Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 września 2021 r., sygn. akt I GSK 320/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 345/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek D. S. - zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącemu zaległości z tytułu:

1. - składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od listopada 2006 r. do lutego 2007 r. oraz od sierpnia 2007 r. do września 2010 r., w kwocie [...],90 zł, odsetek za zwłokę od tych należności, naliczonych do dnia wpływu wniosku o umorzenie, w wysokości [...] zł;
2. - składek na ubezpieczenie zdrowotne, od grudnia 2006 r. do lutego 2007 r. oraz od sierpnia 2007 r do czerwca 2008 r., od sierpnia 2008 do lipca 2009, od września 2009 do września 2010 w wysokości [...],89 zł, odsetek za zwłokę od tych należności, naliczonych do dnia wpływu wniosku o umorzenie, w wysokości [...] zł;
3. - składek na Fundusz Pracy za okres od sierpnia 2008 r. do września 2010 r. w kwocie [...],17 zł, odsetek za zwłokę od tych należności, naliczonych do dnia wpływu wniosku o umorzenie, w wysokości [...] zł, a także kosztów upomnienia w wysokości [...],20 zł.

W dniu [...] listopada 2017 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie jego zaległości składkowych wobec ZUS. W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdził, że nie jest w stanie bez uszczerbku własnego utrzymania oraz swoich najbliższych spłacić zaległości wobec ZUS, które są znaczne. Wynika to zaś z jego trudnej sytuacji materialnej, która związana jest z brakiem zatrudnienia. Skarżący wraz z żoną mają bowiem status osób bezrobotnych, bez prawa do zasiłku. W tej sytuacji cała rodzina pozostaje pod opieką ośrodka pomocy społecznej. Dodatkowo małżonka skarżącego choruje, pozostając pod stałą opieką poradni kardiologicznej, jak i samego skarżącego.

Skarżący dodał także, że nie posiada żadnego źródła dochodu, poza pracami dorywczymi. Zarówno on sam, jaki jego domownicy żyją bardzo skromnie dzięki pomocy rodziny. Oprócz zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne skarżący jest także zadłużony wobec innych podmiotów, w związku z czym prowadzone są wobec niego postępowania egzekucyjne. Żadne z tych zobowiązań cywilnoprawnych, z uwagi na brak środków, nie jest jednak spłacane. Do złożonego wniosku skarżący dołączył zaświadczenie o korzystaniu z pomocy społecznej, zaświadczenia z urzędu pracy, dokumenty dotyczące zadłużenia wobec innych podmiotów, a także dokumentację medyczną, związaną z leczeniem żony i odpowiednie zaświadczenia lekarskie.

Na podstawie oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym organ ustalił, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną oraz córką, której własność stanowi mieszkanie, w którym to cała rodzina zamieszkuje. Zobowiązania skarżącego z tytułu zobowiązań cywilnoprawnych wynoszą: z tytułu zaciągniętych kredytów - [...] zł, z tytułu kredytów bankowych - [...],79 zł, wobec pozostałych instytucji - [...] zł. Stałe wydatki bytowe skarżący określił na kwotę [...] zł.

ZUS ustalił, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od [...] lipca 2006 r. do [...] września 2010 r. W tym czasie nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, z tytułu prowadzonej działalności.

ZUS, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego i umorzenia jego zaległości. W ocenie organu umorzenie zaległości możliwe jest bowiem jedynie w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległości, w myśl art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze. zm., zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz w przypadkach wskazanych w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem). W przypadku skarżącego nie sposób jednak stwierdzić, że spełnia on wymogi, wynikające z kryteriów przyznania zwolnienia, albowiem nie umorzono prowadzonego w względem niego postępowania egzekucyjnego, z uwagi na nieściągalność zaległości. Skarżący nie został też dotknięty skutkami klęski żywiołowej. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że na skutek własnej choroby lub choroby domownika nie ma on możliwości uzyskania dochodu.

Organ podkreślił, że spłata zadłużenia nie musi następować jednorazowo, gdyż może zostać rozłożona na raty. Organ zwrócił także uwagę na okoliczności powstania zadłużenia u skarżącego, a zwłaszcza na to, że to każdy przedsiębiorca ponosi ryzyko związane z prowadzoną przez siebie działalnością.

