Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1005/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2636/19 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 października 2019 r., znak: DO.2.6610.1034.2016.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. P. S.A. z siedzibą w K. wystąpiło do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w T., obręb [..], [..], ozn. jako dz. nr [..] o pow. 553 m2 oraz nr [..] o pow. 3630 m2.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 21 listopada 2016 r., nr NWIV.752.88.2012, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez W. w K. prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w K., Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 2 października 2019 r., nr DO.2.6610.1034.2016.MP, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 listopada 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aby można było wydać decyzję uwłaszczeniową, nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. musiała stanowić własność Skarbu Państwa oraz musiało istnieć prawo zarządu do tego gruntu. Ustalając, że poprzednikiem prawnym wnioskującej Spółki jest W. w K., zaś przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa, Minister podkreślił, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Wnioskodawczyni przedłożyła do akt postępowania odpis księgi wieczystej nr [..], prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z którą prawo własności działek zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa – W. w K., na podstawie orzeczeń o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z lat 1955-1957.

Minister wyjaśnił, że orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nie stanowią dokumentów przewidzianych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., a zatem nie świadczą o legitymowaniu się prawem zarządu przedmiotową nieruchomością. Świadczą one, jako podstawa wpisu, jedynie o tytule własności Skarbu Państwa, nie przyznając tym samym poprzednikowi prawnemu odwołującej się spółki ani spółce żadnych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Minister zaznaczył, że w toku postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskodawca uwłaszczenia musi udowodnić, że w dniu 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu sporną nieruchomością, przy czym zarządu jako formy władania nieruchomością nie można domniemywać. Samo faktyczne władanie nie determinuje istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu.

Jednocześnie organ podkreślił, że nie było możliwości dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie osobowych źródeł dowodowych (oświadczenia strony, oświadczenia świadków), co możliwe byłoby wyłącznie w sytuacji, gdyby nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jednak ich wcześniejsze istnienie byłoby niezaprzeczalne. Minister podkreślił, że organ pierwszej instancji w toku postępowania zwracał się do wnioskodawczyni o przedłożenie dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowych działek, jednak w odpowiedzi wskazano jedynie, że zarząd wynika ze złożonego odpisu z księgi wieczystej nr [..]. Faktu sprawowania w dniu 5 grudnia 1990 r. zarządu przez wnioskodawczynię czy jej poprzednika prawnego nie potwierdził także Prezydent Miasta T. - nie odnaleziono decyzji, dotyczących przekazania W. w K. terenu objętego wnioskiem uwłaszczeniowym w użytkowanie - zarząd lub decyzji o ustaleniu opłat rocznych, na podstawie których można by było wykazać, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomości opisane we wniosku uwłaszczeniowym pozostawały w zarządzie przedsiębiorstwa.

Wykonywanie przez poprzednika prawnego odwołującej się spółki faktycznego władztwa nad gruntem nie można utożsamiać z opartym na formalnym tytule prawnym władaniem gruntem (zarząd), którego w niniejszym postępowaniu nie udowodniono.

P. S.A. z siedzibą w K. zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów (...) mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości.

Sąd podkreślił, że istnienia zarządu nie można domniemywać. W ocenie Sądu, w kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Z możliwości stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, można skorzystać wyłącznie w przypadku, gdy nie zachowały się dokumenty potwierdzające zarząd. Sąd stwierdził, że przedstawiony przez skarżącą odpis z księgi wieczystej nie jest wystarczającym dowodem na istnienie prawa zarządu po stronie poprzednika prawnego skarżącej. Jak prawidłowo ustaliły organy, wpis w dziale II księgi wieczystej został dokonany na podstawie orzeczeń o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z lat 1955-1957. Orzeczenia te nie są dokumentami przewidzianymi w § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., a zatem nie świadczą o legitymowaniu się prawem zarządu przedmiotową nieruchomością.

Zdaniem Sądu, orzeczenia te świadczą jedynie o tytule własności Skarbu Państwa, nie przyznając wnioskodawczyni żadnych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości. W odniesieniu do kwestii udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych, dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Wobec tego wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo, które później zaginęły lub uległy zniszczeniu.

W ocenie Sądu kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w k.p.a. Wobec braku dokumentów potwierdzających prawo zarządu, pismem z dnia 29 października 2013 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do przedstawienia innych dowodów na istnienie tego prawa. Takich dowodów jednak skarżąca spółka nie przedłożyła. Również Prezydent Miasta T. nie potwierdził posiadania innej dokumentacji świadczącej o przysługiwaniu poprzednikowi prawnemu skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło P. S.A. z siedzibą w K. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. - § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez odmowę uznania mocy dowodowej: odpisowi z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że ww. dokument, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) stanowi podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu;
3. - § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i nieprzesłuchanie świadków w sytuacji, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu sposobu procedowania organu polegającego na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wśród dokumentów dołączonych do wniosku znajdowały się dokumenty przywołane w punkcie 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. oraz że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie "z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że wskazana we wniosku nieruchomość pozostawała w zarządzie W. w K., które było poprzednikiem prawnym wnioskodawcy". Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że Sąd pominął fakt, że organ nie zastosował § 4 ust. 3 rozporządzenia i nie przesłuchał świadków, w sytuacji, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty były niewystarczające, a inne dokumenty nie zachowały się.

