Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1068/19

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. L.P., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, dalej również jako "WSA", skargę na pismo Burmistrza Miasta [...], dalej jako "Burmistrz", z dnia [...] sierpnia 2018 r., wydane na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) w sprawie nie wydawania zgody na udostępnianie terenów Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], dalej jako "MOSiR", na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt tresowanych, wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w trybie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".

W przedmiotowym piśmie Burmistrz m. in. zobowiązał dyrektora MOSiR do nieudostępniania terenu Ośrodka na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt tresowanych.

W skardze na powyższe pismo w części obejmującej jego ostatni akapit, tj. w zakresie polecenia niewydawania zgody na organizowanie na terenie MOSiR pokazów cyrkowych w przypadku, gdy będą w nich występować zwierzęta tresowane, skarżąca zarzuciła Burmistrzowi wydanie aktu administracyjnego z naruszeniem: (1) art. 2 Konstytucji RP; (2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: (a) niezastosowanie art. 6, 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP (b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2018 poz.994 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", w zw. z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n." oraz w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 poz. 2168 ze zm.), dalej jako "u.s.d.g." i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 poz. 1840 ze zm.), dalej jako "u.o.z."; (c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Gd 868/18 odrzucił skargę L.P. na pismo Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie udostępniania terenów stanowiących własność Miasta na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stwierdził, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie jest to decyzja administracyjna, a mimo dyskusyjności wskazanej podstawy należało uznać, że Burmistrz miał kompetencję do podjęcia powyższego pisma. Zaznaczył, że jako podstawę jego podjęcia wskazano art. 65 § 1 k.p.a., co oznaczałoby że ma ono charakter indywidualny. Przy czym zdaniem WSA pismo zostało sformułowane bardzo ogólnie i nie wskazuje na konkretne podmioty, które miałyby się dopuszczać niegodziwego i niezgodnego z obowiązującymi przepisami przetrzymywania i przewożenia zwierząt.

Dalej WSA podniósł, iż zaskarżone pismo stanowi w istocie akt o charakterze informacyjnym, wyrażającym określone zapatrywanie na wskazaną w nim sprawę, a nie jak twierdzi skarżąca – akt administracyjny, mający na celu realizację zadań publicznych, który na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. odnosi się do zarządu mieniem gminy. WSA przychylił się do poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowe pismo nie ma charakteru wiążącego. Zaakcentował także, iż jeśli wywiera ono bezpośrednie skutki w sferze praw indywidualnych gdyż jak twierdzi skarżąca organy i jednostki samorządu Miasta traktują stanowisko jako wiążące, to takie działania, jeśli będą się mieścić w kognicji, będą mogły podlegać kontroli sądów administracyjnych. Samo jednak pismo w takiej formie nie może takiej kontroli podlegać, gdyż naruszałoby to swobodę wyrażania przez organ samorządu terytorialnego swoich poglądów.

Sąd I instancji wskazał także, iż poza kompetencjami sądu wojewódzkiego pozostają kwestie niewynajmowania nieruchomości miejskich pozostających w zarządzenie MOSiR przedsiębiorcom cyrkowym organizującym przedstawienia z udziałem zwierząt jako kwestie prawa cywilnego.

W dalszej kolejności WSA uznał, że ocenę dopuszczalności wniesionej skargi należy przeprowadzić pod kątem tego, czy zaskarżone pismo stanowi inny akt jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej. Powołał się przy tym na art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. Sąd ten podkreślił, że akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki.

Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny.

Jak wskazał WSA zaskarżone pismo ma adresata, którym jest gminna jednostka organizacyjna pozostająca w określonej relacji organizacyjnej z gminą, jako jednostką samorządu terytorialnego, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, czyli burmistrza. Nie jest to jednocześnie stanowisko wiążące jego adresata. WSA uznał, że wyrażenie pozytywnego stanowiska w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo-rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta a pozostających w zarządzenie jednostki organizacyjnej nie mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej.

Wobec powyższych WSA stwierdził, iż zaskarżone pismo nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dodatkowo WSA podniósł, iż zaskarżone pismo nie tylko nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej, ale i nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Jego zdaniem naruszenie interesu prawnego skarżącej i jej uprawnień należy wiązać z aktami, które w sposób bezpośredni wpływają i kształtują sferę jej praw, a takiego bezpośredniego wpływu nie miało zaskarżone pismo. Przedmiotowe pismo nie ma ono charakteru wiążącego dla żadnego z organów administracji publicznej, ani dla jego adresata - Dyrektora MOSiR. WSA zaakcentował, iż dopiero jeśli efektem tego pisma będą konkretne decyzje administracyjne to one, a nie pismo, mogłoby stać się przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał również, iż najem nieruchomości komunalnych - pozostających w zarządzie jednostki komunalnej, a więc w jej samoistnym posiadaniu - nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje stronom skarżącym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Miasta lub jej jednostki komunalnej, jak również żaden przepis nie nakłada na Miasto czy jednostkę komunalną obowiązku wynajęcia gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu, w tym organizacji przedstawienia z udziałem zwierząt. Fakt, że strona skarżąca najmowała tereny od MOSiR w latach poprzednich nie obliguje tej jednostki do zawierania kolejnych umów. Nie rodzi to także prawa stron do żądania zawarcia tych umów na przyszłość. Wynika to z zagwarantowanej na gruncie kodeksu cywilnego swobody korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie.

Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego odrzucenia skargi skarżącej przez WSA, to jest przez naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g., poprzez uznanie, że Akt administracyjny Burmistrza z dnia [...]sierpnia 2018 r. nie jest aktem administracyjnoprawnym i z uwagi na to skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy Akt administracyjny Burmistrza z dnia [...] sierpnia r. jest aktem, który reguluje sferę praw i obowiązków obywateli, w tym skarżącej, a interes prawny skarżącej leży w prawie do równego traktowania jej w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz w negatywnym, publicznym prawie podmiotowym do nieograniczania swobody działalności gospodarczej skarżącej w inny sposób niż przewidziany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co miało wpływ na wynik sprawy;
2. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a. i art. 101 u.s.g. w postaci błędnego odrzucenia skargi skarżącego przez WSA na Akt administracyjny Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r. z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej w postaci uprawnienia skarżącej do wystąpienia wobec Miasta [...] z roszczeniem o najem nieruchomości i korzystanie z majątku należących do Gminy [...], podczas gdy interes prawny skarżącej leży w prawie do równego traktowania jej w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz w negatywnym, publicznym prawie podmiotowym do nieograniczania swobody działalności gospodarczej skarżącej w inny sposób niż przewidziany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co miało wpływ na wynik sprawy;
3. 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego odrzucenia skargi skarżącej przez WSA, to jest przez naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w zw. art. 101 u.s.g. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż pozbawiło skarżącej możliwości prawnej ochrony przed Aktem administracyjnym Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r., którego jest adresatem prawnym w zakresie skutków prawnych, ponieważ jak wynika z tego Aktu, wyklucza się skarżącą jako strony z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność i brak interesu prawnego przez naruszenie art. 133 § 1 pkt p.p.s.a. polegające na pominięciu brzmienia ostatniego akapitu Aktu administracyjnego Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r. i błędne ustalenie, że Akt "nie ma charakteru wiążącego dla żadnego z organów administracji publicznej, ani dla jego adresata Dyrektora MOSiR", który to element jest nieodzowny dla przyjęcia, że stanowi zarządzenie (tu: akt) w rozumieniu art. 101 u.s.g. oraz że skarżąca nie została wykluczona z grona dzierżawców lub najemców, podczas gdy Akt administracyjny Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawiera generalny i abstrakcyjny nakaz odmowy wynajęcia terenu,
4. 4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 2, art. 7, 22, 32 ust. 2 oraz 31 ust. 3, art. 6 oraz 73 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 ust. 1 i 2, art. 78 i art. 84a pkt 2) u.s.d.g., oraz art. 17 ust. 1, art. 18 w zw. z art. 34a oraz 37 u.o.z. poprzez przyjęcie, że Burmistrz jest właściwy do ograniczania swobody działalności gospodarczej i nierównego traktowania przedsiębiorców cyrkowych oraz poprzez błędną wykładnię ostatniego akapitu Aktu administracyjnego Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r. i ustalenie, że "wyrażenie pozytywnego stanowiska w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo-rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta" nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a jedynie wyłącza możliwość wynajmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie Miasta, podczas gdy ostatni akapit Aktu administracyjnego Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawiera nakaz odmowy wynajęcia terenu z uwagi na sposób prowadzenia legalnej działalności gospodarczej;
5. 6) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 2, art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organy samorządu terytorialnego mają "swobodę wyrażania swoich poglądów", a przedmiotowy akt ma "charakter informacyjny, wyrażający określone zapatrywanie na wskazaną w nim sprawę", pod czas gdy "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP). WSA w Gliwicach w uzasadnieniach swoich wyroków dotyczących zarządzeń wykluczających przedsiębiorców cyrkowych z grona najemców terenów miejskich wielokrotnie przywoływał w ustnych ich uzasadnieniach maksymę, że "organ nie ma poglądów."

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: (1) uchylenie postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2019 r. w całości i orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi z dnia [...] listopada 2018 r., lub (2) uchylenie postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2019 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku celem nadania biegu wniesionej skardze z dnia [...] listopada 2018 r.; (3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; (4) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postepowania skargowego w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowe pismo nie posiada waloru aktu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ze skargi kasacyjnej wynika jakoby przedmiotowa sprawa dotyczyła aktu administracyjnego wydanego przez organ, zakazującego udostępniania terenów stanowiących własność Miasta na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, co jednakowoż nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z uwagi na powyższe, rozpoznając przedmiotową sprawę należy odnieść się do jej istoty, która sprowadza się do wyjaśnienia, czym w świetle prawa jest zaskarżone pismo Burmistrza i czy podlega ono kontroli sądów administracyjnych, czy stanowi ono w istocie akt administracyjny wydany przez organ oraz czy zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Zdaniem NSA, słusznie przyjął Sąd I instancji, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu administracyjnego. Niewątpliwie bowiem pismo Burmistrza nie mieści się w dyspozycji art. 3 p.p.s.a., nie jest też zarządzeniem podjętym z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W świetle art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Zgodnie z u.g.n., w sprawach gospodarowania nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego reprezentują ich organy wykonawcze – w przypadku gminy miejskiej jest to prezydent miasta, który nadto gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n.). Gospodarowanie nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu w świetle art. 23 ust. 1 polega w szczególności na ich wydzierżawianiu, wynajmowaniu i użyczaniu, a jeżeli dotyczy to dłuższych okresów to przepis ten wymaga nadto zgody wojewody (pkt 7a). Powyższe umowy uregulowane są w Kodeksie cywilnym i należy do nich odnosić normy prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie wiążą organu normami prawa administracyjnego (jak np. sposób zawierania tychże umów w formie przetargu lub wymagana zgoda wojewody na ich zawarcie).

