Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3463/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 781/18 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "[...]", "Skarżąca kasacyjnie", "Strona skarżąca", "Skarżąca") na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu skarżącej od negatywnej oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn.: "[...]".

A. Sp. z o.o. na podstawie art. 62 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz.1431), dalej: "ustawa o polityce spójności" "ustawa wdrożeniowa" lub "u.p.s." oraz art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz.1302), dalej: " p.p.s.a." w zw. z art. 64 u.p.s. zaskarżyła w całości, wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa materialnego:
2. – przejrzystość konkursu art. 125 ust. 3 lit. a) ii Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nieuwzględnieniu skargi wniesionej do sądu administracyjnego, pomimo że instytucja dokonująca oceny ofert stosowała nierówny sposób traktowania uczestników konkursu, dwukrotnie przedłużając na wniosek jednego z nich termin składania wniosków o dofinansowanie, co skutkowało naruszeniem obowiązku przejrzystego, rzetelnego, a przede wszystkim bezstronnego wyboru projektów i niezapewnieniem wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;
3. – niejednoznaczność pojęć używanych przez Regulamin Konkursu – art. 125 ust. 3 lit a) ii Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 u.p.s. – poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nieuwzględnieniu skargi wniesionej do sądu administracyjnego, pomimo że pojęcia używane przez Regulamin Konkursu: "doświadczenie w organizacji i umiejętność prowadzenia zajęć", "kilkuletnie –doświadczenie w organizacji pracy poradni laktacyjnej i udzielaniu porad laktacyjnych na terenie placówki", "pełne zaplecze diagnostyczne i konsultacyjne", "pełna dokumentacja porad laktacyjnych" – były niejednoznacznie, a nie wprowadzono ich definicji legalnej, co sprawiło, że nie było możliwe przewidzenie z góry, jakie są wymagania konkursowe konieczne do złożenia oferty spełniającej wymagania – podczas gdy obiektywnie oceniając [...] dysponowało odpowiednimi zasobami ludzkimi i materialnymi do realizacji celu projektu w postaci profesjonalnego świadczenia usług zdrowotnych na terenie województwa podkarpackiego w zakresie wynikającym z opisu projektu;
4. – spełnienie przez FMC Kryteriów Specyficznego Dostępu – art. 125 ust. 3 lit. d) w zw. z lit. c) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz Kryterium Specyficznego Dostępu nr 5, określone w ust. 4.2.15 Regulaminu Konkursu w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 u.p.s. – poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nieuwzględnieniu skargi wniesionej do sądu administracyjnego, pomimo że Wojewódzki Urząd Pracy w R. na podstawie całokształtu materiałów przedłożonych przez [...] na etapie do rozpoznawania protestu włącznie miał możliwość upewnienia się, że skarżący dysponuje administracyjną, finansową i operacyjną zdolnością do spełnienia warunków konkursu, w szczególności kryterium posiadania doświadczenia w organizacji i umiejętności prowadzenia zajęć edukacyjnych dla kobiet w zakresie opieki nad niemowlęciem, karmienia piersią oraz postępowania w okresie laktacji oraz kilkuletniego doświadczenia w organizacji pracy poradni laktacyjnej oraz udzielaniu porad laktacyjnych na terenie placówki z pełnym zapleczem konsultacyjno-diagnostycznym na terenie poradni oraz prowadzeniem pełnej dokumentacji porad laktacyjnych zgodnie z obowiązującymi standardami albowiem spełnianie tych warunków zostało przez skarżącą wykazane przy pomocy dokumentacji załączonej do wniosku oraz dalszych pism z jego uzupełnieniami, w tym także na etapie rozpoznawania protestu, co było dopuszczalne, zaś nie można przyjąć, by nie doszło do dowolnego ustalenia przez Sąd I instancji zakresu znaczeniowego pojęć zawartych w regulaminie projektu.

