Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił zażalenie T. S. na postanowienie tego Sądu z dnia 21 lutego 2017 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że przesyłkę zawierającą odpis postanowienia, wobec nieskutecznego doręczenia w miejscu zamieszkania strony, złożono w dniu 7 marca 2017 r. w placówce pocztowej, zawiadamiając o tym stronę. Odpis postanowienia został odebrany w urzędzie pocztowym przez pełnomocnika skarżącego w dniu 23 marca 2017 r. Przesyłka zawierająca zażalenie na postanowienie z dnia 21 lutego 2017 r. została nadana przesyłką poleconą w dniu 30 marca 2017 r.
Sąd I instancji wywiódł, że zawiadomienie o możliwości odbioru postanowienia z dnia 21 lutego 2017 r. (tzw. awizo) wobec nieskutecznego doręczenia w miejscu zamieszkania, pozostawiono wpierw 7 marca 2017 r., a powtórnie uczyniono to w dniu 15 marca 2017 r. (pismo Poczty Polskiej - k. 368). Oznacza to, że czternastodniowy termin liczony od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej upłynął w dniu 21 marca 2017 r. Doręczenie należało uznać za dokonane właśnie w tym dniu (art. 73 § 4 p.p.s.a.). Faktyczne wydanie przesyłki w terminie późniejszym tj. w dniu 23 marca 2017 r., nie ma wpływu dla liczenia terminu według art. 73 p.p.s.a. W konsekwencji ostatnim dniem siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia był dzień 28 marca 2017 r. Ponieważ zażalenie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 30 marca 2017 r. (k. 363), dlatego Sąd I instancji uznał, że wniesienie zażalenia nastąpiło z uchybieniem przepisanego terminu.
Sąd przywołał treść art. 194 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 73 § 1 - § 4 p.p.s.a. na uzasadnienie prawne przyjętego rozstrzygnięcia i odrzucił zażalenie w oparciu o art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.
W zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji z dnia 24 maja 2017 r. skarżący zarzucił, że nie uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Skarżący wskazał, że w dniu 7 marca 2017 r. otrzymał zawiadomienie o 4 przesyłkach, w tym o spornej przesyłce i zgodnie z zawiadomieniem powtórnym z wyznaczonym terminem odbioru czterech przesyłek na dzień 23.03.2017 r. wszystkie przesyłki odebrał. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.
Istota problemu objętego zażaleniem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nastąpiło skuteczne prawnie doręczenie pełnomocnikowi skarżącego odpisu postanowienia z uzasadnieniem z dnia 21 lutego 2017 r., które to doręczenie miało nastąpić w trybie art. 73 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 73 § 1 p.p.s.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65-72, pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2.
Z kolei według § 2 art. 73 p.p.s.a. zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe.
Zgodnie z § 3 art. 73 p.p.s.a. w przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy.
Według art. 73 § 4 p.p.s.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1.
Z regulacji powyższej wynika, że termin oczekiwania pisma w placówce pocztowej zakreślony został jednoznacznie jako 14 dni, a jedynie w trakcie biegu tego terminu, w razie niepodjęcia pisma w ciągu 7 dni, pozostawia się kolejne zawiadomienie. Zawiadomienie to nie otwiera jednak biegu kolejnego 7-dniowego terminu, a jedynie "przypomina" o biegnącym już terminie, który upływa 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Oczywiście to ponowne zawiadomienie nie pełni wyłącznie funkcji informacyjnej, należy je bowiem traktować jako element konstrukcyjny, jedną z przesłanek warunkujących skuteczność dokonania doręczenia, jeżeli adresat ostatecznie pisma nie podejmie (por. K. Celińska-Grzegorczyk "Postulat przejrzystości systemu prawa a regulacja doręczeń zastępczych ("przez awizo") w polskich ustawach procesowych" opubl. ZNSA 2011, Nr 5, str. 24).
