Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 665/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej geodezyjnym podziałem.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wójt Gminy M. ustalił M. B. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie M., oznaczonej nr ew. [...] obręb M., spowodowanego jej geodezyjnym podziałem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu – decyzją z dnia [...] maja 2009 r. - uchyliło jednak powołaną decyzję Wójta Gminy M. i umorzyło postępowanie w sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji powołał się na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która weszła w życie w dniu [...] grudnia 2005 r., a która – w ocenie organu odwoławczego – utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu nowelizującego upoważnienie do wydania tej uchwały, tj. z dniem 22 października 2007 r. Uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. została bowiem podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodanego przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniającej ustawę z dniem 22 września 2004 r. Według tego przepisu, rada gminy była upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości.
Natomiast decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2006 r. zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości na dwie działki ewidencyjne stała się ostateczna z dniem [...] października 2006 r. Obecne zaś brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone przez art. 1 pkt 38 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Natomiast ust. 1a został dodany do art. 98a przez art. 1 pkt 38 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. i obowiązuje także od 22 października 2007 r. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu [...] marca 2009 r., a więc po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zmianie treści normy kompetencyjnej dotyczącej ustalania, przez radę gminy, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
Ponadto, powołana nowelizacja wprowadziła kolejną materialnoprawną przesłankę ustalania opłaty adiacenckiej. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Ustawodawca, odsyłając do ust. 1 art. 98a, jednoznacznie zatem wskazał, że tego rodzaju opłata adiacencka może być ustalona pod warunkiem, że – po pierwsze – w dniu uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość opłaty adiacenckiej maksymalnie na poziomie 30%, a – po drugie – uchwała ta została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 zd.
2. Przepisy prawa dotyczące ustalenia opłat adiacenckich nakładają na jednostkę obowiązki o charakterze publicznoprawnym i z tego powodu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie można zatem przyjąć, że w tym przypadku chodzi o wszelkie uchwały rad gmin ustalające wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, które obowiązywały w momencie uostatecznienia się decyzji podziałowej, bez względu na to, czy podjęte zostały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aktualnym brzmieniu. Wskazując, że uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, została wydana na podstawie nieobowiązującej obecnie normy kompetencyjnej, zawartej w art. 98a ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a zatem na podstawie innej niż określonej obecnie w art. 98a ust. 1, oraz że uchwała podjęta w takim przedmiocie ma charakter prawa miejscowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że akt ten jest kwalifikowany jako podstawowy akt wykonawczy, wydany na podstawie i w granicach upoważnienia określonego ustawą. Reguły walidacyjne określają różne sposoby (przypadki) utraty bytu prawnego (mocy obowiązującej) aktu wykonawczego w odniesieniu do bytu kształtującej go normy kompetencyjnej. Reguły te wskazują w zasadzie na nierozerwalny związek pomiędzy istnieniem normy kompetencyjnej, a aktem wykonawczym wydanym na jej podstawie. Przyjmuje się, że typowym sposobem utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego jest wydanie aktu uchylającego przepis będący podstawą wydania tegoż aktu. Utrata mocy obowiązującej aktu wykonawczego może wiązać się także ze zmianą dotychczasowej treści przepisu upoważniającego. W razie uchylenia lub zmiany treści przepisu upoważniającego, akt wykonawczy traci moc, chyba że przepis przejściowy ustawy uchylającej lub zmieniającej przewiduje dalsze jego obowiązywanie. Akty wykonawcze dzielą, co do zasady, los przepisów stanowiących podstawę ich wydania. W przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, czy zmiany treści tegoż przepisu w zakresie spraw przekazanych lub wytycznych dotyczących treści aktu, akt wydany na jego podstawie zostaje, co do zasady, także wyeliminowany z obrotu prawnego. Odstępstwo od tej reguły jest możliwe w sytuacji, gdy akt (zazwyczaj rangi ustawowej) uchylający przepis stanowiący normatywną podstawę aktu wykonawczego, przewiduje w przepisach przejściowych (intertemporalnych) z reguły czasowe utrzymanie w mocy aktów normatywnych wydanych na podstawie uchylanej delegacji. Przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. nie przewidziały przedłużenia mocy obowiązującej istniejących w chwili jej wejścia w życie aktów wykonawczych, w tym aktów dotyczących ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym, dlatego – w ocenie organu odwoławczego – brak było podstaw do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym. Wymóg określony w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został w rozpatrywanej sprawie zachowany, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, nie obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 24 sierpnia 2007 r., czyli podjęta po dniu 22 października 2007 r.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Prokurator Okręgowy we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że brak było podstaw do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się prawomocna, obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej art. 98a ustawy w brzmieniu ustalonym przed zmianą ustawy i która z dniem 22 października 2007 r. utraciła moc.
