Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 stycznia 2020r., sygn. akt III SA/Po 781/19 po rozpoznaniu skargi [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie (dalej też: "ZUS", "organ") z [...] sierpnia 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił punkt II decyzji organu, odmawiającej umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego [...] zł. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na następujący stan faktyczny:
Skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od 1 sierpnia 2003r. do 1 grudnia 2012r. W związku z niewywiązaniem się z obowiązku opłacania składek powstały z tego tytułu zaległości. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie pracuje zarobkowo, nie pobiera emerytury ani renty, nie posiada dochodu z innych źródeł. Nie posiada nieruchomości, ruchomości, czy innych praw majątkowych, jak i wierzytelności. Korzysta z pomocy społecznej, a także pomocy matki oraz znajomego. Z pomocy tej strona dokonuje dobrowolnych wpłat alimentacyjnych i pokrywa koszty związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym, wyżywieniem, zakupem podstawowych środków czystości i niezbędnej odzieży. Na stronie ciążą zobowiązania alimentacyjne oraz zobowiązania pieniężne u osób fizycznych. Zobowiązania dochodzone są egzekucyjnie. Także zadłużenie z tytułu składek objęte jest egzekucją, która jest nieskuteczna. Organ rentowy powołał się na sytuację zdrowotną strony – osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym.
Decyzją z [...] sierpnia 2019r., nr [...], działając na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 300 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). ZUS umorzył należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...] zł. (pkt I decyzji) oraz odmówił umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł. (pkt II decyzji).
ZUS wskazał, że biorąc pod uwagę to, że prowadzona dotychczas egzekucja nie przyniosła żadnych rezultatów, brak majątku ruchomego i nieruchomego oraz fakt, że skarżący posiada zobowiązania alimentacyjne, które korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia w sprawie zaistniała przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. podjęto zatem decyzję o częściowym umorzeniu należności, to jest o umorzeniu należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Decyzja tą organ odmówił zaś umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę uchylając punkt II decyzji organu odmawiającej umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych choć wskazał, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd I instancji wskazał, że konieczne pozostawało przeprowadzenie oceny, czy organ rentowy stosując art. 28 ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i odmawiając umorzenia spornych odsetek pomimo zaistnienia ustawowej przesłanki prawidłowo powołał się na uznanie administracyjne, to jest czy zastosowanie tego przepisu nie nosi znamion dowolności. W ocenie Sądu I instancji organ zdecydowaną część należności z tytułu składek, jaka ciążyła na skarżącym umorzył (pkt. I decyzji), co wiązać się musiało z przyznaniem przez ten organ w tym zakresie pierwszeństwa na rzecz słusznego interesu skarżącego zwłaszcza ze stwierdzoną przez organ całkowitą nieściągalnością należności. Zdaniem WSA organ nie wyjaśnił natomiast, dlaczego w takiej sytuacji wobec pozostałej części należności, jakie objęte zostały postępowaniem stanowisko uległo zmianie i to na tyle istotnej, że uzasadnia wydanie w pozostałym zakresie decyzji odmownej.
W ocenie Sądu I instancji organ powinien w sposób wyraźny i jednoznaczny wykazać, dlaczego wobec tych należności pierwszeństwo przyznać trzeba interesowi społecznemu. Zdaniem WSA nie można przy tym uznać za dopuszczalną próbę wykreowania przez organ szczególnego charakteru spornych odsetek, jako odsetek przypadających od składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Stwierdził, że wolą ustawodawcy taki szczególny charakter przyznany został w art. 30 u.s.u.s. wyłącznie tym składkom. Stanowisko zaś organu niepoparte żadną argumentacją odnoszącą się do okoliczności konkretnej sprawy, która wskazywałaby na wyważenie w tym względzie słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego prowadzi natomiast w istocie do rozszerzenia zastosowania ostatnio przywołanego przepisu także na odsetki za zwłokę w przekazaniu tych składek przez płatnika. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że niedopuszczalne jest, aby Sąd Administracyjny zastępował organ, zwłaszcza w sprawach, w których organowi przyznane zostało uznanie administracyjne.
Od powyższego wyroku ZUS złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy t.j:
- a) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie punktu II decyzji z [...] sierpnia 2019 roku na skutek błędnego stwierdzenia, iż organ nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granicę uznania administracyjnego;
- b) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ wydając zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2019 roku nie wyjaśnił dostatecznie sprawy, co doprowadziło do uchylenia decyzji zamiast oddalenia skargi, jako niezasadnej.