Tak więc organ, gospodarując gminnym zasobem nieruchomości, zobowiązany jest np. do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.). Natomiast samo zawarcie umowy oraz jej warunki następują według woli organu, który w tym zakresie nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi. Na sytuację prawną podmiotu zwracającego się z ofertą zawarcia z organem umowy, której przedmiotem ma być korzystanie z nieruchomości gminnej w okresie nieprzekraczającym 3 lat, oddziałuje dopiero odpowiedź organu na tę ofertę.

Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika zatem, iż przedmiotem wniesionej na jego podstawie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi są uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie do ich zaskarżenia przysługuje natomiast osobom, których interes prawny został naruszony. Trzeba przy tym podkreślić, iż zawarta w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanka przedmiotowa aktu organu jednostki samorządu terytorialnego jest tożsama z przesłanką wymienioną w art. 5 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca jednocześnie określił sekwencję dokonywanej przez sądy administracyjne oceny dopuszczalności skargi wniesionej na wymienione w nim uchwały lub zarządzenia.

W jego świetle, w pierwszej kolejności ustaleniu podlega zatem, czy kwestionowana uchwała lub zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Negatywne w tym zakresie ustalenie skutkuje bowiem brakiem kognicji sądów administracyjnych w rozpoznawaniu tego rodzaju sprawy i w konsekwencji czyni zbędną ocenę interesu prawnego skarżącego, którego wykazywanie w takim przypadku staje się zbędne.

Przechodząc do oceny przedmiotowego pisma wskazać należy, że Burmistrz wyraził w nim jedynie, wskutek pisma jednego z mieszkańców, prośbę o rozważenie możliwości rezygnacji z udostępnienia terenu zarządzanego przez MOSiR na cele cyrkowe. Gdyby zaś odwołanie widowiska nie było możliwe – o zwrócenie szczególnej uwagi na metody postępowania ze zwierzętami wykorzystywanymi w pokazach i ewentualne zawiadomienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w przypadku podejrzeń o zadawanie cierpienia zwierzętom. Na zakończenie pisma wystosowanego do Dyrektora MOSiR Burmistrz zwrócił się z prośbą o niewydawanie w przyszłości zgody na organizowanie na terenie MOSiR pokazów cyrkowych, gdy będą w nich występować tresowane zwierzęta.

Pismo to można więc uznać za swoistą instrukcję działania w razie złożenia oferty przez podmiot zewnętrzny najmu terenu w celu organizacji występów cyrkowych. Przedmiotowym pismem Prezydent ujawnił swój brak woli, jako organu wykonawczego gospodarującego gminnym zasobem nieruchomości, zawarcia umowy z podmiotem zajmującym się organizacją występów cyrkowych z udziałem zwierząt. Przy czym nie można przesądzić, że owe pismo jest aktem, przez który organ wykonuje swoje uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości gminnych. Pismo Burmistrza nie miało bowiem charakteru wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest konieczny do przyjęcia, że stanowi zarządzenie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Związek pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie tylko faktyczną) wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien polegać na tym, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich prawną realizację.

Pismo samo w sobie nie pozbawia skarżącego uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. Skutek taki miałby dopiero akt wydany w związku z próbą otrzymania zgody na zorganizowanie widowiska cyrkowego. Pismo stanowi deklarację czy też wyraża stanowisko, skierowane przez Burmistrza do Dyrektora MOSiR.

Zaskarżone pismo zarówno w swojej formie jak i treści nie zobowiązuje do nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zatem de facto pismo to nie oddziałuje na prawa i obowiązki jednostek, a więc nie ma charakteru zewnętrznego.

Dlatego też orzecznictwo, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie nie może mieć wpływu na przedmiotową sprawę, dotyczy bowiem sytuacji, w których niewątpliwie doszło do wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym i skierowanym na zewnątrz.

Na marginesie, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało wskazać, iż choć kwestia braku istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu ww. pisma nie miała - z uwagi na powyższe - decydującego znaczenia, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakcentowania wymaga, że gdyby w sprawie wydany został przez Burmistrza akt o charakterze administracyjnym, to skarżąca byłaby adresatem prawnym w zakresie skutków prawnych takiego aktu, gdyż groziłoby to wykluczeniem jej z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07.