Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2019/16 oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.), § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94), decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdził nabycie przez P. w W., z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w S., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 1738 m2, nr [...] o pow. 22708 m i nr [...] o pow. 114501 m oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, że przedmiotowe działki stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie P. w W., co potwierdza decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] października 1986 r. dotycząca ustalenia dla Dyrekcji Okręgowej K. w K. opłat rocznych z tytułu zarządu gruntem położonym w S., obejmującym m.in. działkę nr [...], która uległa podziałowi na ww. działki. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że działka nr [...] o powierzchni 11 ha 4501 m2 jest zajęta pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 ww. ustawy o transporcie kolejowym, co tym samym uzasadnia zwolnienie ww. gruntu z opłat z tytułu użytkowania wieczystego (art. 8 ww. ustawy).
Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie złożył Prezydent Miasta S., wskazując, iż ww. działki lub przynajmniej ich część podlega komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) na rzecz Gminy S.. Tym samym P. w W. nie posiadało prawa zarządu do ww. działek i brak było podstaw do uwłaszczenia.
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawiesił postępowanie z odwołania Prezydenta Miasta S. i jednocześnie zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia z urzędu sprawy komunalizacji ww. działek nr [...], nr [...] i nr [...] w trybie art. 17a ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął zawieszone postępowanie albowiem Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę S. prawa własności przedmiotowych działek.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że istotnym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, kto był właścicielem przedmiotowych działek nr [...] o pow. 1738 m2, nr [...] o pow. 708 m2 i nr [...] o pow. 114501 m w dniu 5 grudnia 1990 r. Od powyższego ustalenia zależeć bowiem będzie właściwość organu do orzekania w sprawie uwłaszczenia P. w W. powyższą nieruchomością, jak również krąg stron postępowania uwłaszczeniowego. W decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził, iż właścicielem ww. działek w dniu 5 grudnia 1990 r. był Skarb Państwa, czego potwierdzeniem jest postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt [...] stwierdzające zasiedzenie przez Skarb Państwa, z dniem 9 maja 1975 r., ww. działek o numerach; [...], [...] i [...].
Jednakże na etapie postępowania odwoławczego ustalono, że ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Wojewoda [...] potwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę S. prawa własności ww. działek. Skoro zatem skutek komunalizacyjny w stosunku do przedmiotowych działek, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), nastąpił z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., to tym samym Minister stwierdził, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. nie był Skarb Państwa, a jednostka samorządu terytorialnego - Gmina S. Z uwagi na powyższe Minister uznał, że organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku P. S.A. w W. o uwłaszczenie P. w W. ww. działkami jest w I instancji, stosownie do art. 200 ust. 1 u.g.n., Prezydent Miasta S., a nie Wojewoda [...].
P. SA w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną powyżej decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja wydana została z obrazą prawa materialnego tj. art. 34 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." oraz art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym polegającą na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że organ II instancji nie jest uprawniony do badania zasadności decyzji o komunalizacji, jakkolwiek zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. ma obowiązek badania czy decyzja nie narusza w sposób rażący prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na fakt, że wszczęte zostało postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2835/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku tutejszego sądu, oddalającego skargę P. na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 2010 r.
Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016 r. Sąd I instancji podjął zawieszone postępowanie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 u.g.n., stwierdził nabycie przez P. w W., prawa wieczystego użytkowania gruntu działek nr [...], [...] i [...] o powierzchni 116947 m2 oraz prawa własności budynków i urządzeń opisanych w decyzji, argumentując, że grunt będący przedmiotem rozstrzygnięcia stanowił własność Skarbu Państwa, który w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawał w zarządzie P. Zdaniem Sądu I instancji, Minister zasadnie zważył, że wskazane rozstrzygniecie nie odpowiada prawu z uwagi na treść decyzji ostatecznej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] listopada 2010 r., z której wprost wynika, że będąca przedmiotem sporu nieruchomość stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy S. w ramach komunalizacji, na podstawie art. 18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Prawidłowość wskazanego rozstrzygnięcia została pozytywnie zweryfikowana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2835/14, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku tutejszego sądu, oddalającego skargę P. na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 2010 r. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro właścicielem spornego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r., istotnym z punktu widzenia treści art. 200 u.g.n., była gmina S., to stosownie do brzmienia ust. 1 pkt 2 tego przepisu organem właściwym do rozpoznania wniosku uwłaszczeniowego skarżacego, jest Prezydent Miasta S. Powyższe zaś oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jego zmianę w całości, względnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania:
- a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie ww. normy prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego a w konsekwencji uznanie, że fakt wydania przez Wojewodę [...] w dniu [...] listopada 2010 r. decyzji komunalizacyjnej automatycznie prowadzi do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia P. S.A. przedmiotową nieruchomością;
- b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. pomimo tego, że decyzja MTBiGM zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;
- 2. art. 134 § 4 P.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;
- II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 200 oraz art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej jako: "Rozporządzenie") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że uwłaszczenie P. S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich;
- 2. art. 80 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie u.g.n. znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;
- 3. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego P. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r.oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności;
- 4. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P., poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., co do której przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do oceny podniesionych w niej zarzutów należy wskazać, że kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja Ministra – wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2008 r. i umarzająca prowadzone przed organem I instancji z wniosku P. S.A. postępowanie uwłaszczeniowe, którego przedmiotem były działki nr [...], nr [...] i nr [...] położone w S. Istota tego rodzaju decyzji kasacyjnej polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji WSA badał zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenia postępowania. Dopuszczalność wydania decyzji tego typu przez organ odwoławczy jest ograniczona do przypadków, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było tych podstaw do rozpatrzenia jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego określonego rodzaju.