- 2) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego t.j.:
- a) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia (Ministra) Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365: dalej: "rozporządzenie") poprzez uchylenie punktu II decyzji z [...] sierpnia 2019 roku w sytuacji, gdy całokształt ocenionych i uwzględnionych przez organ okoliczności sprawy wskazuje, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności wobec skarżącego, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a pozostałe strony - w tym przypadku skarżący - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Należy wskazać, że Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017r., sygn. akt II OSK 2702/16). Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., II GSK 2140/13) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak też prawa procesowego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego na wstępie rozważań należy wskazać, że zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. jak tez zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Dla skuteczności zarzutu opartego na tej normie prawnej konieczne jest połączenie tego przepisu z naruszeniem konkretnych przepisów procesowych, których naruszenia dopuścił się organ. Brak wskazania takich przepisów nie daje podstaw do oceny wyroku z punktu widzenia stawianego naruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2018r., sygn. akt II GSK 143/18).
Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy podnieść, że przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam przez się nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2018r. sygn. akt I OSK 2674/16).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien też nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446)
W związku z powyższym wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego należało uznać za bezzasadne.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej. tj. art. 28 ust 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest prawidłowość odmowy umorzenia odsetek przypadających za zwłokę w opłaceniu przez skarżącego składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ postanowił odmówić skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w spornym zakresie.
Należy zauważyć, że organ zastosował możliwość uznania administracyjnego i w punkcie pierwszym swej decyzji część należności umorzył, natomiast odmówił umorzenia pozostałej części zadłużenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s nie oznacza prawnego obowiązku umorzenia należności.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że co prawda przepis ten nie oznacza obowiązku umorzenia części należności, jednak decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ wydał stosowną decyzję o charakterze uznaniowym, lecz nie odniósł się w jej uzasadnieniu do istotnej zmiany stanowiska, odnoszącego się do odmowy umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłacenia składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (nie będących płatnikami składek).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że organ powinien w sposób wyraźny i jednoznaczny wykazać dlaczego wobec spornych odsetek skorzystanie z uznania administracyjnego powoduje konieczność odmowy ich umorzenia. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że ZUS umarzając zdecydowaną część należności z tytułu składek jaka ciążyła na skarżącym (pkt. I sentencji decyzji), co wiązać się musiało z przyznaniem przez ten organ w tym zakresie pierwszeństwa na rzecz słusznego interesu skarżącego, jaki wiązać trzeba zwłaszcza ze stwierdzoną przez organ całkowitą nieściągalnością należności, jednakże nie wyjaśnił dlaczego w takiej sytuacji wobec pozostałej części należności, jakie objęte zostały postępowaniem stanowisko tego organu uległo zmianie i to na tyle istotnej, że uzasadnia ona wydanie w tym pozostałym zakresie decyzji odmownej (pkt. II sentencji decyzji).
Prawidłowo WSA uznał, że organ powinien w sposób wyraźny i jednoznaczny wykazać, dlaczego akurat wobec spornych odsetek skorzystanie z uznania administracyjnego powoduje konieczność odmowy ich umorzenia, dlaczego wobec tych należności pierwszeństwo przyznać już trzeba w ocenie organu interesowi społecznemu. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że organ nie może tego uczynić w sposób zgodny z art. 7, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. bez jakiegokolwiek odniesienia się do słusznego interesu skarżącego, jak stara się to zrobić w kontrolowanej sprawie.
W związku z powyższym należy podzielić stanowisko WSA, że uznanie administracyjne organu odnoszące się do odmowy umorzenia części należności winno zostać poparte wyjaśnieniem przyczyn, dla których organ pomimo wystąpienia przesłanki umorzenia odmówił umorzenia części należności.
Dodać należy, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Oznacza to, że nie można skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na koncie skarżącego, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017r., sygn. akt II GSK 2277/15). Podkreslić należy, że ustawodawca taki szczególny charakter przyznał w art. 30 u.s.u.s. wyłącznie tym składkom. Stanowisko zaś organu niepoparte żadną argumentacją odnoszącą się do okoliczności konkretnej sprawy, która wskazywałaby na wyważenie w tym względzie słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego prowadzi natomiast w istocie do rozszerzenia zastosowania przywołanego przepisu także na odsetki za zwłokę w przekazaniu tych składek przez płatnika.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że nie można uznać za dopuszczalną próbę wykreowania przez organ szczególnego charakteru odsetek prowadzącą w istocie do rozszerzenia zastosowania art. 30 u.s.u.s. także na odsetki za zwłokę w przekazaniu tych składek przez płatnika.
W związku z powyższym z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.