Uwzględniając skargę Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy jest upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości; w pozostałym zakresie treść tego przepisu nie uległa zmianie w stosunku do stanu prawnego zachodzącego przed nowelizacją dokonaną z dniem 22 października 2007 r. W myśl zaś art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że z dniem 22 października 2007 r., to jest po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]. Dyrektywa walidacyjna, na którą powoływał się organ odwoławczy w motywach swej decyzji, prawidłowo interpretowana wskazuje, iż akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego. Wskutek obniżenia wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie zmienia się bowiem rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do jego wydania lub zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym. Zmianie uległy w pewnym zakresie wytyczne dotyczące treści tego aktu poprzez obniżenie w znowelizowanym przepisie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jednakże w sytuacji, gdy uchwalona uprzednio stawka mieści się w granicach ustalonych nowelizacją, zmiana ta pozostaje bez wpływu na treść uchwały. Na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa mogłaby bowiem zostać wydana uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej o identycznej treści, jak uchwała zakwestionowana w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy nie stał się więc niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Nie jest to zatem zmiana, która powoduje utratę mocy obowiązującej przez uchwałę podjętą na podstawie uprzedniego brzmienia przedmiotowego przepisu. Dodatkowo, na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał również orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konkluzji zaskarżonego wyroku stwierdzono, że skoro uchylenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zastąpienie go regulacją zawartą w nowowprowadzonym art. 98a ust. 1 tej ustawy nie powodowało utraty mocy obowiązującej uchwał wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to tym bardziej nie mogła spowodować nieważności uchwał podjętych na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelizacja tego przepisu polegająca jedynie na zmianie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50% na 30%.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nowelizacja normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego zawarta w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez zmianę wytycznych nie skutkuje ex lege derogacją aktów wykonawczych,
- - art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ustalona w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawka opłaty adiacenckiej może być podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej Sąd przyjął, że zmiana wytycznych upoważnienia nie skutkuje ex lege utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych, ale jest uzależniona od zgodności z nowymi wytycznymi – oraz w konsekwencji - brak wyjaśnienia podstawy prawnej konieczności badania przez Kolegium i organ pierwszej instancji zgodności aktu wykonawczego z przepisem upoważniającym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przyjmując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w sytuacjach zmiany wytycznych lub zakresu przedmiotowego upoważnienia organ administracji publicznej musiałby każdorazowo badać, czy akt taki jest zgodny ze znowelizowanym upoważnieniem i od wyniku tego badania ustalać obowiązywanie aktu. W rezultacie więc, działalność organów zmierzałaby do badania legalności aktów prawa miejscowego. Takie działanie Kolegium wykraczałaby poza przyznane kompetencje, a zapewne sprzeczne byłoby z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Używane przez organy administrujące, w procesie stosowania prawa, reguły egzegezy zmierzające do ustalenia mocy obowiązującej aktu wykonawczego nie mogą odnosić się do legalności aktu, ale jedynie do przepisów uchylających, wprowadzających w życie lub o wygaśnięciu aktu. Zestawienie delegacji z treścią aktu jest niczym innym jak badaniem legalności aktu normatywnego, wbrew trybom i z naruszeniem właściwości organów ustanowionej w ustawach i Konstytucji RP.