Będzie chodziło np. o sytuację, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy ona sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją w sprawie, w której niedopuszczalna jest droga administracyjna, jeżeli została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji publicznej. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem na skutek komunalizacji działek nr [...], nr [...] i nr [...] organ I instancji (Wojewoda [...]) utracił właściwość do rozpoznania sprawy z wniosku o uwłaszczenie przedmiotowych nieruchomości. Postępowanie w tym względzie prowadzone z wniosku P. S.A. podlegało przepisom ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Art. 200 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności obiektów budowlanych i urządzeń znajdujących się na gruncie stwierdza w drodze decyzji Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
W świetle powyższego przepisu właściwość organu uprawnionego do wydania decyzji uwłaszczeniowej wyznacza podmiot własności nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku o uwłaszczenie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. musiał zatem uwzględnić, że ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę S. prawa własności przedmiotowych działek. Okoliczność ta miała bowiem zasadniczy wpływ na kwestię właściwości organu w sprawie uwłaszczeniowej określaną przez osobę właściciela nieruchomości.
Należy przy tym podkreślić, że tak organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji związani byli treścią decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., co oznacza, że dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego niemożliwe jest dokonanie innej oceny prawnej w zakresie własności przedmiotowych działek w dacie 5 grudnia 1990 r. i jakiekolwiek zarzuty w tym względzie nie mogły wpłynąć na wynik niniejszego postępowania. Dotyczy to przede wszystkim podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P.", art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, czy też art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P., które w istocie miały na celu zakwestionowanie legalności decyzji komunalizacyjnej i zmierzały do wykazania, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład obszaru kolejowego i była w zarządzie P. od początku powołania przedsiębiorstwa, a zatem nie podlegała komunalizacji.
Kwestie te niewątpliwie należą do materii rozstrzygniętej ostateczną decyzją komunalizacyjną i nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Jedynie na marginesie można odnotować, że zarzuty analogicznej treści P. S.A. podniosła w sprawie I OSK 2835/14 zaskarżając wyrok WSA w Warszawie oddalający jej skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. NSA zarzuty te uznał za niezasadne i wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. oddalił skargę kasacyjną. W realiach tej sprawy ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nie została więc wyeliminowana z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych, wobec czego sprawa własności przedmiotowych działek zarówno na datę 27 maja 1990 r., jak i 5 grudnia 1990 r., została rozstrzygnięta w sposób definitywny i trwały. Nie może być zatem wątpliwości, że skoro wskazana nieruchomość stanowi własność Gminy S., to organ tej Gminy, a nie Wojewoda [...] był właściwy do rozpoznania wniosku uwłaszczeniowego Spółki.
Po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy komunalizacji organ odwoławczy zobligowany był więc do uchylenia decyzji Wojewody [...] i umorzenia postępowania prowadzonego przed tym organem wskutek utraty właściwości do rozstrzygnięcia wniosku o uwłaszczenie.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zasadnie uznał decyzję organu odwoławczego za prawidłową i właściwie zastosował w tej sprawie art. 151 P.p.s.a. Słusznie uznał i wykazał, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Jak już bowiem wyżej wskazano zakres koniecznych w tej kwestii ustaleń faktycznych determinowała treść przepisów prawa materialnego, w tym przypadku - art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., które to okoliczności, istotne z punktu widzenia tej normy, zostały rozstrzygnięte w wiążącej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 2010 r. Zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która nastąpiła poprzez wydanie decyzji komunalizacyjnej, skutkowała koniecznością zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów jako nieuzasadnione należało uznać zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które zostały powiązane z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 134 § 4 (winno być § 1) P.p.s.a., jak i omówione powyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.