W następstwie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS, decyzją z [...] kwietnia 2018 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2018 r.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ podtrzymał swoje stanowisko, w zakresie poczynionych dotychczas ustaleń faktycznych. Odnosząc się zaś do ustawowej przesłanki zwolnienia ponownie stwierdził, że brak umorzenia postępowania egzekucyjnego wyklucza przyjęcie zaistnienia przesłanki nieściągalności zaległości. W przypadku skarżącego nie można zaś mówić o nieściągalności jego zaległości, gdyż Dyrektor Oddziału ZUS w dalszym ciągu prowadził względem niego postępowanie egzekucyjne, które wobec nieskutecznego zajęcia rachunku bankowego, przekazano do prowadzenia Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Ustrzykach Dolnych. Na dzień wydawania decyzji postępowanie to nie zostało umorzone, tak więc nie została spełniona podstawowa przesłanka umorzenie zaległości składkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 449/18, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał za przedwczesne stanowisko organu rentowego odnośnie braku zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności zaległości składkowych, wobec czego zalecił Zakładowi ponowne przeprowadzenie postępowania, w którym musi on kompleksowo odnieść się do kwestii nieściągalności należności skarżącego, zwłaszcza w kontekście przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s. Sąd wskazał także na konieczność odniesienia się do kwestii ewentualnego przedawnienia zaległości.

Oprócz tego, w kontekście przesłanek umorzenia, wymienionych w rozporządzeniu, Sąd nakazał organowi rozważenie zakresu możliwości finansowych skarżącego i dokonanie kompleksowej oceny sytuacji bytowej jego rodziny. W tym zakresie polecił również poszerzenie ustaleń o okoliczności związane z sytuacją majątkową i dochodową córki skarżącego, będącej właścicielką mieszkania, w którym cała rodzina zamieszkuje.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2018 r.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, ZUS ustalił, że córka skarżącego – D. S. jest właścicielką mieszkania, w którym cała rodzina zamieszkuje. Szacowana wartość mieszkania to [...] zł. Mieszkanie to zostało przekazane przez skarżącego i jego żonę córce, umową darowizny z dnia [...] lipca 2016 r. ZUS zwrócił uwagę, że w chwili zbycia przez skarżącego swojej części nieruchomości był on już jego dłużnikiem. Wobec powyższego wskazano na możliwość uznania umowy darowizny za bezskuteczną w stosunku do ZUS i następnie uzyskanie zabezpieczenia hipotecznego. W tym zakresie organ ocenił, że nie można stwierdzić przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia i zaniechania prób jego wyegzekwowania.

ZUS ustalił ponadto, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz córką D. S. Wszyscy członkowie rodziny są nadal osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Rodzina zobowiązanego utrzymuje się z pomocy pochodzącej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz pomocy rodziny. Organ ustalił, że poza zadłużeniem wobec ZUS, zobowiązany ma także liczne zobowiązania u innych wierzycieli. Ustalono także, że żona cierpi na dolegliwości neurologiczne i kardiologiczne.

W oparciu o przepis art. 24 u.s.u.s., organ ustalił, że nie upłynął jeszcze termin dochodzenia przedmiotowych należności.

W ocenie organu, zobowiązany nie spełnił żadnej z przesłanek wystąpienia całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec zobowiązanego nie umorzono bowiem prowadzonego względem niego postępowania egzekucyjnego, z uwagi na nieściągalność zaległości. Skarżący zakończył prowadzenie działalności gospodarczej z dniem [...] września 2010 r., aczkolwiek nie wystąpiła przesłanka braku majątku. Organ wskazał na zbycie majątku należącego do skarżącego na rzecz córki, z dniem [...] lipca 2016 r. Nie nastąpiło także zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Organ rentowy wyjaśnił, że wysokość dochodzonych należności przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. ZUS wskazał także na możliwość wystąpienia w trybie skargi paulianskiej, w związku z czynnością prawną dłużnika, dokonaną z pokrzywdzeniem wierzyciela, następnie zaś skierowanie egzekucji w stosunku do nieruchomości.

