Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019r., sygn. akt I SA/Rz 687/19, Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2019r. w przedmiocie odmowy przyznania premii pielęgnacyjnej w ramach działania zalesiania gruntów rolnych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...], zaskarżając ten wyrok, na podstawie art 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił, na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
I. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozważenia, zebrania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności:
a. planu zalesienia nr [...], z którego wynika, iż skarżący zobowiązany był do zalesiania z wykorzystaniem sukcesji naturalnej oraz nie dotyczyły go wskazania dotyczące zabiegów uprawowych, dolesianie czy prowadzenie nasadzeń drzew i krzewów leśnych;
b. wyników kontroli z dnia [...] czerwca 2014r., która nie stwierdziła nieprawidłowości na działkach objętych planem zalesiania nr [...], czym utwierdziła skarżącego w przekonaniu, że wykonuje on wszelkie działania uprawniające go do otrzymywania premii pielęgnacyjnej;
II. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd orzekający w sprawie do podnoszonych przez skarżącego argumentów przemawiających za przyznaniem mu premii pielęgnacyjnej dotyczących podjęcia się zalesiania z wykorzystaniem li tylko sukcesji naturalnej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, na podstawie art 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Oświadczył jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie.
Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt II petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.
Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrole instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., II GSK 204/07, z dnia 7 czerwca 2011r., II GSK 601/10).
Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Sąd I instancji nie ma jednakże obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w szczególności tych które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017r., II GSK 3669/17, LEX nr 2442924). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11).
Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie, a stronie umożliwiło sformułowanie zarzutów skierowanych przeciwko podstawie prawnej i faktycznej zaskarżonego wyroku. W szczególności Sąd I instancji odniósł się do kluczowej dla rozstrzygnięcia tej sprawy przesłanki przekwalifikowania w 5 roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego zadeklarowanego do płatności gruntu rolnego na grunt leśny, a co potwierdza decyzja Starosty Przeworskiego z dnia [...] stycznia 2019r.
Ponadto skarżący kasacyjnie – wbrew wymogom ustawowym – nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, nie przedstawił bowiem żadnej argumentacji, która uprawdopodobniałaby, że rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia. Z tego już względu analizowany zarzut nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazywał też na braki formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Podniósł jedynie, że Sąd I instancji zdawkowo odniósł się do jego argumentacji w zakresie wykonywania prawidłowo działań w ramach zalesienia poprzez sukcesję naturalną, a nadto nie wziął pod uwagę treści planu zalesienia.
Ponadto dodał, że jego działania oparte były na treści planów i nie otrzymał od organu informacji, że działania jedynie w zakresie sukcesji naturalnej będą niewystarczające. Powyższe dowodzi, iż w istocie poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. próbuje on kwestionować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę zaskarżonej decyzji, sugerując, iż została ona przeprowadzona w sposób wadliwy. Podnieść jednakże trzeba, że "zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).
Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw.
z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., tj. zarzut pkt I petitum skargi kasacyjnej, nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Rozpoznając ten zarzut kasacyjny – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy objęte tym zarzutem – wbrew przyjętym ustawowym wymogom – nie zostały powiązane z przepisem art. 145 § 1 p.p.s.a. i/lub art. 151 p.p.s.a. jako przepisami stanowiącymi podstawę zaskarżonego wyroku. Sądy administracyjne, z uwagi na to, że nie stosują przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, nie mogą tych ostatnich naruszyć. Można co najwyżej zarzucić tym sądom przyjęcie wadliwego wzorca kontroli działań/zaniechań administracji publicznej, a więc pośrednie naruszenie tych przepisów, lecz wymaga to powiązania z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. jako normującymi działalność sądów administracyjnych.
Ponadto skarżący kasacyjnie – pomimo obligatoryjnego obowiązku – nie wykazał wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje automatycznie uchyleniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, a jedynie takie które mogło rzutować treść tego wyroku. Wymaga to zatem od skarżącego kasacyjnie zaprezentowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnej argumentacji uprawdopodobniającej taki skutek naruszenia przepisów prawa procesowego. Dość lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera odniesienia do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., nie sposób więc ustalić, w czym konkretnie skarga kasacyjna upatruje naruszenia tego przepisu, zwłaszcza przez Sąd I instancji, który co oczywiste nie jest autorem zaskarżonej decyzji, nie mógł w związku z tym w sposób wadliwy sporządzić jej uzasadnienia. Zarzut kasacyjny w zakresie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie został zaś skierowany przeciwko stanowisku Sądu I instancji, jak bowiem wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie kwestionuje zaniechanie wyczerpującego rozważenia, zebrania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na wynikającą z planu zalesienia okoliczność zalesienia gruntów poprzez sukcesję naturalną oraz wyników kontroli braku nieprawidłowości w tym zakresie.
Tymczasem za podstawę prawną i faktyczną zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji i organy przyjęły wynikający z przepisu § 13 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania: Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego programem PROW na lata 2007 – 2013 (t.j.: Dz.U. z 2016r. poz. 153 z zm.), warunek przekwalifikowania gruntów; oraz decyzję Starosty Przeworskiego z dnia 7 stycznia 2019r. orzekającą o przekwalifikowaniu zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych na leśne o powierzchni mniejszej niż zadeklarowana w momencie podjęcia się zobowiązania rolnośrodowiskowego. To te okoliczności determinowały sposób rozstrzygnięcia tej sprawy.
Skarżący kasacyjnie zasadniczo nie kwestionował braku osiągnięcia skutku w postaci zalesienia zadeklarowanego areału, a wręcz przyznał, że pomimo prowadzenia wymaganych zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych nie powstał las z uwagi na szkody powodowane przez dzikie zwierzęta. Powyższe argumenty czynią skargę kasacyjną nieskuteczną w analizowanym aspekcie. Z tego względu podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty jako wykraczające poza istotę sporu w sprawie nie mogły skutkować uwzględnieniem tej skargi. Niemniej jednak pomimo tej wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego wyznacza norma materialnoprawna, w tej sprawie powołany przepis wskazanego rozporządzenia. W tym zaś zakresie postępowanie dowodowe i wyjaśniające należy uznać za prawidłowe. Na gruncie wskazanej normy materialnoprawnej kluczowe znaczenie dla przyznania płatności na zalesienie metodą sukcesji naturalnej i przekwalifikowania gruntów rolnych na leśne miała bowiem decyzja Starosty Przeworskiego z dnia [...] stycznia 2019r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] marca 2019r.
Skoro zaś z decyzji tych wynika, że skarżący kasacyjnie nie przekwalifikował całej zadeklarowanej do płatności powierzchni, to nie sposób zarzucić organowi, co następnie zaaprobował Sąd I instancji, że organ w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy w sprawie. W świetle tych decyzji nie budzi bowiem najmniejszej wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie spełnił przesłanek otrzymania wnioskowanej płatności. Dodać na marginesie można, że skarżący kasacyjnie doskonale znał reguły przyznawania płatności, czego dowodem jest równolegle realizowany inny plan zalesienia na innych gruntach skarżącego, co do których płatność została mu przyznana.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.