznacza każde przedsiębiorstwo, które nie jest zakwalifikowane jako przedsiębiorstwo partnerskie w rozumieniu ust. 2 ani jako przedsiębiorstwo powiązane w rozumieniu ust. 3.
Definicja przedsiębiorstwa samodzielnego jest definicją wykluczającą pojęcia przedsiębiorstwa partnerskiego i powiązanego.
W myśl art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia przedsiębiorstwa powiązane oznaczają przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym z poniższych związków:
- a) przedsiębiorstwo ma większość praw głosu w innym przedsiębiorstwie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka;
- b) przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa;
- c) przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo zgodnie z umową zawartą z tym przedsiębiorstwem lub postanowieniami w jego statucie lub umowie spółki;
- d) przedsiębiorstwo będące udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego przedsiębiorstwa kontroluje samodzielnie, zgodnie z umową z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego przedsiębiorstwa, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie.
Uznanie, że dane przedsiębiorstwo jest przedsiębiorstwem powiązanym rodzi skutek określony w art. 6 ust. 2 w związku z ust. 3 załącznika I do rozporządzenia, polegający na tym, że dane dotyczące przedsiębiorstwa, w tym liczbę zatrudnionych osób i obrót ustala się na podstawie sprawozdań finansowych i innych danych przedsiębiorstwa, przy czym, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, do danych dodaje się 100% danych każdego przedsiębiorstwa, które jest powiązane bezpośrednio lub pośrednio z danym przedsiębiorstwem.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie nie sprowadza się jednak do oceny, czy skarżąca Spółka jest przedsiębiorstwem powiązanym, a do tego czy posiadała status średniego przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów załącznika I do ww. rozporządzenia, bowiem w świetle Biznes Planu, złożonego przez skarżąca Spółkę w ramach uzupełnienia wniosku, nie było sporne, że w stosunku do przedsiębiorstw [...] R., [...] Ł. B., B. Sp. z o.o., C. s.r.o., D. Sp. z o.o., M. R. [...] takie powiązania występują i sama skarżąca Spółka dokonała kwalifikacji stosunku łączącego ją z ww. przedsiębiorstwami jako stosunku "powiązania" w rozumieniu przepisów załącznika nr 1 do rozporządzenia, co później – dokonując stosownej analizy tych powiązań – zaakceptował organ i WSA.
Wyniki analizy dokonanej przez organ w aspekcie wskazywanym wyżej wykazały, że skarżąca Spółka nie spełnia kryteriów określonych załącznikiem 1Ido Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 i nie posiada statusu średniego przedsiębiorstwa, w związku z powyższym nie może ubiegać się o wsparcie w ramach 3 Osi Priorytetowej, Działania 3.7, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020
Dokonując łącznej oceny potencjału wnioskodawcy i przedsiębiorstw powiązanych z nim, organ – kierując się przepisem art. 4 ust. 2 załącznika I do rozporządzenia – na podstawie przedłożonego przez wnioskodawcę Biznes Planu ustalił, że w latach 2014-2016 grupa podmiotów powiązanych tylko raz przekroczyła pułap określony dla małego przedsiębiorstwa.
Natomiast zdaniem skarżącej Spółki w wyniku utworzenia nowego podmiotu, jakim jest A. Sp. z o.o., nastąpiło połączenie kilku przedsiębiorstw w jeden organizm gospodarczy, przez co wnioskodawca automatycznie nabył status średniego przedsiębiorstwa. W dniu utworzenia podmiotu, dane pozwalające na ustalenie wielkości nowoutworzonego przedsiębiorstwa przedstawiały się następująco: zatrudnienie na poziomie 50,08 RJR, przychody netto ze sprzedaży towarów, wyrobów, usług i operacji finansowych rzędu 3542,16 tys. EUR, zaś sumę aktywów bilansu na poziomie 2010,22 tys. Euro – są to dane odpowiadające przedsiębiorstwu średniej wielkości w rozumieniu Załącznika I do rozporządzenia 651/2014.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji, w której skarżąca spółka "w trakcie roku obrachunkowego zmieniła strukturę właścicielską". Nie doszło też do połączenia firm. A. Spółka z o.o. powstała w dniu [...] lutego 2017 r. na podstawie umowy notarialnej zawartej pomiędzy Ł. R. i Ł. B., którzy są jej udziałowcami i jednocześnie członkami zarządu (pierwszy jest Prezesem Zarządu, drugi Wiceprezesem). Spółka została zarejestrowana [...] marca 2017 r., po czym niespełna dwa miesiące później złożyła wniosek o dofinansowanie, wskazując w Biznes Planie, że na koniec 2017 r. będzie miała następujący potencjał: wielkość zatrudnienia – 0,00 RJP, przychody netto ze sprzedaży towarów, wyrobów, usług i operacji finansowych – 0,00, suma aktywów bilansu w tyś euro – 227,67.
