Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 566/09 oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców, Okręgowy Zarząd Podkarpacki w Rzeszowie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2009 nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta Rzeszowski prowadził postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w obr. [...] Rzeszów - [...], z wniosku M. S., A. S., S. Z. i K. Z., następców prawnych L. Z. W postępowaniu tym ustalił, że orzeczeniem z dnia [...] września 1973 r., Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Rzeszowie wywłaszczyło działkę nr [...], stanowiącą własność L. Z., za odszkodowaniem w wysokości [...] zł. W orzeczeniu tym wskazano, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa [...] w Rzeszowie. Decyzją Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1995r. Gmina Miasto Rzeszów nabyła z mocy prawa własność działki nr [...]. Działka ta weszła w skład działki nr [...] obr. [...] Rzeszów - [...], która została podzielona na działki [...],[...] i [...].
Poprzednik prawny wnioskodawców – L. Z. był też właścicielem działki nr [...], która została wywłaszczona decyzją Urzędu Miejskiego w Rzeszowie Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1980 r., Nr [...] i przyznano za nią odszkodowanie właścicielowi. Działka ta była niezbędna pod urządzenie pracowniczych ogródków działkowych, których plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...]. Wywłaszczona działka zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] i decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2002 r. stała się własnością Gminy Miasta Rzeszów. Aktem notarialnym z dnia [...] września 2003r. Rep. A nr [...] działka [...] została oddana w nieodpłatne użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców z/s w Warszawie - Wojewódzkiemu Zarządowi w Rzeszowie. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...].
Starosta Rzeszowski w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przeprowadził oględziny przedmiotowych działek i ustalił, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) i działka nr [...] (powstała z podziału działki nr[...]) nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, w związku z czym stały się zbędne na ten cel i dlatego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] orzekł o ich zwrocie, odmawiając zwrotu działek nr [...] i [...]. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołań Polskiego Związku Działkowców oraz M. S., została uchylona decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Wojewody była przedmiotem skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd Podkarpacki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 434/06 oddalił skargę.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] orzekł:
- - I - o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] Rzeszów -[...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Rzeszów,
- - II - o zwrocie nieruchomości położonych w obr. [...] Rzeszowie - [...] oznaczonych jako działka nr [...], o pow. 0,0998 ha, nr [...] o pow. 0,1382 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0978 ha na rzecz S. Z. w 2/6 części, K. Z. w 2/6 części, A. S. w 1/6 części i M. S. w 1/6 części,
- - III - o zwrocie przez S. Z. i K. Z. po [...] zł oraz przez A. S. i M. S. po [...] zł na rzecz Gminy Miasto Rzeszów tytułem zwaloryzowanego odszkodowania,
- - IV - o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr [...] Rzeszów-[...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0734 ha i działki nr [...] o pow. 0,0027 ha.
W uzasadnieniu organ powołał się na przeprowadzone w 2005 r. i 19.05.2008 r. oględziny przedmiotowych działek, które wykazały, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], odpowiada obecnym działkom nr [...] - stanowiącej teren ogródków działkowych oraz nr [...] - teren wysypany tłuczniem kamieniarskim i w części wyłożony jest asfaltem. W związku z powyższym organ Instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia jakim była budowa cmentarza komunalnego w Rzeszowie nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, dlatego uznał je za zbędne stosownie do art. 137 ust. 1 pkt 2 i orzekł o zwrocie działek nr [...] i nr [...].
Odnosząc się do działki nr [...] organ wskazał, że obecnie odpowiada ona działkom [...] i nr [...], a cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na działce nr [...], która w całości jest użytkowana jako ogródki działkowe.
