Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 464/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 294/19, oddalił skargę M. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pracowników.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 7 sierpnia 2018 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) wpłynął wniosek M.N. (dalej: skarżący, wnioskodawca, strona) o umorzenie należności z tytułu zaległych składek obejmujących m.in. składki za zatrudnionych pracowników.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że cierpi na cukrzycę i nadciśnienie, a także leczy się psychiatrycznie. Otrzymywana przez niego renta jest niska i nie wystarcza na opłacenie zaległych składek, jak również na pokrycie kosztów niezbędnego utrzymania.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. ZUS - działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83b ust. 1 w zw. z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm. - dalej u.s.u.s.) - odmówił stronie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 decyzji) i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 83b ust. 1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2 decyzji).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS - decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

Natomiast w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a powołanej ustawy, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie).

Organ podkreślił, że dla właściwego zastosowania art. 28 u.s.u.s. w prowadzonym postępowaniu zasadnicze znaczenie ma określenie rodzaju składek, z którymi zalega zobowiązany, bowiem każdy z nich podlega innym normom prawnym w zakresie umarzania. I tak, do składek za zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych - stosownie do art. 30 u.s.u.s. - nie znajdują zastosowania przepisy art. 28 tej ustawy. Oznacza to, że art. 28 u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do umorzenia tych składek. Nie jest zatem dopuszczalne podejmowanie w stosunku do tych składek merytorycznego rozstrzygnięcia, a właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Z kolei ustanowiony w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności, otwierający możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, ograniczony jest ustawowo do jednej tylko kategorii zadłużenia, tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Takimi należnościami nie są zaś należności z tytułu składek za zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez płatnika.

W związku z powyższym w odniesieniu do tej kategorii składek właściwym rozstrzygnięciem była również odmowa wszczęcia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2019 r. oddalił skargę wnioskodawcy.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. organ obowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w ww. przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wystąpił bowiem do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, obejmując tym wnioskiem składki na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika.

Jak wyjaśnił WSA, zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art.

28. Z kolei z treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidujący umorzenie zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wynika, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.

W konsekwencji, w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie będących ich płatnikami - nie ma w ogóle możliwości ich umarzania. Inaczej mówiąc nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącego w tym zakresie.

W związku z powyższym - jak stwierdził Sąd I instancji - organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 decyzji z dnia [...] października 2018 r.). Zasadna była także odmowa wszczęcia postępowania w zakresie wniosku Skarżącego umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

WSA podkreślił, że wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z art. 32 u.s.u.s. nie pozwalała na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. N. zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia" nie dotyczą należności płatnika jako pracodawcy;
2. 2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. o ile Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji ZUS mimo, że nie zachodziły ustawowe przesłanki co do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne (za wskazane w decyzji okresy) w części finansowanej przez płatnika.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust 3a u.s.u.s., sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2018 r., którą odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania: w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 decyzji) oraz w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2 decyzji).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określa w punktach od 1 do 6 przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

Umorzenie należności z tytułu składek w innych sytuacjach, niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Wszystkie wskazane wyżej regulacje nie mają jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Oznacza to, że nie można skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na koncie skarżącego, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników finansowanych przez nich samych.

Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2277/15).

Zatem ZUS prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie wniosku skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - ZUS prawidłowo również stwierdził brak podstaw - do prowadzenia postępowania w zakresie wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z treści powyższego przepisu wynika, że regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu.

Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07).

Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia" (por. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 177/18; 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2277/15).

Uwzględniając powyższe wywody, zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez osobę ubezpieczoną niebędącą płatnikiem oraz składek za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 61a k.p.a. To zaś czyni bezskutecznym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.