Wszak sam ustawodawca nie przewidział żadnych rozwiązań prawnych, ani nie wskazał organów, które gwarantowałyby ocenę utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego. Kierując się argumentacją Sądu, nie jest jasne w jakim trybie miałoby nastąpić badanie zgodności uchwały z nową delegacją. Zapewne nie jest to już możliwe w trybie nadzorczym, ani przed sądem administracyjnym. Ocena legalności aktów prawa miejscowego następuje bowiem względem stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, a nie zmiany stanu prawnego. W rezultacie badanie takie mogłoby nastąpić tylko przez sąd administracyjny i wyłącznie w ramach indywidualnej sprawy administracyjnej. Takie założenie nie rozwiązuje jednak żadnych problemów. Nie eliminuje bowiem wątpliwości co do obowiązywania aktu w związku ze zmianą delegacji. Zapewne nie jest celem ustawodawcy doprowadzić do stanu, w którym organy administrujące orzekałyby na podstawie aktów wykonawczych sprzecznych z ustawą upoważniającą i tylko sąd w ramach indywidualnej sprawy uchylając decyzję, mógłby przeciwdziałać takim patologicznym zjawiskom.
Prezentowany przez Sąd pogląd prowadzi do wyników niemożliwych do zaakceptowania w kontekście art. 2, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. Powstaje bowiem niepewność co do obowiązywania aktów normatywnych w systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Przyjmując stanowisko Sądu rodzą się dalsze problemy. Nie wiadomo mianowicie, czy w takich sytuacjach cały akt podustawowy traci moc, czy tylko przepisy niezgodne ze znowelizowaną delegacją. Pomijając już rozbieżność jaka może powstać wskutek stosowania reguł egzegezy względem oceny legalności aktu podustawowego, to trzeba wprost stwierdzić, że dotychczas nie wypracowano reguły egzegezy lub walidacyjnej, która pozwalałaby w procesie stosowania prawa (rozstrzygania indywidualnej sprawy administracyjnej) na decydowanie przez organy administrujące i sądy o utracie mocy obowiązującej aktów podustawowych na podstawie wyników badania ich zgodności z delegacją ustawową.
Takie kompetencje zostały przyznane jedynie Trybunałowi Konstytucyjnemu, organom nadzoru oraz sądom administracyjnym, ale tylko we właściwym, ustawowo uregulowanym trybie badania aktów podustawowych. Ocena utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego w sytuacjach zmiany wytycznych lub zakresu przedmiotowego delegacji, nie może być uzależniona od zgodności aktu ze znowelizowaną delegacją, a tym samym nie może być przesunięta do etapu stosowania prawa. Tylko prawodawca, nowelizując upoważnienia ustawowe może dokonać takiej oceny i to w sposób generalny, wobec wszystkich aktów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji. Demokratyczne państwo prawne wymaga bowiem, aby to na etapie stanowienia prawa ustawodawca dokonywał oceny, czy zmiana wytycznych może choćby potencjalnie wpłynąć, nie w sposób indywidualny, ale wszystkie wydane akty wykonawcze. Prawodawca ma stosowne instrumenty aby zagwarantować obowiązywanie dotychczasowych aktów wykonawczych, bez względu na to czy w konkretnych aktach wykonawczych zawarte w nich rozwiązania prawne odpowiadają nowym założeniom delegacji ustawowej.
Według ukształtowanych reguł, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy, upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą, odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Tylko jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego, wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego, jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu (§32 Zasad techniki prawodawczej).
Utrzymanie w mocy aktu wykonawczego, który nie jest niezgodny z delegacją wymaga przepisu przejściowego. Stosownie do §33 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy nadając przepisowi przejściowemu brzmienie. W kontekście powyższego nie ma już żadnej wątpliwości, że nowelizacja delegacji ustawowej, poprzez zmianę wytycznych, skutkuje ex lege derogacją aktów wykonawczych. Ewentualna ocena ich zgodności ze znowelizowaną delegacją ustawowa należy do prawodawcy, który przepisami przejściowymi może odpowiednio uregulować ich dalsze funkcjonowanie w systemie prawnym, o ile są one zgodne ze znowelizowanymi przepisami. Milczenie prawodawcy w tym zakresie oznacza jednak derogację wszystkich aktów wykonawczych wydanych na podstawie zmienianej delegacji.