Działka nr [...] zgodnie z Ogólnym Planem Realizacyjnym Zagospodarowania Terenu Pracowniczych Ogródków Działkowych w Rzeszowie z dnia 1978 r. miała zostać zagospodarowana fragmentem drogi dojazdowej wraz z wyodrębnionymi miejscami parkingowymi, zaś z oględzin nieruchomości wynika, że działka porośnięta jest nieskoszoną trawą z nasadzeniami krzewów owocowych i drzew ozdobnych. Dlatego w stosunku do tej działki nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia i należało uznać, że działka [...] stała się zbędną dla realizacji celu wywłaszczenia i należało orzec o jej zwrocie na rzecz spadkobierców byłego właściciela.
Starosta wskazał, że postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...] położonych w obr. [...] Rzeszów [...] powstałych z kolejnych podziałów działki nr [...] należało umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że nie wchodzą one w granice działki wywłaszczonej oznaczonej nr [...], obr [...].
W odwołaniu od tej decyzji Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Podkarpacki zakwestionował zwrot działki nr [...] na której ustanowiono prawo nieodpłatnego użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców, bez uprzedniego rozwiązania tego stosunku prawnego. W ocenie odwołującego niemożliwy jest również zwrot działki nr [...], która jest zagospodarowana w sposób trwały. Zarzucił nadto, że organ I instancji zaniechał zawiadomienia użytkowników działek jako stron postępowania oraz przyznania im zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania jako rekompensaty za infrastrukturę będącą ich własnością.
Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) - dalej w skrócie u.g.n.
W uzasadnieniu wskazał na treść przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała, się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub analogicznie w akcie nabycia nieruchomości. Zbędność nieruchomości na cel określony w przepisach wywłaszczeniowych, zgodnie ze wskazanym art. 137 u.g.n., powstaje, gdy:
- - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub
- - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił zbędność nieruchomości, która w powiązaniu z celem wywłaszczenia określonym w treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 1973 r. oraz decyzji Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z 1980 r. stanowi zasadniczą przesłankę materialno-techniczną do wydania decyzji orzekającej o zwrocie.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że działka nr 646/1 nie może zostać zwrócona bez uprzedniego rozwiązania ustalonego na tej działce nieodpłatnego użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców, Wojewoda uznał go za nietrafny. Wyjaśnił, że stosownie do art. 138 ust 1 u.g.n. jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została obciążona prawem użytkowania, to prawo to wygasa z dniem w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, a w związku z tym ustanowienie prawa użytkowania nie stanowi przeszkody w dochodzeniu roszczeń do zwrotu nieruchomości. Wskazał, że nakłady poniesione przez użytkownika mają wyłącznie charakter cywilnoprawny i mogą być przez niego dochodzone przed sądem powszechnym na zasadach ogólnych, niezależnie od kwestii rozliczeń o jakich mowa w art. 140 u.g.n.
Natomiast w przypadku działki nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że została ona zagospodarowana jako ogródki działkowe. Infrastruktura na działce w postaci szklarni, ogrodzenia czy upraw ogrodniczych może więc zostać zdemontowana, ponieważ nie stanowi zagospodarowania trwałego. Dlatego działka nr [...] podlega zwrotowi z uwagi na nie zrealizowanie celu wywłaszczenia.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia zawiadomienia użytkowników działek jako stron postępowania, Wojewoda podkreślił, że organ I instancji ustalając strony postępowania, mając na uwadze treść art. 28 k.p.a. włączył do kręgu stron postępowania użytkownika tj. Polski Związek Działkowców, który zawarł umowę nieodpłatnego użytkowania z właścicielem wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej do zwrotu. Ponadto Starosta wziął pod uwagę treść Uchwały Siedmiu Sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSP 6/2003 i uznał, że stronami toczącego się postępowania są wnioskodawcy, obecny właściciel zwracanej nieruchomości-Gmina Miasto Rzeszów, władający nieruchomością oraz użytkownik nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Podkarpacki powtórzył zarzuty odwołania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zarzucił naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 136, art. 137 i 138 poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że zaistniały przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości wymienionych w zaskarżonej decyzji oraz art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jak również art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zarzuty dotyczyły też naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie przymiotu strony osobom użytkującym ogródki na nieruchomości nr [...], na której zlokalizowana jest część Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]", a także art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia sprawy pod względem prawnym oraz brak bliższego wyjaśnienia motywów swego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jaki ubiegali się następcy prawni L. Z., określona została w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.) i jest nią uznanie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Może to nastąpić wyłącznie w dwóch przypadkach:
- 1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo
- 2) kiedy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, o czym stanowi art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) tej ustawy.