W kontekście przesłanek wymienionych w rozporządzeniu - organ wyjaśnił, że zobowiązany nie został też dotknięty skutkami klęski żywiołowej. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że na skutek własnej choroby lub choroby domownika nie ma on możliwości uzyskania dochodu. W zakresie choroby żony skarżącego, nie przestawiono dowodów, że wymaga ona nieustannej opieki z powodu jej dolegliwości zdrowotnych.

Sąd, wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. I SA/Rz 641/19, uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując organowi kompleksowe i jednoznaczne ustosunkowanie się do kwestii przedawnienia dochodzonych należności.

ZUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2018 r. W jej uzasadnieniu podkreślił, odnosząc się do poszczególnych zaległości, że w stosunku do nich nie upłynęły terminy przedawnienia. Bieg tych terminów uległ bowiem zawieszeniu na skutek podjęcia wobec skarżącego czynności egzekucyjnych. Kolejną okolicznością skutkującą zawieszeniem biegu terminów przedawnienia było wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o umorzenie, w trybie tzw. ustawy abolicyjnej (art. 1 ust. 15 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. poz. 1551). W tym wypadku zawieszenie biegu terminu przedawnienia zaległości składkowych biegł od [...] stycznia 2015 r. (data złożenia wniosku o umorzenie w trybie ustawy abolicyjnej) do [...] marca 2017 r. Następnie, [...] lipca 2017 r. i [...] listopada 2017 r., wystawiono nowe tytuły wykonawcze, a prowadzona na ich podstawie egzekucja ma charakter aktywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym przypadku jest decyzja ZUS odmawiająca skarżącemu umorzenia jego zaległości składkowych. Sąd podkreślił, że jest to już trzecie rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie, gdyż dwie poprzednie decyzje ostateczne zostały uchylone przez Sąd wyrokami z 12 października 2018 r. i 7 listopada 2019 r.

Sąd I instancji wskazał, że ZUS wydając zaskarżoną decyzję z [...] marca 2020 r. odniósł się do kwestii przedawnienia zaległości składkowych skarżącego stwierdzając, że bieg tych terminów uległ zawieszeniu, na skutek podjęcia wobec skarżącego czynności egzekucyjnych. Kolejną okolicznością skutkującą zawieszeniem biegu terminów przedawnienia było wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o umorzenie, w trybie tzw. ustawy abolicyjnej. Następnie wystawiono nowe tytuły wykonawcze, a prowadzona na ich podstawie egzekucja ma charakter aktywny.

Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy, a także obowiązujące w tym zakresie uregulowania prawne WSA stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, odnośnie nieprzedawnienia zaległości składkowych w tym zakresie. Zaległości o których mowa w niniejszej sprawie pochodzą z lat 2006-2010, kiedy to skarżący prowadził działalność gospodarczą. W tym czasie termin przedawnienia tego rodzaju zaległości wynosił 10 lat i nie upłynął przed 1 stycznia 2012 r., kiedy został skrócony do lat 5. Na mocy przepisów przejściowych, ustawy nowelizującej (art.

1. 27) bieg tego nowego, pięcioletniego terminu, rozpoczął się 1 stycznia 2012 r.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W niniejszej sprawie prowadzone było wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, przy czym ZUS w zaskarżonej decyzji określił go jako aktywne. Brak jest, w ocenie Sądu I instancji, podstaw do kwestionowania tego rodzaju stwierdzeń, gdyż faktu prowadzenia wobec siebie egzekucji nie zakwestionował sam skarżący. Dodatkowo organ zaznaczył, że w odniesieniu do zaległości składkowych skarżącego została jeszcze spełniona inna z przesłanek biegu zawieszenia tego terminu, tj. przesłanka wynikająca z tzw. ustawy abolicyjnej. W tej więc sytuacji sugestie skarżącego, co do upływu terminów przedawnienia jego zaległości składkowych, nie znajdują uzasadnienia.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd przypomniał, że postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości przebiega niejako dwuetapowo, gdyż w pierwszej jego fazie organ ocenia zaistnienie przesłanek umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów rozporządzenia, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania (w ramach zwyczajnego postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a więc wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy, pod kątem ustalenia zaistnienia przesłanek, od których uzależnione zostało przyznanie ulgi), następnie zaś podejmuje, w granicach przyznanego mu uznania administracyjnego, decyzję odnośnie przyznania, bądź odmowy przyznania ulgi. Umorzenie zaległości składkowych, jakkolwiek podejmowane w warunkach uznania administracyjnego, możliwe jest jednak wyłącznie w sytuacji zaistnienia, w odniesieniu do wnioskodawcy, którejkolwiek z przesłanek, od których ustawodawca uzależnił udzielenie tego rodzaju ulgi.