Skoro w rozpatrywanej sprawie uległa zmianie maksymalna stawka opłaty adiacenckiej (została obniżona z 50% do 30%) jaka mogła być ustalona w akcie wykonawczym, a zatem na etapie stanowienia prawa zaistniała już potencjalna niezgodność aktów wykonawczych ze znowelizowaną delegacją, to tylko przepis przejściowy mógł w sposób generalny rozstrzygnąć o utrzymaniu mocy obowiązującej wszystkich aktów wykonawczych. Brak takiego przepisu przejściowego w żaden sposób nie upoważnia do oceny obowiązywania aktu wykonawczego, poprzez indywidualne badanie jego zgodności z delegacją ustawową.
Sąd jest bowiem organem władzy stosującym, a nie stanowiącym prawo. Dokonane zabiegi egzegezy w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wkraczają w materię zastrzeżoną tylko i wyłącznie do ustawodawcy, naruszając podstawową zasadę ustroju Rzeczypospolitej - trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji RP). Przeprowadzona wykładnia jest wykładnią konstytutywną (tworzącą prawo), a nie wykładnią deklaratoryjną (rozkodowującą normę prawną), do jakiej upoważniony jest sąd administracyjny. Swoją wykładnią Sąd wprowadził bowiem do ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw dodatkowy przepis przejściowy o treści: "dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, o ile nie są z nią sprzeczne".
Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył i niewłaściwie zastosował art. 2, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP przyjmując, że to na etapie stosowania prawa należy rozstrzygać o utracie mocy obowiązującej aktu wykonawczego, uzależniając tę moc obowiązującą od zgodności aktu wykonawczego ze znowelizowaną delegacją. Powyższa konstatacja prowadzi do konkluzji naruszenia przez Sąd art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo dość obszernego uzasadnienia, Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej przyjął, że zmiana wytycznych upoważnienia nie skutkuje ex lege utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych, ale jest uzależniona od zgodności z nowymi wytycznymi.
Sąd w ogóle nie powołał żadnych przepisów na poparcie swojej tezy, ani też nie odniósł się do przywołanych w decyzji i odpowiedzi na skargę powołanych reguł walidacyjnych. Argument, że "na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa mogłaby bowiem zostać wydana uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej o identycznej treści, jak uchwała zakwestionowana", w istocie nie uzasadnia stanowiska, na jakiej podstawie prawnej ma następować badanie legalności aktów wykonawczych w procesie stosowania prawa. Sąd nie wyjaśnił też, skąd kompetencja sądu do oceny utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, poprzez jego niezgodność z delegacją.
W konsekwencji, w uzasadnieniu wyroku zabrakło wywodów o proweniencji jurydycznej, dowodzących słuszności stanowiska Sądu. Analizując zmiany wprowadzone ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 218), po pierwsze zmianie uległa maksymalna stawka opłaty, która może być ustalona aktem wykonawczym. Po drugie zaś został dodany przepis art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzający dodatkowy warunek ustalenia opłaty adiacenckiej. Maksymalna stawka procentowa została obniżona z 50% do 30%. użyty w delegacji zwrot "w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości" jest tutaj wytyczną ustawodawcy dla lokalnego prawodawcy. Bezspornie zatem w delegacji zmienione zostały wytyczne względem aktu wykonawczego. Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, rozstrzygnęła kwestię obowiązywania aktów wykonawczych do ustawy.
Otóż, stosownie do art. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r., dotychczasowe przepisy wykonawcze - wydane na podstawie art. 191 ust. 8 oraz art. 197 pkt 8 ustawy, o której mowa w art. 1 - zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 191 ust. 8 oraz art. 197 pkt 8 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Takie uregulowanie jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca zmieniając ustawę, problematykę aktów wykonawczych dostrzegł i te, które chciał utrzymać w systemie prawnym utrzymał stosownym przepisem przejściowym. Wśród tych aktów wykonawczych zabrakło jednak uchwał wydawanych na podstawie art. 98a. Jest to zatem kolejny argument świadczący o utracie mocy obowiązującej przez uchwałę Rady Gminy M. Niewątpliwie art. 98a ust. 1a po nowelizacji dokonanej w 2007 r. ma zastosowanie do stanów przyszłych. Nie jest on bowiem przepisem przejściowym i zestawienie zdania 1 i zdania 2, według reguł wykładni językowej, w żaden sposób nie pozwala konkludować, że do ustalenia opłaty adiacenckiej należy przyjąć stawkę obowiązującą przed dniem 22 października 2007 r. (tj. przed wejście w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r.) - np. w wysokości powyżej 30%.