Z kolei zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie uzasadniła zaniechaniem podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy istniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu, podczas gdy w sprawie mogły być podjęte inne działania, jak choćby przeprowadzenie dowodów ze źródeł osobowych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.

Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, sprowadzającej się w istocie do powtórzenia treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że Sąd I Instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., a zatem nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15).

Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Tego jednak wymogu nie spełnia omawiany zarzut skargi kasacyjnej skoro strona skarżąca kasacyjnie nie powołuje art. 151 p.p.s.a.

Nawet gdyby przyjąć, że wystarczające było wskazanie wyłącznie przepisu, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien był być zastosowany przez Sąd I instancji, to w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia niestosowanego przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami k.p.a. nie mógłby odnieść skutku.

Należy zwrócić uwagę, że w petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów wymienionych w treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "zaaprobowaniu sposobu procedowania organu polegającego na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu". Przypomnieć należy, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że podnoszone zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Podnosząc zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21).

Jak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować czy też konkretyzować ani samych zarzutów, ani ich uzasadnienia. Związanie granicami skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że stawiane zarzuty muszą być formułowane i argumentowane precyzyjnie, bowiem NSA nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, wskazywać na podstawie niewyartykułowanego opisu naruszonych przepisów, doprecyzowywać sformułowanych w niej zarzutów czy ich uzasadnienia (por. np. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., II GSK 322/07, 7 kwietnia 2009 r., II FSK 338/08). Zarzut skargi kasacyjnej, w jej uzasadnieniu ograniczony do powtórzenia wniosku z petitum i wskazaniu wyłącznie, jako uzasadnienia, że "bezzasadne jest twierdzenie, jakoby zwrócenie się do wnioskodawcy (skarżącej) oraz do jednego organu z zapytaniami o istnienie odpowiednich dokumentów wyczerpywało pojęcie "wszelkich działań", w celu wyjaśnienia ewentualnych przesłanek stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, podczas gdy w sprawie mogły być podjęte również inne działania, jak choćby przeprowadzenie dowodów ze źródeł osobowych", nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za skuteczny.

Zarzut sprowadza się bowiem do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd stanowiska organu poprzez stwierdzenie, że mogły zostać podjęte "inne działania". Tak postawiony i uzasadniony zarzut nie dawał podstaw do identyfikacji, w czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowego wyjaśnienia zarzutu naruszeń ww. przepisów nie stanowi odwołanie się do możliwości odniesienia się do źródeł osobowych, skoro kwestia możliwości sięgnięcia do zeznań świadków w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) została przez organ w decyzji oceniona.

Nieskuteczne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego został sformułowany jako zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (t.j.: Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz.120). Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje "w odmowie uznania mocy dowodowej odpisowi z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu".

W odniesieniu do tego zarzutu również należy zwrócić uwagę na wadliwość jego konstrukcji.

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, obejmuje mniejsze jednostki redakcyjne (punkty 1-10) dotyczące różnego rodzaju dokumentów. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że "Wśród dokumentów dołączonych do wniosku znajdowały się dokumenty przywołane w punkcie 5 przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia" pozwalało jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie obejmuje zarzutem naruszenia prawa materialnego § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia.

Nawet jednak dokonanie takiej rekonstrukcji zarzutu na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie mogło prowadzić do jego uwzględnienia. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi I instancji - w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego - "odmowę uznania mocy dowodowej" wskazanego przez nią dokumentu. W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. upatrując tego naruszenia jako konsekwencji niewłaściwych ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. w zakresie oceny mocy dowodowej konkretnych przedłożonych przez nią dokumentów.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).

Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty naruszenia prawa materialnego należy ocenić jako nieskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Jako nieskuteczny należy również ocenić (sformułowany także wadliwie, tj. jako zarzut naruszenia prawa materialnego), zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia – "poprzez jego niezastosowanie i nieprzesłuchanie świadków w sytuacji, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się". Przepis ten w realiach niniejszej sprawy nie był stosowany i nie było podstaw do jego stosowania, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostały ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale się nie zachowały (np. zostały zniszczone, zaginęły).

Skoro zatem skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, to podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dostrzegając zaistniałą omyłkę w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji.