Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 301/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019r., sygn. akt I SA/Sz 631/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia [...] lipca 2019r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia; stanowisko prawne dotyczące tego zarzutu zostało przedstawione w pkt. II uzasadnienia skargi kasacyjnej,
2. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 37 ust. 3 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018r. poz. 1431), zwanej ustawą wdrożeniową, polegające na przyjęciu za podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowiska, które pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 37 ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz zasadami podpisywania umów o dofinansowanie, ustanowionymi w art. 52 ustawy wdrożeniowej; stanowisko prawne dotyczące tego zarzutu zostało przedstawione w pkt. III uzasadnienia skargi kasacyjnej,
3. 3. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 4 i 5, art. 52 ust. 2, art. 54 ust. 2 pkt. 4 i 5 oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej, polegające na wydaniu wyroku w sytuacji, gdy: a) nie doszło do wydania przez organ ani informacji o negatywnej ocenie, b) skarżąca nie miała możliwości wniesienia protestu i nie wniosła protestu; c) nie doszło do wydania przez organ rozstrzygnięcia protestu; stanowisko prawne dotyczące tego zarzutu zostało przedstawione w pkt. IV uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019r., sygn. akt I SA/Sz 631/19, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.

Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrole instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., II GSK 204/07, z dnia 7 czerwca 2011r., II GSK 601/10).

Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Sąd I instancji nie ma jednakże obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w szczególności tych które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017r., II GSK 3669/17, LEX nr 2442924). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11).

Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu, a stronie umożliwiło sformułowanie zarzutów skierowanych przeciwko podstawie prawnej i faktycznej zaskarżonego wyroku. Z tego już względu analizowany zarzut nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Rację ma wprawdzie skarżąca kasacyjnie spółka, podnosząc, że Sąd I instancji nie wskazał żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności ustawy wdrożeniowej, prawa karnego czy ustawy o centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Nie oznacza to jednakże, iż podstawa prawna zaskarżonego wyroku nie została wskazana i wyjaśniona, zwłaszcza zważywszy na stwierdzone w tej sprawie naruszenia. Skarżąca kasacyjnie pomija bowiem tę istotną okoliczność, że tę podstawę stanowiły postanowienia zamieszczonego na stronie internetowej instytucji zarządzającej regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 Oś priorytetowa i osoby młode na rynku pracy Działanie 1.2.

Wsparcie osób młodych na regionalnym rynku pracy – projekty konkursowe Poddziałanie 1.2.1. Wsparcie udzielane z Europejskiego Funduszu Społecznego. Regulamin ten stanowi źródło prawa w postępowaniach w przedmiocie dofinansowania projektów ze środków unijnych, choć nie mające charakteru powszechnie obowiązującego. Regulamin konkursu, spełniający określone w ustawie wdrożeniowej, wraz z załącznikami przyjmuje instytucja zarządzająca danym projektem (art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Ma on więc umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Integralnym elementem regulaminu są załączniki, w tym wzór wniosku o dofinansowanie i wzór umowy o dofinansowanie. Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

Instytucja zarządzająca projektem określa m.in. kryteria wyboru projektów, zawiera umowy o dofinansowanie, wydaje decyzje o zwrocie środków w przypadku naruszenia procedur (art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Przyjęty przez Wojewódzki Urząd Pracy w Szczecinie jako instytucję zarządzającą programen Regulamin konkursu w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020, a mający zastosowanie w tej sprawie, określa – poza przepisami stanowiącymi podstawę jego przyjęcia i stosowanymi do tego programu operacyjnego – także informacje o konkursie, w tym o przedmiocie, adresatach konkursu, zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów, procedurę wyboru projektów, informacje o zasadach realizacji projektów oraz rozstrzygnięciu konkursu. Szczegółowe postanowienia regulaminu obejmują zaś m.in. kryteria oceny projektów i środki zaskarżenia. Zważywszy na powyższą regulację ustawy wdrożeniowej i postanowienia regulaminu konkursu za spełnienie przez uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy uznać odwołanie się do postanowień regulaminu, zwłaszcza gdy podstawą odmowy przyznania dofinansowania projektu stanowiło – jak w tej sprawie – niespełnienie przez projekt kryteriów wyboru projektu, a ściślej kryterium merytorycznego ocenianego punktowo – sposób zarządzania projektem w kontekście zakresu zadań w projekcie (pkt 5 str. 57/58 regulaminu).