W świetle zapadłych w sprawie wyroków kwestią otwartą pozostawało spełnienie przez skarżącego przesłanek niewypłacalności, w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przesłanki umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o ocenę zaistnienia przesłanek niewypłacalności, to ZUS w tym zakresie prawidłowo, w ocenie WSA, przyjął, że w przypadku skarżącego niewypłacalność ta nie wystąpiła. Wobec skarżącego prowadzone jest bowiem w dalszym ciągu postępowanie egzekucyjne (którego celowość skarżący kwestionuje w uzasadnieniu skargi). Wprawdzie postępowanie egzekucyjne w 2018 r. zostało umorzone, jednakże obecnie przesłanka ta nie jest aktualna. Wiąże się to przede wszystkim z tym, że uwzględnione zostało powództwo o uznanie za bezskuteczną czynności rozporządzenia majątkiem, z pokrzywdzeniem wierzyciela - ZUS.

Poza tym w stosunku do skarżącego nie było prowadzone postępowanie likwidacyjne czy upadłościowe, a wartość jego zaległości składkowych przewyższa koszty upomnienia. Skarżący też nie zaprzestał prowadzenia działalności w sytuacji, w której nie posiadałby majątku.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, nie sposób jest podważyć zasadności stanowiska ZUS, jeżeli chodzi o niewystąpienie przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Jeżeli chodzi o natomiast o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to zgodnie z treścią tego przepisu Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W niniejszej sprawie ZUS ustalił, że rodzina skarżącego korzysta z pomocy społecznej, jednakże nie wyczerpuje to wszelkich okoliczności, mających bezpośredni i istotny wpływ na ocenę sytuacji materialnej i skarżącego i jego domowników.

Niestwierdzenie spełnienia przez skarżącego także przesłanki umorzenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przesądza o tym, że już tylko z tego względu ZUS nie mógł uwzględnić jego wniosku o umorzenie zaległości składkowych. W tej sytuacji uzasadnienie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego nie miało prawnie istotnego znaczenia, chociaż przytoczone przez organ w tym zakresie argumenty uznać należy za zasadne. Sąd I instancji zgodził się bowiem, że długotrwale i wieloletnie nieposiadanie stałego zatrudnienia przez skarżącego oraz jego dorosłych domowników, wobec braku istotnych przeciwwskazań co do tego, nie może być oceniane jako stan trwały i nieodwracalny.