Dla oceny stanów faktycznych powstałych przed dniem 22 października 2007 r. według obecnie obowiązujących przepisów, ewidentnie musiałby istnieć przepis przejściowy. Nowelizacja i jej skutki nie są przypadkowe. Ustawodawca, wobec niedokładności ówczesnych regulacji i rozbieżność w orzecznictwie sądowym, celowo nie wprowadził regulacji przejściowych, stawiając wszystkich w równej pozycji i możliwości pobierania opłaty adiacenckiej tylko dla podziałów dokonanych po dniu 22 października 2007 r. Z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jeszcze, że ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę warunkującą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowiąc wyraźnie, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, musi obowiązywać uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, a zatem po pierwsze - wydana na podstawie ważnego upoważnienia zawartego w art. 98a ust. 1, w po drugie - według brzmienia nadanego ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Z uwagi na treść art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjęta przez Sąd wykładnia prowadziłaby do takich skutków, że tylko w gminach, które miały ustalone stawki powyżej 30% po dniu 22 października 2007 r. nie można byłoby ustalić opłaty adiacenckiej dla podziałów dokonanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Natomiast w gminach, w których obowiązywała uchwała ze stawką na poziomie wyższym niż 30%, wobec obywateli, którzy dokonali podziału, nie ma możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Jest to efekt wykładni dokonanej przez Sąd, a przyjmującej, że po zmianie wytycznych w delegacji akty podjęte na podstawie delegacji w poprzednim brzmieniu obowiązują, jeżeli odpowiadają znowelizowanym wytycznym.
Nie sposób przyjąć, że takie efekty zróżnicowania obywatel względem danin publicznych były zamiarem ustawodawcy. Sąd naruszył podstawowe dyrektywy wykładni systemowej traktujące o konieczności prowadzenia wykładni, której wyniki nie będą sprzeczne z aktem hierarchicznie wyższym. W tym jednak przypadku wykładnia Sądu prowadzi do naruszenia równości obywateli wobec prawa. Tylko bowiem część jednostek samorządu terytorialnego zostanie pozbawiona możliwości pobrania opłaty za podziały dokonane przed dniem 22 października 2007 r. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 98a ust. 1 i 1a nie odpowiada zasadzie hierarchiczności prawa, skutkując niezgodnością jej wyników z Konstytucją RP.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie wskazując, iż według art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje na podstawie stawki obowiązującej w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, dlatego późniejsza zmiana stanu prawnego w tym zakresie nie ma znaczenia. Nadal bowiem istniałaby możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, nawet na podstawie obowiązującej uchwały, określającej stawkę procentową opłaty na poziomie niezgodnym z aktualnym brzmieniem ustawy. Na organie ciążyłby obowiązek zastosowania stawki w granicach określonych w ustawie. Zgodnie z regułami walidacyjnymi, nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami w 2007 r. nie spowodowała utraty mocy obowiązującej dotychczasowego aktu wykonawczego, ponieważ zmiana ta polegała na obniżeniu górnej granicy stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50% do 30%, a nie na zmianie normy kompetencyjnej do wydania aktu prawa miejscowego co do zasady.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest w istocie dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, z zastosowaniem stawki procentowej tej opłaty ustalonej w uchwale Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, podjętej na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) przed nowelizacją tego przepisu dokonaną w 2007 r. podczas, gdy opłata została ustalona po wejściu w życie tej nowelizacji.
Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o treści obowiązującej w dniu podjęcia powołanej uchwały Rady Gminy w M. stanowił, że: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio."
Ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz.1218) w art. 98a obniżono maksymalną wysokość dopuszczalnej do ustalenia w drodze uchwały rady gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50% do 30% różnicy wartości nieruchomości. Ponadto, do art. 98a dodany został ust. 1a o treści: "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne." Dodanie tej treści do art. 98a było przy tym wynikiem uwzględnienia przez ustawodawcę konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. SK 19/06 (OTK-A z 2007 Nr 4, poz. 37), w którym uznano art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że: "organy stosujące prawo powinny były odrzucić wykładnię, zgodnie z którą wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu jej ustalenia. Art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przy takiej wykładni zaskarżonego przepisu nie ma podstaw do stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją."
W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższa nowelizacja art. 98a upoważnia do stwierdzenia, że nastąpiła utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego. Nowelizacja ta nie zmieniała jednak rodzaju aktu ustalającego procentową stawkę opłaty, jak również organu upoważnionego do wydania tego aktu. Nie uległ również zmianie zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie. Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku i jego uzasadnieniu, nie można zatem przyjąć, aby wskazana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami w 2007 r. spowodowała automatycznie utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy podjętej na podstawie przepisu, który został znowelizowany. W ust. 1 art. 98 uległa bowiem zmianie jedynie wysokość stawki opłaty adiacenckiej.
Natomiast dodany nowelą ust. 1a nie dotyczy elementów aktu ustalającego procentową stawkę opłaty planistycznej, lecz warunków dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenkciej, które przed nowelą mogły wynikać jedynie z wykładni art. 98 ust. 4, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r.
Według aktualnie obowiązującej treści art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc znaczenia prawnego istnienie uchwały rady gminy określającej procentową stawkę opłaty adiacenckiej na dzień jej ustalania, ponieważ ustalenie tej opłaty następuje na podstawie stawki procentowej określonej uchwałą obowiązującą w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości, niezależnie od tego, czy uchwała ta nadal obowiązuje. W rozpatrywanej sprawie zatwierdzenie podziału nieruchomości nastąpiło decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2006 r. i wówczas, w przedmiocie ustalenia procentowej stawki opłaty adiacenckiej, obowiązywała uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, co znajduje potwierdzenie także w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., iż uchwała ta stanowi podstawę w świetle art. 98a ust. 1 i 1a do ustalenia opłaty adiacenckiej, zwłaszcza, że ustalona w niej stawka tej opłaty w wysokości 30% nie przekracza aktualnie ustawowo określonej, jako możliwej do ustalenia przez radę gminy wysokości tej stawki wynoszącej 30%.
Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, skoro ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w sposób zgodny z tym przepisem.
Nietrafny jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Stosowanie reguł walidacyjnych odnośnie obowiązywania aktu wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, za jaki należy uznać uchwałę o ustaleniu procentowej stawki opłaty adiacenkiej, nie może odbywać się w oderwaniu od rodzaju i zakresu zmiany przepisów ustawowych zawierających upoważnienie do wydawania przez rady gmin uchwał będących aktami prawa miejscowego. Przepis art. 98a ust. 1 nie został uchylony, jak również treść tego przepisu, stanowiącego m.in. upoważnienie dla rady gminy do podjęcia przez nią uchwały w przedmiocie określenia stawki procentowej nie została w sposób istotny zmieniona, dlatego sama zmiana procentowej stawki opłaty adiacenkiej z 50% na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale nie stanowi podstawy do formułowania wniosku, że akt prawa miejscowego wydany na podstawie dotychczasowego przepisu nie uchylonego, lecz zmienionego jedynie w zakresie określenia innej stawki opłaty adiacenckiej, nie obowiązuje od daty wprowadzenia nowej stawki tj. od dnia 22 października 2007 r. Pogląd ten znajduje także wyraz w jednolitym i ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 948/10; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. I OSK 1036/09; z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 616/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 800/09; z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 790/09; publ. www.nsa.gov.pl).
Nietrafny jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 ppsa, gdyż Sąd ten w wystarczający sposób wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawne motywy uznania za zgodne z prawem ustalenie opłaty adiacenckiej z zastosowaniem stawki procentowej tej opłaty określonej w uchwale rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...].
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.