Powyższe oznacza, że dla stwierdzenia skutku doręczenia konieczne jest złożenie pisma na okres 14 dni np. w placówce pocztowej oraz zawiadomienie o tym adresata.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości co do tego, które wymogi – zarówno przechowywania przesyłki, jak i zawiadomienia o niej adresata – są z punktu widzenia art. 73 p.p.s.a. istotne i należy przy tym podkreślić, że to czy wymogi awizowania zostały spełnione podlega ocenia na podstawie treści zawartych przede wszystkim na formularzu potwierdzenia odbioru, na którym dokonywane są przez doręczyciela i pracowników poczty stosowne adnotacje obrazujące przebieg działań związanych z doręczeniem pisma. Sąd badając, czy spełnione zostały przesłanki doręczenia z art. 73 p.p.s.a., musi być w stanie – na podstawie posiadanych od poczty informacji – stwierdzić, czy adresat był zawiadomiony o miejscu przechowywania przesyłki i terminie, w którym można ją odebrać, a także to gdzie, kiedy i z jakiej przyczyny doręczyciel zostawił awizo, oraz czy doszło do powtórnego (i w odpowiednim odstępie czasowym) awizowania tejże przesyłki (por. post. NSA z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I FSK 1610/13, lex nr 1397065).
W związku z powyższymi regulacjami dodać należy, że zgodnie z art. 65 § 2 p.p.s.a. do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez operatora pocztowego, stosuje się tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej. Przy czym przez upoważnienie z art. 139 § 1 i 2 k.p.c. odpowiednie zastosowanie w doręczaniu pism mają przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (t.j. Dz. U. 2016/1930 – dalej rozporządzenie). Z regulacji tych zaś wynika, że pismo sądowe jest wysyłane jako przesyłka polecona (§ 2 ust. 1 rozp.). Do przesyłki dołącza się formularz potwierdzenie odbioru, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust. 2). Przesyłkę nadaje się za pokwitowaniem w wykazie nadanych przesyłek poleconych, którego wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia (§ 2 ust. 4).
Jednocześnie w załączniku nr 3 do rozporządzenia określono wzór "zawiadomienia / zawiadomienia powtórnego", czyli zawiadomienia, które doręczyciel pocztowy zobowiązany jest pozostawić dla adresata przesyłki poleconej w sytuacji określonej w art. 73 § 2 i 3 p.p.s.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia przesyłki poleconej o numerze (00)859007731779312663, która dotyczyła odpisu postanowienia z dnia 21 lutego 2017 r., wynika, iż wobec niemożności jej doręczenia adresatowi w sposób przewidziany w art. 65-72, przesyłkę tę pozostawiono w placówce pocztowej Filia UP Gdynia 1 ul. Atlasa 3, o czym w dniu 7 marca 2017 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej (k. 361). Powyższe oznacza, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru doręczyciel odnotował pierwotne awizowanie przesyłki, co nastąpiło 7 marca 2017 r. Na dokumencie tym brak adnotacji doręczyciela, czy i kiedy przesyłka ta była powtórnie awizowana.
Z uwagi na te uchybienia w oparciu o zarządzenie Z-cy Przewodniczącego I Wydziału WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2017 r. (k. 364) do akt dołączono wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej SA dotyczący spornej przesyłki (k. 366). Z informacji tej wynika, że przesyłka o numerze 00859007731779312663 nadana w dniu 3 marca 2017 r., była dwukrotnie awizowana. Po raz pierwszy w dniu 7 marca 2017 r., a po raz drugi w dniu 15 marca 2017 r. Jednocześnie z odpowiedzi Poczty Polskiej SA z dnia 24 kwietnia 2017 r. (k. 368) udzielonej na skierowaną przez Sąd I instancji reklamację odnośnie nieprawidłowego opisania przez doręczyciela zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki (k. 364 i 365) wynika, że powtórne zawiadomienie o awizo poprzez pozostawienie go w skrzynce pocztowej adresatki miało miejsce w dniu 15 marca 2017 r.
Skarżący do zażalenia załączył także m.in. wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej SA dotyczący spornej przesyłki, który potwierdza, iż pierwsze awizo było dokonane 7 marca 2017 r., a drugie 15 marca 2017 r. (k. 387-388). Jednocześnie skarżący do zażalenia załączył kserokopię zawiadomienia Poczty Polskiej, z którego wynika, że w dniu 7 marca 2017 r. poza sporną przesyłką pozostawiono to jedno zawiadomienie także dla 3 innych przesyłek poleconych, które to zawiadomienie zawierało informację o ich odbiorze w dniu następnym po awizowaniu ze wskazaniem placówki pocztowej, w której ten odbiór ma nastąpić. Na załączonej do akt pojedynczej stronie ww. zawiadomienia brak informacji w jakim terminie przesyłki te można odebrać. W szczególności brak wskazania, że pismo może być odebrane w terminie siedmiu dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w treści art. 73 § 1 p.p.s.a. Nie wiadomo więc czy tego rodzaju informacja została zawarta np. na odwrotnej stronie tegoż zawiadomienia.