Skarżąca winna była zatem zostać oceniona jako podmiot spełniający wszystkie kryteria określone w Regulaminie Konkursu oraz zdolna do realizacji celu projektu;

1. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. – art. 58 ust. 3 u.p.s. – poprzez nieuwzględnienie twierdzeń i dowodów przedłożonych przez FMC wraz z protestem, na skutek niezasadnego przyjęcia, że nie było dopuszczalne uwzględnienie przez instytucję pośredniczącą dokumentów złożonych przez skarżącą na etapie rozpoznawania protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w "zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów, podczas gdy ponowna ocena projektu na skutek rozpoznawania protestu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, co nie wyklucza wzięcia pod uwagę materiału dostarczonego przez skarżącą na etapie rozpoznawania protestu;
3. – art. 61 ust. 8 pkt 1 i 2 u.p.s. – poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała zaistnienia okoliczności dotyczących faworyzowania przez instytucję pośredniczącą konkurencyjnego wnioskodawcy w ramach konkursu poprzez nieuzasadnione, obiektywnymi względami i dyskryminujące innych uczestników konkursu wydłużenie terminu do składania wniosków, które w okolicznościach niniejszej sprawy miało charakter dyskryminujący, a którą to okoliczność należało uznać za wykazaną w świetle dowodów pośrednich, jak również niezasadne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, iż merytoryczna ocena projektu winna być pozytywna na podstawie zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, a tym samym – bezzasadne orzeczenie o oddaleniu wniesionej przez [...] skargi, pomimo że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Podnosząc powyższe uchybienia, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła:

1. – na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;
2. – na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. – o zasądzenie od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. na rzecz kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Natomiast stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2019 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko, iż D. B.prowadząca działalność pod nazwą "B.", ma co najmniej kilkuletnie doświadczenie w organizacji Poradni Laktacyjnej oraz w prowadzeniu Szkoły Rodzenia. Na dowód powyższych okoliczności załączyła nowy dowód – umowę najmu lokalu z 11 lipca 2013 r. zawarta przez D. B., z przeznaczeniem na Szkołę Rodzenia oraz Poradnie Laktacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw należało ją więc oddalić.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Wskazać przy tym trzeba, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym rozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu (z reguły) wykazanie, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy.

Należy podkreślić, że z woli ustawodawcy skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym pismem procesowym. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych w art. 175 § 1 p.p.s.a. ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wskazuje na obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny kontrolę zaskarżonego wyroku powinien rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero postępowanie przeprowadzone zgodnie z obowiązującym prawem i dokonane na jego podstawie ustalenia pozwalają na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przed szczegółowym odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, z uwagi na sposób ich sformułowania oraz ich komplementarny charakter konieczne jest poczynienie w pierwszej kolejności uwag o charakterze ogólnym dotyczących tego rodzaju postępowań.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów.

W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców, przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów (art. 41 ust. 4).

Wedle art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Wojewódzki Urząd Pracy w R. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej.

Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi, jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 823/16). Zasady wynikające z art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 u.p.s., które wyrażają się w tym, że to regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia.

Siłą rzeczy, oznacza to po pierwsze, konieczność uwzględniania w postępowaniach ze skarg w sprawach regulowanych przywołaną ustawą również i tych wzorców kontroli, które jako wynikające z regulaminu konkursu wzorce działania obowiązujące przy naborze projektów do dofinansowania, z jednej strony adresowane są do instytucji organizującej konkurs, z drugiej zaś – i to w takim samym wiążącym stopniu – do podmiotów aplikujących o dofinansowanie ich projektów, po drugie zaś, konieczność uwzględnienia znaczenia tego założenia, że jako dokument systemu realizacji, regulamin konkursu nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi oraz nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie oraz kryteriach wyboru projektów.

Ocena zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych – zwłaszcza gdy odwołać się do sposobu ich skonstruowania – nie może pomijać treści art. 50 u.p.s., z którego wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania ("wyjaśniającego") prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1 u.p.s., a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 u.p.s.

Wobec tego, że – jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II GSK 5172/16 – z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących – w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu – przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów nie wynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji.

W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia.

Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. również wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1320/17). Stąd też, całość dokumentacji przedkładanej do konkursu musi być spójna i dotyczyć tego samego zamierzenia, pierwotnie scharakteryzowanego we wniosku i dlatego właśnie wykluczona jest możliwość wprowadzenia do projektu jakichkolwiek modyfikacji w toku oceny, z wyjątkiem tych wynikających wprost z wezwania właściwej instytucji.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy w kontekście podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał, zarzut naruszenia art. 58 ust. 3 u.p.s. – poprzez nieuwzględnienie przez organ twierdzeń i dowodów przedłożonych przez [...] wraz z protestem, które to stanowisko zaakceptował Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż dokumenty przedłożone przez Skarżącą wraz z wniesieniem protestu, stanowiły uzupełnienie wniosku. Składając protest od negatywnej oceny formalno-merytorycznej projektu skarżąca przedłożyła szereg dokumentów, obejmujących między innymi oświadczenia lekarzy specjalistów z poszczególnych dziedzin oraz zaświadczenie o wykonywaniu przez D. B. pracy w szpitalu publicznym, w zakresie objętym projektem zgłoszonym do dofinansowania, jednakże należy podkreślić, że dokumenty te nie mogły być wzięte pod uwagę, gdyż jak trafnie wskazał Sąd I instancji stanowią uzupełnienie wniosku i złożenie ich na etapie protestu nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Terminem, do którego wnioskodawca może modyfikować lub uzupełniać swój wniosek jest termin składania wniosków. Po jego upływie dokonywanie uzupełnień i składanie wyjaśnień możliwe było tylko na wezwanie Instytucji pośredniczącej, w zakresie wskazanym w wezwaniu.

Skarżąca była wzywana do złożenia wyjaśnień między innymi w zakresie kryterium nr 5, celem potwierdzenia spełnienia jego wymogów, jednakże jedynie częściowo wykazała przedmiotowe okoliczności, tj. udokumentowała posiadanie umiejętności w zakresie prowadzenia odpowiednich zajęć edukacyjnych dla kobiet. W pozostałym zakresie ograniczyła się wyłącznie do oświadczeń, co do określonych faktów, które nie zostały udokumentowane w odpowiedni sposób.

Z wniosku skarżącej, a także dołączonych do niego dokumentów, nie wynika w żaden sposób fakt posiadania przez nią pełnej dokumentacji udzielania porad laktacyjnych. Wprawdzie w uzupełnieniu wniosku, jak również w proteście, znalazły się informacje o jej istnieniu oraz należytym zabezpieczeniu, jednakże sama skarżąca, poza oświadczeniem w tym zakresie, nie wykazała tego w żaden sposób. Za takie nie można bowiem uznać odwołania się do wpisów zamieszczanych na stronie internetowej B., dokonywanych przez osoby korzystające ze świadczeń tego podmiotu. Podobnie należy się odnieść do złożonych przez Skarżącą dokumentów, załączonych do pisma procesowego z dnia 14 stycznia 2019 r., skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który również z wyżej opisanych zasad procedowania konkursowego oraz zasad postępowania kasacyjnego, o czym była mowa wyżej, nie był władny wziąć ich pod uwagę, orzekając w rozpoznawanej sprawie.

Zauważenia również wymaga, iż Skarżąca kasacyjnie w postępowaniu konkursowym kwestionowała przedłużenie terminu do składania dokumentów przez organ pośredniczący, który to zarzut podtrzymała w skardze kasacyjnej podnosząc naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 i 2 u.p.s., bowiem przedłużenie terminu do składania ofert, uważa za naruszenie zasady przejrzystości i zasady równości.

