Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1069/11, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odrzucił skargę B. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 3 czerwca 2011 r. nr IX/125/2011 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Dziwnów na lata 2009 – 2013.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 3 czerwca 2011 r. B. B. wniosła w dniu 26 sierpnia 2011 r. skargę, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że pismem z dnia 17 czerwca 2011 r., które wpłynęło do organu w tej samej dacie, wezwała Radę Miejską w Dziwnowie do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. W odpowiedzi na powyższe Rada Miejska podjęła uchwałę z dnia 16 sierpnia 2011 nr XIII/208/2011, którą odmówiła uwzględnienia wezwania skarżącej. B. B. podkreśliła, że powyższa uchwała została jej doręczona w dniu 19 sierpnia 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dziwnowie wniosła o jej oddalenie w całości.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z którego wynika, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, w terminie zakreślonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w siedzibie organu w dniu 17 czerwca 2011 r. Organ gminy nie doręczył jednak odpowiedzi na wezwanie w terminie sześćdziesięciodniowym od dnia wniesienia wezwania, bowiem doręczenie skarżącej uchwały stanowiącej odpowiedź na wezwanie nastąpiło dnia 19 sierpnia 2011 r. Należy zatem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa do organu, który ostatecznie upłynął 16 sierpnia 2011 r. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że skarga wniesiona do Sądu w dniu 26 sierpnia 2011 r. została złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia.
Na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 października 2011 r. B. B., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez niezasadne zastosowanie w sytuacji, gdy Rada Miejska w Dziwnowie udzieliła skarżącej odpowiedzi przed upływem 60 dni od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że termin 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie ma zastosowanie, jeżeli przed upływem 60 dni od wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, organ ten udzielił odpowiedzi. Podkreślono, że aktywowanie pierwszego z terminów określonych w tym przepisie (30 dni od doręczenia odpowiedzi) nie następuje gdy skarżącemu nie doręczono odpowiedzi, ale gdy skarżącemu tej odpowiedzi nie udzielono. Jeżeli organem gminy, którego uchwała jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest rada gminy, to należy mieć na uwadze, że stanowisko w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ ten podejmuje w formie uchwały. Uchwała rady gminy zapada na posiedzeniu, które jest jawne (art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Skarżąca skorzystała z tego prawa i była obecna na posiedzeniu Rady Miejskiej w Dziwnowie w dniu 16 sierpnia 2011 r. Ma to znaczenie w sprawie o tyle, że w ostatnim dniu 60-dniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (tj. 16 sierpnia 2011 r.) odbyła się nadzwyczajna sesja Rady Miejskiej w Dziwnowie, na której podjęto uchwałę nr XIII/2008/2011 o odmowie uwzględnienia wezwania skarżącej do uznania za podjętą z naruszeniem prawa uchwałę nr IX/125/2011 w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Dziwnów na lata 2009-201.
Uchwałę tę podjęto w jej obecności, wcześniej zaś do wiadomości skarżącej dotarło obwieszczenie o wyznaczeniu na dzień 16 sierpnia 2011 r. XIII sesji Rady Miejskiej w Dziwnowie z porządkiem obrad obejmującym podjęcie uchwały w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszeń w uchwale Rady Miejskiej w Dziwnowie. Dwukrotnie zatem w sposób przewidziany prawem, wskutek realizacji zasady jawności działania organów gminy przed upływem 60-dniowego terminu od dnia wezwania przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca powiadomiona została o odmowie uwzględnienia jej wezwania (pierwotnie o planowanym podjęciu uchwały o takowej odmowie, następnie zaś już o faktycznej odmowie uwzględnienia jej wezwania, adresowanej personalnie do skarżącej, a wynikającej z faktu podjęcia uchwały przez Radę Miejską). W takiej sytuacji skutek w postaci udzielenia skarżącej odpowiedzi powstał przed upływem 60 dni od dnia złożenia przez nią wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem termin do wniesienia skargi liczony winien być od dnia doręczenia pisemnej odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Dziwnowie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem Rady Miejskiej w Dziwnowie, całkowicie błędne jest twierdzenie strony skarżącej, że dla aktywowania terminu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie nie jest wymagane, aby skarżącej doręczono odpowiedzi, ale aby jej tej odpowiedzi udzielono. W uchwale składu siedmiu sędziów z 4 maja 1998 r. (FPS 1/98, LexPolonica nr 332287, ONSA 1998, nr 3, poz.
78) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie przepisowi temu odpowiada art. 53 § 1 P.p.s.a.), którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przychylenia się do stanowiska skarżącej, według której udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie musi być stronie doręczone. W postanowieniu z dnia 15 lutego 2011 r., II OSK 178/2011, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dla obliczenia terminu do złożenia skargi i tym samym oceny, czy termin ten został zachowany, sąd administracyjny musi dysponować wiarygodnym potwierdzeniem odbioru przesyłki zawierającej zaskarżony akt. Gdyby zatem uznać stanowisko strony skarżącej za słuszne, wówczas doszłoby do sytuacji, w której de facto sąd administracyjny nigdy nie dysponowałby dokumentem potwierdzającym zachowanie terminu do wniesienia skargi w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona może wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w terminie wskazanym w treści art. 53 § 2 P.p.s.a. Kwestia ta została przesądzona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07 (opubl: ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60).
Przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w treści art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia. Zatem z przepisu tego wynika, że strona może wnieść skutecznie skargę w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, kiedy udzielono na nie odpowiedzi. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni i liczony jest od dnia wniesienia tego wezwania.
Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego sześćdziesięciodniowego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., mają zastosowanie - podkreślił skład rozszerzony NSA - także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Skargę wnosi się bowiem na uchwałę tego organu, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie.
Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu (por. postanowienia NSA: z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 986/06 i z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1995/09, LEX nr 600094).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ustalił, że wezwanie B. B. do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone Radzie Miejskiej w Dziwnowie w dniu 17 czerwca 2011 r., czego skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Zatem zgodnie z dyspozycją przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. od tej daty rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do skutecznego złożenia skargi. Termin ten upłynął z dniem 17 sierpnia 2011 r. i do tego czasu skarga nie została złożona, a w trakcie jego biegu nie została doręczona skarżącej odpowiedź organu. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącej, należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że skoro odpowiedź na wezwanie została skarżącej doręczona już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi, tj. 19 sierpnia 2011 r., to termin ten nie został przerwany, a tym samym nie rozpoczął biegu termin trzydziestodniowy. W świetle powyższego rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że skarga wniesiona w dniu 26 sierpnia 2011 r. podlegała odrzuceniu jako spóźniona.
Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a okazał się niezasadny, gdyż zaskarżone orzeczenie przepisu tego nie naruszyło.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.