W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...] wskazano w decyzji Urzędu Miejskiego w Rzeszowie Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1980 r., Nr [...], stwierdzając, iż jest ona niezbędna pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych, których plan realizacyjny zatwierdzony został stosowną decyzją z [...].11.1978 r.
Działka nr [...] wywłaszczona została natomiast orzeczeniem z dnia [...] września 1973 r., Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Rzeszowie, na budowę cmentarza komunalnego w Rzeszowie.
Organ ustalił, że z działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...], zaś działce nr [...] odpowiadają obecnie działki nr [...] i [...].
W ocenie Sądu niesporne są ustalenia organu dotyczące stanu zagospodarowania przedmiotowych działek. Z akt sprawy wynika, że z nieruchomości wywłaszczonych na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych jedynie działka nr [...] wykorzystywana jest zgodnie z celem wywłaszczenia. Działka nr [...], która według planu realizacyjnego z 1978 r. miała zostać zagospodarowana jako droga dojazdowa z miejscami parkingowymi, nie jest użytkowana, jest porośnięta nieskoszoną trawą, krzewami i drzewami. Z kolei z nieruchomości L. Z. wywłaszczonej na urządzenie cmentarza komunalnego - działka nr [...] stanowi teren wysypany tłuczniem kamieniarskim i w części wyłożony asfaltem, a na działce nr [...] znajdują się ogródki działkowe.
Wobec takich ustaleń organ odmówił zwrotu działki nr [...], natomiast działki o numerach [...],[...] i [...] uznał za zbędne na cel wywłaszczenia i orzekł ich zwrot następcom prawnym L. Z., przy zwrocie na rzecz Gminy Miasta Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania za te nieruchomości.
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, a ustalenia dotyczące zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia są prawidłowe. Działka nr [...] jest niezagospodarowana trudno więc w jej przypadku mówić o realizacji celu wywłaszczenia, natomiast na działkach nr [...] i [...], stanowiących dawniej działkę [...], która orzeczeniem z [...].09.1973 r. została wywłaszczona na budowę cmentarza komunalnego, również tego celu nie zrealizowano. Nie może stanowić realizacji takiego celu urządzenie na działce nr [...] ogródków działkowych.
Sąd I instancji wskazał, że kwestie przeznaczenia nieruchomości na inne cele publiczne niż wskazane w akcie wywłaszczenia były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, OTK-A 2008/3/41, w którym Trybunał stwierdził m. in. niezgodność art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Powołując się na swój poprzedni wyrok z dnia 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 22/01, OTK ZU 2001/7/216), Trybunał wskazał, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na cel publiczny, jaki był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie, "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.
Zalecił przy tym pamiętać o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu niezasadnie skarżący Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Podkarpacki powołuje się na art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, który w ust. 1 stanowi, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, a skutki tych roszczeń obciążają właściciela nieruchomości (ust. 2), bowiem przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem były właściciel takiej nieruchomości nie jest osobą trzecią. Zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. II CSK 650/07, System orzecznictwa LEX Nr 391825, wskazując, że " norma art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w ogóle nie ma zastosowania do roszczeń windykacyjnych, ponieważ ogranicza ona sposób zaspokojenia roszczeń osoby trzeciej do nieruchomości, skutki których to roszczeń obciążać mają właściciela tej nieruchomości.
Przesądza to o tym, że wymieniony przepis nie może być stosowany do roszczeń windykacyjnych właściciela, którego nie sposób przecież kwalifikować jako osobę trzecią, a ponadto nie można uznać, aby przepis ten mógł być podstawą dla roszczeń kierowanych przeciwko samemu sobie".