Jak już zostało wyjaśnione na wstępie zgodzić się trzeba ze Skarżącą, iż za podstawową dyrektywę postępowania w niniejszej sprawie, należy uznać wynikający z art. 37 ustawy wdrożeniowej obowiązek prowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Dalsze przepisy określają, że powyższe zasady mają być realizowane m.in. poprzez ogłaszanie na stronie internetowej właściwej Instytucji konkursów w celu wyłonienia projektów (art. 39 ustawy). Jak wynika z art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 u.p.s., to regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Siłą rzeczy, oznacza to po pierwsze, konieczność uwzględniania w postępowaniach ze skarg w sprawach regulowanych przywołaną ustawą również i tych wzorców kontroli, które jako wynikające z regulaminu konkursu wzorce działania obowiązujące przy naborze projektów do dofinansowania, z jednej strony adresowane są do instytucji organizującej konkurs, z drugiej zaś – i to w takim samym wiążącym stopniu – do podmiotów aplikujących o dofinansowanie ich projektów, po drugie zaś, konieczność uwzględnienia znaczenia tego założenia, że jako dokument systemu realizacji, regulamin konkursu nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi oraz nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie oraz kryteriach wyboru projektów.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest przeprowadzany na podstawie regulaminu, który musi zawierać informacje obejmujące m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu (ust. 2 pkt 2), kryteria wyboru projektu wraz z podaniem ich znaczenia (ust. 2 pkt 7). Ogłoszonymi kryteriami związana jest zarówno Instytucja ogłaszająca konkurs, jak i podmioty, które ubiegają się o dofinansowanie, nie mogą one ulegać zmianie w trakcie trwania konkursu. Zgodnie z art. 41 ust. 3 u.p.s. do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie wskazane wyżej wymagania proceduralne zostały, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełnione. Kryteria wyboru projektów w ramach konkursu oraz szczegółowe zasady postępowania zostały określone w Regulaminie Konkursu, który został prawidłowo ogłoszony i udostępniony każdemu potencjalnemu beneficjentowi. Analiza treści postanowień Regulaminu i dokumentów pozwoliła na stwierdzenie, że Instytucja pośrednicząca nie naruszyła ogólnych zasad określonych w ustawie ani trybu postępowania wyznaczonego regulaminem.

W rozpoznawanej sprawie możliwość zmiany terminu składania wniosków wynika bezpośrednio z Regulaminu konkursu, ale przede wszystkim ze stosownych regulacji systemu udzielania dotacji ze środków europejskich. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej Wojewódzki Urząd Pracy w R. określił termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu. Należy zauważyć zatem, iż Wojewódzki Urząd Pracy w R., wbrew twierdzeniom Skarżącej, zgodnie z obowiązującymi regulacjami mógł zmienić termin składania wniosków, byleby nie skutkowało to nierównym traktowaniem wnioskodawców i całkowicie pozbawionym znaczenia jest fakt czy zmiana ta nastąpiła w związku z wnioskiem jednego z uczestników postępowania o zmianę terminu czy z innych przyczyn. W niniejszej sprawie, każdy zainteresowany podmiot, w tym Skarżąca, był poinformowany o zmianie regulaminu w tym zakresie i miał możliwość złożenia wniosku w późniejszym, wydłużonym terminie.

Fakt, iż Skarżąca miała taką wiedzę o wydłużeniu terminu do składania wniosków i miała możliwość do jego złożenia w nowo zakreślonym terminie wynika z późniejszej korespondencji Skarżącej z organem organizującym konkurs. Ustaleń faktycznych w tym zakresie Skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji stwierdził, iż stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo i stanowi podstawę do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego. Wobec tego, że Skarżąca nie podważyła ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego zostały niewłaściwie zastosowane.

Przechodząc więc do podnoszonych przez Skarżącą naruszeń prawa materialnego stwierdzić należy, iż nie doszło w sprawie do naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała na czym miałoby polegać rzekome nierówne traktowanie wnioskodawców. Za bezzasadne należało więc uznać zarzuty dotyczące przejrzystości konkursu, które Skarżąca uzasadniła przepisami Rozporządzenia nr 1303/2013 – art. 125 ust. 3 lit. a) ii w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.s. znajdującego zgodnie z hierarchią aktów prawa europejskiego bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich UE (por. art. 288 TFUE). Zgodnie bowiem z powyższymi normami prawnymi instytucja zarządzająca projektem zastosowała odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które okazały się niedyskryminacyjne i przejrzyste – (art. 125 ust. 3 lit. a).