Zatem w rozpoznawanej sprawie to nowoutworzony podmiot, którego udziałowcami są osoby fizyczne złożył wniosek o dofinansowanie. W uzupełnieniu wniosku skarżąca Spółka wskazała, że nie jest przedsiębiorstwem samodzielnym, a powiązanym w rozumieniu przepisów Załącznika I do rozporządzenia, co obligowało organ – stosownie do art. 6 tego załącznika – do połączenia danych dotyczących potencjału zatrudnienia i finansowego skarżącej spółki z danymi przedsiębiorstw powiązanych.
Kwestią sporną jest zatem prawidłowość badania przez organ potencjału zatrudnienia i potencjału finansowego przedsiębiorstw powiązanych ze spółką A. za okres 2014-2016, czyli za okres, kiedy faktycznie takie powiązanie nie istniało z uwagi na datę powstania skarżącej spółki. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na wadliwość regulaminu, który - jego zdaniem - nie sprecyzował prawidłowych zasad wyboru projektów do dofinansowania dotyczących wnioskodawców, którzy zmienili strukturę właścicielską, co stanowi naruszenie zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi oraz zasady powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki - poza omówionym już wyżej zagadnieniem dotyczącym zmiany struktury właścicielskiej - zauważyć należy, że wskazana w zarzutach skargi kasacyjnej luka w regulaminie nie występuje. Autor skargi kasacyjnej pominął treść przepisów art. 4 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 załącznika I do rozporządzenia, z których wynika, że w przypadku wystąpienia z wnioskiem przez przedsiębiorstwo nowoutworzone, powiązane z przedsiębiorstwem już istniejącym, dla którego możliwe jest ustalenie jego potencjału w oparciu o dane z ostatniego zatwierdzonego okresu obrachunkowego (sprawozdawczego), do ustalenia rzeczywistego potencjału beneficjenta należy brać dane szacunkowe dotyczące tylko tego podmiotu, natomiast jeśli chodzi o przedsiębiorstwo powiązane należy brać pod uwagę dane zatwierdzone w zakończonym okresie (roku) obrachunkowym. Przepis art. 4 ust. 1 wprost stanowi, że "Do określenia liczby personelu i kwot finansowych wykorzystuje się dane odnoszące się do ostatniego zatwierdzonego okresu obrachunkowego i obliczane w skali rocznej".
Przyjąć zatem należy, że Regulamin konkursu we wskazanym przez autora skargi kasacyjnej zakresie nie został ani wadliwie skonstruowany, ani też nie zawiera luki. Regulacja dotycząca przedsiębiorstwa nowoutworzonego powiązanego z istniejącymi już podmiotami jest pełna.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów Regulaminu i załącznika I do rozporządzenia, nie zostały one sformułowane ani wprost, ani też nie można ich wyinterpretować z uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając wszystkie wskazane na wstępie uzasadnienia konsekwencje wynikające z obowiązującej w postępowaniu przez nim zasady dyspozycyjności (poza wyjątkiem zaistnienia przesłanek nieważności postępowania), ponownie zwraca uwagę na to, że nie ma uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy też formułowanej na ich poparcie argumentacji, co oznacza, że tylko i wyłącznie przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji determinują zakres jego kontroli, a mianowicie, że upoważniony jest on do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. np.: wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 988/15; wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3487/15; wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I FSK 744/15).
Z omawianych zarzutów kasacyjnego oznaczonych pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej (z wyłączeniem zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.) – gdy chodzi zarówno o sposób, w jaki zostały one skonstruowane, jak i uzasadnione – nie wynika, aby strona skarżąca kwestionowała prawidłowość subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który stanowił podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji i przyjęty został następnie za podstawę wyrokowania w sprawie, pod hipotezę normy prawnej zawartej w art. 4 ust. 2, czy też art. 4 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 załącznika I do rozporządzenia.
Zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga bowiem – aby mógł być rozpoznany – wykazania i wyjaśnienia – a elementu tego omawiany zarzut kasacyjny jednak nie zawiera – jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu lub niedostrzeżeniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie – na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienie takiego błędu.
Skoro więc skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia konkretnych przepisów załącznika I do rozporządzenia i przepisów regulaminu konkursu przez niewłaściwe ich zastosowanie, czy też niezastosowanie, to Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych powyżej powodów pozbawiony był możliwości kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w tym aspekcie rozpatrywanej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z powołanym ostatnio przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2009 r., z. 2, s. 49-51).
Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., realizuje cel, któremu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne – kontrolę działalności administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09).
Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji prowadził postępowanie, o którym mowa w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., gdyż dopuścił wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżącą Spółkę. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu należy uznać za nieuzasadniony.
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Instytucji Zarządzającej należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego organ w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.