Od przedmiotowego wyroku D. S. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. - art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.), poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zdrowotne i Fundusz Pracy nie uległy przedawnieniu.
3. - art. 24 ust 5b u.s.u.s., poprzez jego błędną wykładnie polegającą, iż decyzja z [...] września 2017 r. nr [...] i decyzja z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz postępowanie przed Sądem Okręgowym w Krośnie, IV Wydziałem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pod sygn. akt IV U 755/16 zawiesiły bieg terminu przedawnienia składek na ubezpieczenie, społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy pomimo tego, iż nie zmierzały bezpośrednio do wyegzekwowania należności publicznoprawnych od skarżącego.
4. - art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie pomimo iż, składki są całkowicie nieściągalne oraz nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przez skarżącego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, a z majątku skarżącego nie uzyska się kwot na pokrycie kosztów postępowania egzekucyjnego.
5. - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, pracy i polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a ponadto opłacenie należności jest niemożliwe z uwagi prawowanie opieki przez zobowiązanego nad przewlekle chorym członkiem rodziny (żoną), pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
6. II. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
7. 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie ustalono prawidłowo zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
8. 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów prawa materialnego i procesowego oraz wybiorcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania prawidłowego uzasadnienia swojego wyroku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika działającego z urzędu wg norm przepisanych. Nadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargą kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie skarżący podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut najdalej idący, sformułowany w punkcie II.2 petitum wniesionego środka zaskarżenia mianowicie naruszenia art. 1§1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 141§4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., o sygn. akt II GSK 2243/11; z dnia 20 marca 2013 r., o sygn. akt II FSK 2230/13 i z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. akt I GSK 95/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami, przywołał dotychczasowe wyroki WSA, jakie zapadły na gruncie tej sprawy oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można natomiast utożsamiać naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z niepodzieleniem stanowiska sądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Do tego natomiast sprowadza się analizowany zarzut. Lakoniczność motywów, wskazywana przez skarżącego kasacyjnie, jako wada uzasadnienia, nie jest zasadna. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podnosi pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku choćby jednego konkretnego elementu dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, a nadto nie wskazuje na brak możliwości rekonstrukcji podstawy wyrokowania, zaś przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać wypada za niezasadny. Lakoniczność uzasadnienia wyroku bądź nierozwinięcie określonej argumentacji w sposób satysfakcjonujący stronę postępowania, tak długo jak nie prowadzi do niemożności rekonstrukcji podstawy wyrokowania, nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu.

Ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez sąd I instancji motywacji także nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest ona następstwem wadliwej wykładni lub zastosowania konkretnych przepisów i jej podważenie w postępowaniu kasacyjnym winno nastąpić przez sformułowanie stosownych zarzutów.

Wobec tego zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony.

Podobnie należy ocenić zarzut kasacyjny opisany w punkcie II.1 petitum niniejszej skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ nie odniósł się prawidłowo do zaoferowanych przez stronę dowodów oraz przesłanek wskazanych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tym skarżący kasacyjnie upatruje błędu Sądu I instancji, który zaakceptował, jako prawidłowe, uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na jego uzasadnienie skarżący kasacyjnie nie podał konkretnie na czym polegało owo nieprawidłowe odniesienie się do przedstawionych dowodów oraz przesłanek, a nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślnie się intencji skarżącego kasacyjnie, czy też wyszukiwanie z urzędu mankamentów zaskarżonej decyzji, których ewentualnie nie dostrzegł Sąd I instancji. W uzasadnieniu wzmiankowanego zarzutu przytoczono jedynie ogólne tezy orzeczeń sądowych (nie związanych ze sprawą niniejszą), w których jest mowa na temat uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej, bez odniesienia do stanu niniejszej sprawy.

W tej sytuacji i ten zarzut nie może zostać uwzględniony. Dodatkowo należy dodać, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach związania art. 153 p.p.s.a., a zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą dwu kwestii. Po pierwsze, strona uznaje, że znaczna część składek uległa przedawnieniu, czego nie dostrzegł Sąd I instancji (zarzuty opisane w punktach I.1 oraz I.2 petitum skargi kasacyjnej). Po drugie, według skarżącego kasacyjnie organ powinien uwzględnić wniosek strony o umorzenie należności ponieważ składki są całkowicie nieściągalne ze względu na całkowity brak majątku oraz ciężką sytuację osobistą i rodzinną skarżącego (zarzuty z punktu I.3.oraz I.4 petitum).