Sąd podkreślił, że zarówno zasady wywłaszczania nieruchomości, jak też zasady ich zwrotu oraz ich ograniczenia zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie, jak sugeruje skarżący, iż zwrot nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy nie jest możliwy w świetle art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oznaczałoby, że w przepisie tym zawarto istotne ograniczenie uprawnienia do zwrotu, nieprzewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju rozwiązanie naruszałoby konstytucyjną ochronę własności wyrażoną w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu jego stanowisko znajduje wsparcie w cytowanym wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. Trybunał podkreślił w nim swój utrwalony pogląd, wedle którego z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, który statuują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy zwykłego: obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też tę ochronę ograniczać. Ochrona zapewniana prawom majątkowym musi być ponadto realna.
W świetle tych rozważań Sąd uznał, że art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie ma zastosowania w przypadku zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi, a skoro tak, nie może być mowy o jego naruszeniu w rozpatrywanej sprawie.
W kontrolowanym postępowaniu Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów k.p.a. - w szczególności art. 28 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu użytkowników poszczególnych ogródków działkowych. Polski Związek Działkowców zgodnie z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych jest organizacją społeczną powołaną do reprezentowania i obrony praw i interesów swych członków (art. 25 ust. 1). W rozpatrywanej sprawie ma niewątpliwie interes prawny w prowadzonym postępowaniu o zwrot nieruchomości, bowiem jest użytkownikiem nieruchomości przeznaczonej do zwrotu. Takim interesem nie mogą natomiast wykazać się osoby użytkujące poszczególne ogródki działkowe. Fakt, iż zgodnie z art. 15 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce stanowią własność jego użytkownika powoduje jedynie, że mogą oni korzystać z ochrony przysługującej prawu własności.
Nieco inna sytuacja występuje, gdy Polski Związek Działkowców jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości i ustanawia na rzecz swojego członka prawo użytkowania działki, w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 14 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Taka okoliczność nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie, gdzie właścicielem działek [...] i [...] jest Gmina Miasta Rzeszów, a Polskiemu Związkowi Działkowców Okręgowy Zarząd Podkarpacki w Rzeszowie przysługuje jedynie prawo nieodpłatnego użytkowania.
Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd pierwszej instancji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców- Okręgowy Zarząd Podkarpacki w Rzeszowie. Zaskarżając wyrok w całości, orzeczeniu Sądu pierwszej instancji zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego a to:
- 1. art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Rodzinnych
Ogrodach Działkowych (Dz. U z 2005 r. nr 169 poz. 1419) poprzez przyjęcie, iż zapis ten nie będzie miał zastosowania w przypadku zwrotu wnioskodawcy nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położonej w obrębie Rzeszów [...] oraz że obowiązki przewidziane tym przepisem w stosunku do Polskiego Związku Działkowców i osób w nim zrzeszonych nie obciążają osób ubiegających się o zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie
- 2. art.136, 137 i 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603) poprzez ich błędną interpretację oraz przyjęcie, że:
- - zaistniały przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] położonych w obrębie Rzeszów [...], oraz dodatkowo, że nieruchomość oznaczona nr [...] jest zagospodarowana w sposób nietrwały umożliwiający jej zwrot
- - brak jest konieczności złożenia odpowiednich oświadczeń w stosunku do Polskiego Związku Działkowców, który posiada tytuł prawny do działki nr [...], celem zakończenia bytu przysługującego temu podmiotowi prawa użytkowania
- II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi a to:
- 1. art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa poprzez odmówienie przymiotu strony osobom użytkującym działki na nieruchomości oznaczonej nr [...], na której zlokalizowana jest część ROD [...] oraz nie dopuszczenie ich do udziału w toczącym się postępowaniu, co miało istotny wpływ na przebieg tego postępowania.
Przedstawiając powyższe zarzuty wnoszono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na odrębności wynikające z uregulowań art. 24 ustawy z 8 lipca 2005 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych.