Załączone do zażalenia dokumenty wskazują, że skarżący jednym zawiadomieniem został poinformowany o możliwości odbioru 4 przesyłek poleconych. Jednocześnie z treści odpowiedzi na reklamację z dnia 24 kwietnia 2017 r. (k. 368) nie wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, czy powtórne zawiadomienie zawierało informację co do tego w jakim terminie adresat może odebrać pismo w Urzędzie Pocztowym. Powyższe nie wyjaśniło więc w sposób dostateczny zasadniczej wątpliwości, czy powtórne zawiadomienie zostało dokonane zgodnie z wymogami art. 73 § 3 p.p.s.a., a więc czy "przypominało" ono o biegnącym już terminie, który upływa 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Oczywiście na tle art. 73 p.p.s.a. za trafny całkowicie należy uznać pogląd Sądu I instancji, iż faktyczne odebranie pisma w urzędzie pocztowym, już po upływie terminu określonego w art. 73 § 1 p.p.s.a. nie ma wpływu na skutek określony w art. 73 § 4 p.p.s.a.
W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż odebranie pisma po upływie terminu z którym wiąże się domniemanie doręczenia, nie zmienia skutków procesowych zaistniałego domniemania. Również wtedy, gdy adresat odbierze przesyłkę już po 14 dniach, art. 73 p.p.s.a. w dalszym ciągu będzie miał zastosowanie, a wynikające z tego przepisu domniemanie nie przestanie odnosić skutków procesowych. Późniejsze odebranie na żądanie strony pisma po upływie terminu, o którym mowa w art. 73 § 3 p.p.s.a., na skutek bezprawnego jego przetrzymywania przez operatora pocztowego, nie obala doręczenia pisma w trybie art. 73 p.p.s.a. (por. post. NSA z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I FZ 313/14 i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Termin odbioru pisma, określony w zawiadomieniu, nie może być przez doręczyciela przedłużony ani skrócony. Porozumienie, w wyniku którego poczta powstrzymuje się w ciągu określonego czasu od doręczenia adresatowi pism sądowych, nie wywołuje żadnych skutków prawnych (por. T. Woś, K. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wyd. Lexis Nexis, W-wa 2008, str. 368). Jednakże skutek taki może nastąpić wyłącznie, gdy zostaną dopełnione wszystkie wymogi określone w art. 73 § 2 i 3 p.p.s.a. Fikcja prawna doręczenia przewidziana w art. 73 p.p.s.a. jest skuteczna w tym znaczeniu, że pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia, które to doręczenie jest oparte na domniemaniu, iż zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym dotarło do rąk adresata i zawierało ono jednoznaczną informację w jakim terminie od dnia pozostawienia tego zawiadomienia adresat ma możliwość jego odbioru we wskazanej w tym zawiadomieniu placówce pocztowej. Domniemanie doręczenia pisma nie nastąpi zatem w razie niedopełnienia warunków określonych w art. 73 § 2 i § 3 p.p.s.a. i nie wywoła skutków prawnych dla strony dokonującej czynności procesowej.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie odnoszącym się do tzw. doręczenia zastępczego wielokrotnie podkreślał, że doręczenie tego rodzaju (tzw. zastępcze) stanowiące fikcję doręczenia w istocie niedokonanego, jest instytucją pozostającą na granicy konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu. Jego funkcją jest zapewnienie szybkości i skuteczności postępowania, przy maksymalnym zagwarantowaniu praw stron do rozpatrzenia sprawy oraz do obrony ich materialnoprawnych i procesowych interesów (por. wyroki TK z dnia 15 października 2002 r., SK 6/12 – OTK-A 2002 r., nr 5, poz. 65; z dnia 17 września 2002 r., SK 35/01 – OTK-A 2002 r., nr 5, poz. 60). W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2006 r., P 15/05 (OTK ZU-A 2006 r., nr 2, poz.