Ocenę zarzutów kasacyjnych dotyczących przedawnienia wypada rozpocząć od konstatacji, iż w toku dotychczasowego postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowego kwestia ta była przedmiotem rozważań sądu administracyjnego (prawomocne wyroki w sprawach sygn. akt: I SA/Rz 449/18 oraz I SA/Rz 641/19). W zaskarżonej decyzji na stronach 3-5 organ przeprowadził analizę kwestii przedawnienia należności w odniesieniu do spornych zaległości i drobiazgowo wyjaśnił, w rozbiciu na lata w których zmieniały się regulacje dotyczące przedawnienia oraz stwierdził, że zadłużenie figurujące na koncie płatnika składek (skarżącego) jest aktualne i wymagalne. W skardze kasacyjnej powtórzono argumenty zawarte w skardze do WSA nie odnosząc się do przedmiotowej analizy, którą – jako prawidłową - zaakceptował WSA w Rzeszowie.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, iż przynajmniej część składek nie uległa przedawnieniu. Wniosek dotyczy umorzenia konkretnych należności z tytułu składek w związku z prowadzoną działalnością. W opisanej sytuacji, powyższy zarzut kasacyjny nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące opisane w punkcie I.3.oraz I.4 petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie należy przypomnieć, czego nie odnotowuje niniejsza skarga kasacyjna, że w świetle przywołanych wyżej dwóch wyroków sądów administracyjnych, jakie zapadły na gruncie tej sprawy kwestią otwartą pozostawało spełnienie przez skarżącego przesłanek niewypłacalności, w rozumieniu art. 28 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przesłanki umorzenia z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r, Nr 141, poz.1365). W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Jak wynika zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i wyroku Sądu I instancji przesłanki te zostały szeroko omówione w kontekście stanu faktycznego sprawy. Wbrew temu, co twierdzi skarżący kasacyjnie, jedynym składnikiem majątku nie są świadczenia niepodlegające egzekucji ale również istnieje możliwość wpisania zastawu hipotecznego i egzekucji z nieruchomości przekazanej córce w darowiźnie - co do której organ złożył skuteczną skargę pauliańską.

Ponadto skarżący kasacyjnie nie podważył stanowiska, że nie może być ocenione, jako stan trwały i nieodwracalny długotrwałe i wieloletnie nieposiadanie stałych źródeł dochodu przez skarżącego oraz jego dorosłych domowników w sytuacji, gdy nie mają oni istotnych przeciwwskazań do zatrudnienia. Należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił w powyższym zakresie żadnych dowodów mogących poddać w wątpliwość twierdzenia organu i Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie ma 49 lat a więc, jak słusznie zauważa organ jest w wieku największej aktywności zawodowej. Nie ma też skarżący przeciwskazań do podjęcia pracy a zatem trafnie został wyprowadzony wniosek, że przedstawiona sytuacja materialna strony nie ma charakteru definitywnego.

Skarżący twierdzi, że musi sprawować bezpośrednią, osobistą opiekę nad swoją żoną, która cierpi na schorzenia wskazane w przedstawionej przez niego dokumentacji medycznej. Jednakże nie przedstawił on żadnego dokumentu, z którego wynikałaby konieczność sprawowania opieki nad żoną, której wymiar wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Należy zauważyć, że żona skarżącego nie ma orzeczonej grupy inwalidzkiej. Z kolei pomoc udzielana współmałżonkowi wynikająca z ogólnych zasad kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 27 kriop.) nie jest okolicznością nadzwyczajną i niespodziewaną, odnosi się do każdej osoby, która pozostaje w związku małżeńskim.

Zatem bez wykazania, że na tle konkretnego stanu faktycznego wnioskujący o umorzenie nie ma możliwości podjęcia pracy z powodu konieczności opieki nad współmałżonkiem nie można mówić o dowolności organu w ocenie tej okoliczności. Decyzja w sprawie umorzenia składek ma charakter uznaniowy, co również akcentuje skarżący kasacyjnie. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04) podkreślono, że "Zakres kognicji sądu nie ogranicza się jedynie, wobec uznaniowego charakteru decyzji, do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami k.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. III UZP 15/00 (OSNAPiUS 2000, nr 23, poz. 864) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r.".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisami rozporządzenia. Sformułowana w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (wyroki z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 451167). Przy ocenie decyzji ZUS i wyroku Sądu I instancji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 2003 r. WSA zasadnie przyjął, że organ – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – dokonał analizy sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, prawidłowo wyważając interes społeczny i interes strony, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ocenił też wszechstronnie i prawidłowo, że przedstawione przez skarżącego dowody w tym dokumentacja medyczna dotycząca schorzeń współmałżonki strony, nie uzasadnia stwierdzenia, że nieodwracalnie utracił on zdolność zarobkowania. Prawidłowo zatem stwierdził, że organy w granicach uznania administracyjnego, na podstawie wszechstronnej oceny materiału dowodowego odmówiły umorzenia zaległych składek na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek.

Biorąc to wszystko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu w wysokości 240 złotych, orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowio-nego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.