W takiej sytuacji – wbrew oczekiwaniom skargi kasacyjnej – nie można przyjąć, że uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie zawiera wskazania podstawy prawnej, gdyż nie odwołuje się do ani do art. 52 ustawy wdrożeniowej, określającego warunki zawarcie umowy o dofinansowanie, ani do art. 37 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, określającego katalog przypadków uzasadniających odmowę wyboru projektu o dofinasowanie, tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie za niedopuszczalną odmowę zawarcia umowy uważa oparcie rozstrzygnięcia sprawy na piśmie podmiotów trzecich, przez które ma na myśli postanowienie o zakazie prowadzenia działalności przez osobę wskazaną we wniosku o dofinansowanie do zarządzania projektem z wykorzystaniem środków publicznych.

Co więcej w tej sprawie organy nie zawarły umowy o dofinansowanie, a projekt skarżącej kasacyjnie choć pierwotnie został wybrany do dofinansowania, to jednak nie została zawarta umowa, gdyż kontrola projektu przed zawarciem umowy ujawniła nieznaną wcześniej instytucji zarządzającej okoliczność niespełnienia przez ten projekt kryterium merytorycznego w zakresie sposobu zarządzania projektem. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera odniesienie do niespełnionego przez projekt skarżącej spółki kryterium merytorycznego – niespełnienia warunku w zakresie kadry zarządzającej projektem.

Sąd I instancji wprost wskazał, że "nie do pogodzenia z przepisami prawa wspólnotowego jak i krajowego, byłoby związanie IP PO WER, odpowiedzialnej za realizację programu operacyjnego, wadliwie dokonaną oceną projektu, niespełniającego kryteriów w ramach ogłoszonego konkursu i zawarcie umowy z Beneficjentem, którego projekt jest sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa lub nie spełnia kryteriów wyboru. Zatem przed zawarciem umowy o dofinansowanie IP PO WER nie tylko jest uprawniona, ale i zobowiązana do weryfikacji uprzednio pozytywnej oceny w aspekcie jej zgodności z kryteriami wyboru projektów. Ustalenie podczas tej weryfikacji, iż projekt, mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny, nie spełnia kryteriów mających zastosowanie do danego programu, obliguje IP PO WER do niezakwalifikowania ocenianego projektu do dofinansowania, czy też do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie. (...) dopuszczalność zawarcia umowy o dofinansowanie musi być warunkowana stwierdzeniem, że na dzień zawarcia umowy projekt spełnia kryteria wyboru oraz dofinansowanie jest zgodne z prawem".

W dalszej zaś części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odniósł się do spełnienia przez wniosek kryterium w zakresie kadry zarządzającej, konkludując, że "warunek posiadania potencjału kadrowego przez Wnioskodawcę nie został spełniony, z uwagi na fakt, iż osoba mająca pełnić funkcję kadry zarządzającej w projekcie posiada orzeczony zakaz wykonywania wszelkiej działalności związanej z funduszami Unii Europejskiej. (...) zarząd Wnioskodawcy - którego wspólnikiem oraz członkiem zarządu, a następnie prokurentem jeszcze niedawno była [...] - w osobie [...], posiadał informacje zobowiązujące go do podjęcia działań zmierzających do realizacji nałożonego na [...] zakazu, tymczasem, pomimo nałożonego środka zapobiegawczego, osoba ta została wykazana jako kadra zarządzająca w projekcie". Dodać można, że w przypadku spełnienia kryteriów wyboru wniosku do dofinansowania ocena ich spełnienia dokonywana musi być w świetle okoliczności faktycznych sprawy.

Tylko w ten sposób jest możliwe ustalenie spełnienia przez projekt wymaganych warunków programu operacyjnego. Odwołanie się do wskazanego kryterium jako podstawy odmowy zawarcia umowy wypełnia warunek powołania przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku i jej wyjaśnienia.