Celem wprowadzenia przepisu art. 24 ustawy o ROD było zminimalizowanie skutków roszczeń do gruntów zajmowanych przez Rodzinne Ogrody Działkowe, a także ochrona własności mienia działkowców użytkujących działki w takich ogrodach. Przepis art.24 miał w zamyśle ustawodawcy zapewnić PZD oraz działkowcom rekompensaty za składniki majątku pozostawione na zwracanej nieruchomości, od osób na rzecz których następował taki zwrot.
Tak też jest w przypadku działkowców użytkujących działki na części ROD [...] (odpowiadającej nieruchomości nr [...]). Tymczasem w przypadku zwrotu terenów ogrodów byłym właścicielom zagwarantowane ustawowo prawo własności działkowców i PZD nie jest respektowane. Prowadzi to do tego, że organy publiczne zwracając nieruchomość dopuszczają się jednocześnie wywłaszczenia działkowców i PZD z ich prywatnej własności, milcząc w kwestii odszkodowania za utracone mienie.
Natomiast działka [...] miała zostać zagospodarowana jako droga dojazdowa z miejscami parkingowymi. W chwili obecnej faktycznie nie jest zagospodarowana w sposób określony w akcie wywłaszczeniowym. Jednakże w dniu [...] września 2003 r. na podstawie umowy z Gminą Miasta Rzeszów sporządzonej w formie aktu notarialnego (Rep. [...]) skarżący nabył do niej ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania. Umowa ta stworzyła podstawy do objęcia w posiadanie spornej działki, stanowiąc jednocześnie tytuł prawny dla Polskiego Związku Działkowców do władania działką. Na skutek dokonania tej czynności prawnej doszło do rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością na rzecz podmiotu trzeciego, co stwarza przeszkodę w zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom nawet jeżeli stała się ona zbędna dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ma to na celu ochronę praw nabytych podmiotów, na rzecz których nastąpiło takie rozporządzenie.
Skarżący Związek nie zgodził się że stanowiskiem Sądu, że działkowcom nie przysługuje przymiot strony. Podniósł też, że działka nr [...] stanowi parking dla działkowców i zwrot jej nie jest uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zwrot nieruchomości dokonuje się między byłym właścicielem lub jego spadkobiercami, a obecnym właścicielem, pod warunkiem, że jest nim Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Odrębna od gruntu własność nakładów, nie objętych zwrotem, nie czyni użytkowników działek stronami postępowania o zwrot, a jedynie ma znaczenie w dokonaniu rozliczeń i to na drodze cywilnej.
Toteż w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej działkowcy mają wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny. Skoro o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny, a nie faktyczny to chybionym jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji a to art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa.
Natomiast nieuzasadnionym jest przedstawienie w skardze przepisu rzekomo naruszonego - art. 33 § 1 P.p.s.a. Wskazany przepis nie miał zupełnie zastosowania w kontrolowanej sprawie, stąd Sąd I instancji nie mógł go naruszyć. Nie są również trafne zarzuty strony wnoszącej skargę kasacyjną – naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym przedmiocie należy w pełni podzielić wywody Sądu I instancji zarówno co do wykładni art. 24 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 nr 169 poz. 1419 ze zm.) jak i przywołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego (k 6/05 OTK-A2008/3/41 z 3.04.2008 r. i SK 22/01 OTK ZU 2001/7/216). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą kasację podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku NSA z 9.12.2010 r. sygn. I OSK 235/10, w którym stwierdzono, że "po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa Konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 oraz 64 ust 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji stosując prawo, a ponadto przez sądy kontrolujące legalność działań podejmowanych przez te organy".
Przepisy art. 136, 137, 138 ustawy z dni a 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) podlegają ścisłej wykładni z uwagi na ustanowione w Konstytucji RP standardy odnoszące się do ochrony własności. W tym kontekście zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej nie można podzielić gdyż ani organy rozstrzygające sprawę ani też Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżone rozstrzygnięcie przepisów tych nie naruszyły.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.