W związku z powyższym nie nastąpiło naruszenie obowiązku przejrzystego, rzetelnego oraz bezstronnego wyboru projektów jak również równego dostępu do informacji o warunkach oraz sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Tym bardziej, że nikt konkursu nie wygrał.

Skarżąca Spółka zarzuciła również Sądowi I instancji art. 125 ust. 3 lit. a) ii Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 u.p.s. – poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nieuwzględnieniu skargi wniesionej do sądu administracyjnego, pomimo że pojęcia używane przez Regulamin Konkursu: "doświadczenie w organizacji i umiejętność prowadzenia zajęć", "kilkuletnie – doświadczenie w organizacji pracy poradni laktacyjnej i udzielaniu porad laktacyjnych na terenie placówki", "pełne zaplecze diagnostyczne i konsultacyjne", "pełna dokumentacja porad laktacyjnych" – były niejednoznacznie, a nie wprowadzono ich definicji legalnej, co sprawiło, że nie było możliwe przewidzenie z góry, jakie są wymagania konkursowe konieczne do złożenia oferty. Zgodzić się należy ze skarżącą, że zarówno regulamin konkursu, jak i pozostałe dokumenty konkursowe nie zawierają definicji pojęć, do których odnoszą się konkursowe kryteria.

Nie są to jednak kryteria, których zrozumienie wymaga specjalistycznej wiedzy. Wobec tego należy je rozumieć jak przyjął Sąd I instancji w znaczeniu potocznym. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w regulaminie zamieszczono wyjaśnienia przedmiotowych kryteriów, zgodnie z którymi poprzez kilkuletnie doświadczenie w organizacji pracy poradni laktacyjnej oraz udzielaniu porad laktacyjnych na terenie placówki należy rozumieć prowadzenie placówki w formie poradni laktacyjnej przez co najmniej dwa lata przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. W opisie kryterium specyficznego nr 5, wskazano też na konieczność posiadania przez poradnię laktacyjną pełnego zaplecza diagnostyczno-konsultacyjnego. Skarżąca natomiast w skardze kasacyjnej nie wykazała w żaden sposób i nie uzasadniła swojego stanowiska, dlatego sposób rozumienia tych pojęć w znaczeniu wskazanym przez Sąd I instancji jest błędny i w konsekwencji prowadzi do przyjęcia niewłaściwego znaczenia tych pojęć.

Z powyższych względów zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Za bezzasadny należało w konsekwencji uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 ust. 3 lit. d) w zw. z lit. c) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.p.s. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż Skarżącą nie spełnia kryterium specyficznego dostępu nr 5, określonego w ust. 4.2.15 Regulaminu Konkursu w zw. z art. 37 ust 1 i 2 u.p.s. – poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nieuwzględnieniu skargi wniesionej do sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podważono w skardze kasacyjnej skutecznie tych ustaleń stanu faktycznego, z których wynika, że projekt skarżącej nie przeszedł pozytywnie formalno-merytorycznej oceny z uwagi na niespełnienie kryterium specyficznego nr 5. Uzasadnienie powyższego zarzutu sprowadza się w zasadzie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji i kwestionowaniem przez Skarżącą przyjętych przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych, za podstawę rozstrzygnięcia, które jak już wskazano wyżej, skutecznie podważone nie zostały i nie mogą być zwalczane w ramach podnoszonych w skardze kasacyjnej, naruszeń przepisów prawa materialnego. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu konkursowym wymaganych dokumentów ani też mimo wystosowanego do niej wezwania, nie wyjaśniła braków spornego w sprawie wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie ocenił rozstrzygnięcie Instytucji pośredniczącej, która zasadnie przyjęła, że wniosek/projekt skarżącej nie spełnia kryterium specyficznego nr 5, gdyż skarżąca nie wykazała posiadania kilkuletniego doświadczenia w zakresie organizacji poradni laktacyjnej, posiadania pełnego zaplecza diagnostyczno-konsultacyjnego, a także posiadania pełnej dokumentacji porad laktacyjnych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art.205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w zw. § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r.,poz.1804 ze zm.)