20) Trybunał Konstytucyjny przy ocenie konstytucyjności art. 73 p.p.s.a. w poprzednio obowiązującym brzmieniu podkreślił, że termin do odbioru przesyłki awizowanej nie może być nadmiernie krótki, powinien jednak odpowiadać wymogom sprawiedliwości proceduralnej. Jednocześnie ustawa powinna ustanawiać wymóg ponawiania zawiadomienia o przesyłce, tak aby ograniczyć ryzyko niedotarcia do adresata.
Uwzględniwszy powyższe zasadnym jest odwołanie się do poglądu Sądu Najwyższego, który stwierdził, że adresat pisma powinien być w sposób niebudzący wątpliwości zawiadomiony o nadejściu pisma sądowego oraz o miejscu i sposobie jego odbioru. Z tego względu przy doręczaniu tzw. zastępczym konieczne jest zachowanie wszystkich wymagań formalnych gwarantujących zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki i stworzeniu mu rzeczywistej możliwości jej odbioru, zaś jakiekolwiek uchybienie tym wymogom powoduje nieskuteczność doręczenia (por. uchwała SN z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II CZP 105/16 oraz powołane w jej uzasadnieniu orzecznictwo).
W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że wszelkie uchybienia przy zastosowaniu trybu doręczenia zstępczego przewidzianego w art. 73 p.p.s.a. powodują jego bezskuteczność. Takim uchybieniem jest np. brak wskazania podpisu doręczyciela przy adnotacji "awizowano dnia" na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. post. NSA z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2472/11, lex nr 1361284); brak wyraźnego i jednoznacznego wskazania, gdzie pozostawiono zawiadomienie (por. post. NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 939/10, lex nr 741219); brak wskazania na formularzu potwierdzenia odbioru przyczyny uniemożliwiającej doręczenie właściwe lub zastępcze (por. post. SN z dnia 25 sierpnia 1999 r., sygn. akt III CKN 621/99, opubl. OSNC 2000 r., nr 3, poz. 52).
Trzeba też dodać, że o ile prawidłowo wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy (por. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 554/08 opubl. ONSAiWSA 2010/4/69; z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11 - baza orzeczeń nsa.gov.pl), o tyle wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek", z którego wynika, że przedmiotowa przesyłka była powtórnie awizowana nie ma takiego waloru. Jest to usługa dla klienta Poczty Polskiej, która umożliwia nadawcy i adresatowi dysponującemu numerem przesyłki śledzić jaki jest jej status i gdzie się znajduje w procesie doręczania (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 778/15 baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Dodać należy, że domniemanie faktyczne doręczenia pisma w trybie art. 73 p.p.s.a. może być natomiast obalone, gdy adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością. Jedną z możliwości służących wykazaniu braku skuteczności fikcji prawnej doręczenia, o której mowa w art. 73 p.p.s.a. jest przeprowadzenie procedury reklamacyjnej (por. post. NSA z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. II FSK 1762/15).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zważywszy że Sąd I instancji podjął już próbę wyjaśnienia prawidłowości dokonania powtórnego zawiadomienia, ponownie rozpoznając sprawę w tym zakresie Sąd winien wyjaśnić przyczyny braku umieszczenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru powtórnego zawiadomienia oraz czy adresat pisma był zawiadomiony o terminie odbioru przesyłki poleconej zgodnie z art. 72 § 2 i 3 p.p.s.a., w szczególności, czy powtórne zawiadomienie zawierało widoczną dla adresata informację o właściwym terminie odbioru spornej przesyłki poleconej. Wyjaśnienie tych kwestii jest niezbędne dla jednoznacznego i niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości ustalenia czy nastąpiło skuteczne doręczenie pełnomocnikowi skarżącego odpisu postanowienia z dnia 21 lutego 2017 r. w trybie art. 73 p.p.s.a., a w konsekwencji ustalenia czy nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia czy też wobec bezskuteczności doręczenia w trybie art. 73 p.p.s.a. nie mógł rozpocząć się bieg terminu do wniesienia zażalenia
Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie z tym skutkiem, że sprawa w uchylonym zakresie wymaga ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.