Niezależnie od tego podnieść trzeba, że "zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Tymczasem skarżąca kasacyjnie - zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – kwestionuje w również dokonaną przez Sąd I instancji ocenę postanowienia Centralnego Biura Antykorupcyjnego w Poznaniu o zastosowaniu środka zabezpieczającego wobec [...], wskazanej we wniosku o dofinansowanie jako osoba zarządzająca projektem, a więc ocenę okoliczności faktycznych sprawy, skutkujących odmową zawarcia umowy o dofinansowanie; brak w aktach postanowienia o zastosowaniu środka zabezpieczającego i oparcie rozstrzygnięcia sprawy na piśmie Ministra odwołującego się do tego postanowienia; a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także rozszerzenie przesłanki wykluczenia wnioskodawcy z możliwości dofinansowania projektu w sytuacji gdy zakaz nie dotyczy spółki, lecz osoby fizycznej. Te argumenty z uwagi na wskazaną istotę naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 4 i 5, art. 52 ust. 2, art. 54 ust. 2 pkt. 4 i 5 oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej, tj. zarzut pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając naruszenie tych przepisów skarżąca kasacyjnie podnosi, iż spełniła wszystkie warunki programu, a jej wniosek został wybrany do dofinasowania i umowa o dofinansowanie projektu winna zostać zawarta. Instytucja sama potwierdziła uzyskanie przez projekt wymaganej ilości punktów i spełnienie kryteriów wyboru projektu, w konsekwencji pozytywnie oceniła projekt. Jednakże odmówiła zawarcia umowy i to w sytuacji, gdy nie wydała w stosunku do spółki negatywnej oceny projektu, wskazującej które kryteria projektu nie zostały spełnione. Nadto samowolnie i bezprawnie uznała pismo skarżącej wzywającej do zawarcia umowy za protest, zamiast wydać odmowę zawarcia umowy i wyznaczyć termin do złożenia protestu. Instytucja wedle skarżącej nigdy nie wydała negatywnej oceny projektu, a w konsekwencji nie powstało prawo skarżącej do złożenia protestu. Zdaniem skarżącej jej pismo wzywające do zawarcia umowy nie było protestem i wobec tego nie mogła sformułować zarzutów merytorycznych.

Formułując tak umotywowany zarzut kasacyjny skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi nie wskazała – wbrew ustawowemu wymogowi – wpływu zarzucanego naruszenia analizowanych przepisów na wynik sprawy, co stanowi niewątpliwie istotną wadę konstrukcyjną tego pisma procesowego. Skarga kasacyjna w tym zakresie sprowadza się do przedstawienia przez skarżącą własnego punktu widzenia sprawy, zwłaszcza zaś wobec okoliczności odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie. Wpływu takiego nie dostrzega także Naczelny Sąd Administracyjny. Pomimo bowiem, że pismo instytucji zarządzającej informujące spółkę o odmowie zawarcia umowy nie zawierało pouczenia o możliwości wniesienia protestu, to jednak złożone po upływie terminu do wniesienia protestu przez spółkę pismo zostało potraktowane jako protest i rozpoznane przez instytucję zarządzającą.

Tym samym prawo do obrony spółki nie zostało naruszone. Co istotne pismo instytucji, jak i odpowiedź spółki na to pismo zawierały obszerne stanowiska odpowiednio co do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie oraz kwestionujące przyjętą przez instytucję podstawę odmowy zawarcia tej umowy. Nie można więc – biorąc pod uwagę treść obu tych pism – przyjąć, iż pierwsze nie stanowiło negatywnej oceny projektu, skutkującej odmową zawarcia umowy o dofinansowanie, drugie zaś protestu, podważające ocenę okoliczności skutkujących w efekcie negatywną oceną projektu. Dodać trzeba, że pismo skarżącej spółki (protest od odmowy zawarcia umowy) zawierało – mimo twierdzeń spółki o niemożności sformułowania zarzutów merytorycznych – jej stanowisko odnoszące się do meritum sprawy. W tych okolicznościach uznać należało, iż skarżącą kwestionuje sposób zakończenia sprawy dofinansowania projektu wyłącznie w kontekście formalnym, skoro instytucja nie zatytułowała swojego pisma negatywną oceną projektu, lecz odmową zawarcia umowy, zaś spółka wezwała tę instytucję do zawarcia umowy, nie wniosła zaś protestu od negatywnej oceny projektu.

Pamiętać jednak trzeba, że instytucja zarządzająca jest uprawniona, a wręcz obowiązana, do weryfikowania spełnienia przez projekt warunków programu operacyjnego na każdym etapie postępowania, także na etapie realizacji umowy i nie może nie zareagować na powziętą informację, że projekt przestał spełniać warunki programu lub ich nie spełniał od samego początku, o czym instytucja nie miała wcześniej wiedzy. Nie można zatem podzielić poglądu spółki, że jej projekt został pozytywnie oceniony i powinna zostać zawarta umowa o dofinansowanie. W sytuacji bowiem gdy instytucja, po poinformowaniu wnioskodawcy o tych okolicznościach, podjęła informację o niespełnieniu warunków programu przez wybrany do dofinansowania projekt obowiązana była poinformować wnioskodawcę o odmowie zawarcia umowy, co jest w takiej sytuacji tożsame z negatywną oceną projektu.

Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że projekt skarżącej nie spełniał warunków programu operacyjnego już w momencie składania wniosku o dofinansowanie, a spółka w istocie zataiła istotną dla rozstrzygnięcia jej wniosku o dofinansowanie projektu okoliczność w zakresie kryterium merytorycznego pkt 5 regulaminu "sposób zarządzania projektem w kontekście zadań w projekcie" okoliczność wskazania we wniosku osoby zarządzającej projektem, co do której został orzeczony zakaz wykonywania działalności z wykorzystaniem środków unijnych. Z akt sprawy wynika niekwestionowana przez skarżącą spółkę okoliczność, że w stosunku do wskazanej we wniosku o dofinansowanie [...] zakaz został wydany w dniu 16 lutego 2018r., zaś wniosek o dofinansowanie spółka złożyła w dniu 21 listopada 2018r. Spółka zatem świadomie wskazała we wniosku osobę jako kierownika projektu, której tej funkcji nie można było powierzyć.

Nie jest to więc sytuacja, w której po złożeniu wniosku osoba kierująca projektem utraciła przymioty do kierowania projektem. Oczywistym jest, że osoba zarządzająca projektem ma wpływ na sposób dysponowania środkami publicznymi, prawidłowością ich wydatkowania. Zachodzi zatem wobec wydanego wobec niej zakazu obawa powstania nadużyć i wydatkowania tych środków niezgodnie z warunkami programu i z tego względu wniosek nie mógł zostać uznany jako spełniający warunki programu. Z pkt 2.7. wniosku o dofinansowanie projektu wynika, iż [...] została wskazana jako osoba upoważniona do kontaktów w imieniu spółki, a w pkt 3. jako kadra zarządzająca projektem, uprawniona m.in. do podejmowania kluczowych decyzji, nadzoru nad terminowością i zgodnością z budżetem realizacji zadań oraz osoba nadrzędna w stosunku do pozostałego personelu projektu, zaś w załączniku nr 5 do wniosku jako osoba upoważniona do dostępu do teleinformatycznego systemu obsługującego projekt.

Jest ona też – jak wynika z KRS spółki skarżącej – wspólnikiem tej spółki (obok [...]), członkiem zarządu (obok [...]) i jednocześnie samoistnym prokurentem spółki. Z aktu notarialnego utworzenia spółki wynika, iż to ona zakładała skarżącą kasacyjnie spółkę. Jej wpływ na decyzje w skarżącej kasacyjnie spółce jest zatem niewątpliwy. Te okoliczności stanowiły podstawę oceny zasadności stanowiska instytucji zarządzającej co do niespełnienia przez wniosek warunków projektu. Dla tej oceny nie mają najmniejszego znaczenia podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty co do niewskazania przez Sąd I instancji przepisów, które po pierwsze, pozwoliłyby mu interpretować oraz ustalić wiążące zasady wykładni postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego, wydanego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania karnego; po drugie, pozwalały na wykonanie czy wdrożenie przez instytucję zarządzającą stanowiska Centralnego Biura Antykorupcyjnego; oraz po trzecie, uzasadniałyby stanowisko instytucji zarządzającej do każdorazowego uwzględnienia zakazu wykonywania działalności z wykorzystaniem środków publicznych, a w konsekwencji co do nie wskazania przez Sąd I instancji przepisów pozwalających rozciągnąć zakaz orzeczony w stosunku do osoby fizycznej na osobę prawną.

Skarżąca kasacyjnie spółka pomija, że wydane w stosunku do [...] postanowienie zabezpieczające stanowiło materiał dowodowy sprawy, podlegający ocenie instytucji zarządzającej, a następnie Sądu I instancji, jako element stanu faktycznego sprawy i nie wymagało wskazania podstawy prawnej w przepisach prawa karnego, oceny karnoprawnej sytuacji spółki jako beneficjenta środków unijnych, czy odwołania do ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, gdyż akty te nie stanowiły podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd I instancji i instytucja zarządzająca nie dokonywały też – jak sugeruje spółka - wykładni środka zabezpieczającego. W tej sprawie istotnym było jedynie rozważenie, czy wydane w stosunku do osoby zarządzającej projektem postanowienie o zakazie prowadzenia działalności z wykorzystaniem środków unijnych, skutkuje tym, że projekt nie spełnia jednego z kryteriów jego oceny, tj. kryterium zarządzania projektem i spełnienia przez wskazaną osobę zarządzającą projektem warunków gwarantujących prawidłowe wykorzystanie środków publicznych. W kontekście tego kryterium oceniane było spełnienie przez wniosek o dofinansowanie warunków programu i dofinansowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.