Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1052/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.Z. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2014 r. nr 8 w przedmiocie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, uchylił zaskarżone orzeczenie (pkt 1), stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu (pkt 2). Następnie postanowieniem z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1052/143 uzupełnił w/w wyrok w zakresie zwrotu kosztów postępowania, poprzez dodanie do sentencji wyroku punktu 3, w którym zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy na rzecz skarżącego W.Z. kwotę 257 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia 19 listopada 2013 r. [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko st. post. W.Z., zarzucając mu, że:
- I. w dniu [...] października 2013 r. w [...], podczas czynności służbowych związanych z jego opiniowaniem, w obecności bezpośredniego przełożonego – Kierownika [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz Naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], odmówił dokonania samooceny oraz wypełnienia części C formularza opinii służbowej, do czego był zobowiązany na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145), nie wykonując obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.);
- II. w dniu [...] października 2013 r. w [...], po otrzymaniu od bezpośredniego przełożonego – Kierownika [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] dwóch egzemplarzy swojej opinii służbowej za okres od dnia 11 maja 2012 r. do dnia 10 października 2013 r., w celu zapoznania się z nią oraz potwierdzenia tego faktu swoim podpisem, po zapoznaniu się z w/w opinią służbową odmówił podpisu, w obecności bezpośredniego przełożonego oraz 4 innych funkcjonariuszy stwierdził, że powodem odmowy podpisu pod jego opinią służbową jest brak przeprowadzenia z nim rozmowy, o której mowa w § 6 cyt. rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, co było niezgodne z prawdą i podważało autorytet przełożonych, tj. o czyn z § 21 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. nr 805 w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta (Dz. Urz. KGP Nr 1, poz. 3).
Następnie Komendant Miejski Policji w [...] w dniu 21 stycznia 2014 r., na podstawie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji, wydał postanowienie nr [...], którym zmienił zarzuty w ten sposób, iż zarzucił st. post. W.Z., że w dniu [...] października 2013 r. w [...], podczas czynności służbowych związanych z jego opiniowaniem, w obecności bezpośredniego przełożonego – Kierownika [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz Naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], odmówił dokonania samooceny oraz wypełnienia części C formularza opinii służbowej, do czego był zobowiązany na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, nie wykonując obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji. Drugi z pierwotnie postawionych zarzutów został przez organ pominięty.
Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z dnia 19 lutego 2014 r. nr 2/2014, na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o Policji, uznał st. post. W.Z. – policjanta [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], winnym zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, że w dniu 10 października 2013 r. w [...], podczas czynności służbowych związanych z jego opiniowaniem, w obecności bezpośredniego przełożonego – Kierownika [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz Naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], odmówił dokonania samooceny oraz wypełnienia części C formularza opinii służbowej, do czego był zobowiązany na podstawie § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, nie wykonując obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji i wymierzył mu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
W uzasadnieniu orzeczenia przedstawił przebieg postępowania, wymieniając czynności przeprowadzone w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i stwierdził, że biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, uznać należy, iż obwiniony popełnił zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne i wymierzenie mu przedmiotowej kary dyscyplinarnej było zasadne.
Obwiniony od powyższego orzeczenia złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 135f ust. 7 ustawy o Policji, poprzez nierozpoznanie złożonych w dniu 19 grudnia 2013 r. wniosków dowodowych w sposób przewidziany ustawą i w konsekwencji wadliwe pozostawienie ich bez rozpoznania, przez co w sposób oczywisty i istotny doszło w sprawie do naruszenia prawa obwinionego do wskazywania okoliczności i ustalenia faktów ważnych z punktu widzenia braku jego winy (art. 135f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji);
- 2. art. 135f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne nierozpoznanie złożonych w dniu 19 grudnia 2013 r. wniosków dowodowych, pomimo ich zasadności i kompletności, a także dopuszczenia się naruszenia art. 135f ust. 7 ustawy o Policji, przez co w sposób istotny doszło do naruszenia prawa obwinionego do przeprowadzenia dowodów, które to miały wykazać brak jego winy w naruszeniu dyscypliny służbowej, a tym samym również bezzasadności wszczętego w jego sprawie postępowania dyscyplinarnego;
- 3. art. 135h ust. 1 zd. 1 ustawy o Policji, poprzez niezakończenie czynności dowodowych w ustawowo określonym terminie, tj. do dnia 19 grudnia 2013 r., które to naruszenie skutkowało brakiem legitymacji procesowej do podejmowania przez rzecznika dyscyplinarnego dalszych czynności w sprawie;
- 4. art. 135h ust. 1 zd. 2 ustawy o Policji w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 198, poz. 1933), poprzez zaniechanie wydania przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego przewidzianego przepisami prawa postanowienia w przedmiocie przedłużenia czynności dowodowych na okres do 2 miesięcy, pomimo tego, iż wniosek taki powinien być złożony na 5 dni przed upływem ustawowego terminu, co skutkowało brakiem legitymacji procesowej do podejmowania przez rzecznika dyscyplinarnego dalszych czynności w sprawie;
- 5. oczywiste naruszenie praw obwinionego do czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania, polegające na zaniechaniu doręczenia postanowienia rzecznika dyscyplinarnego z dnia 6 lutego 2014 r. o zakończeniu czynności dowodowych w sprawie, zaniechaniu doręczenia sprawozdania z dnia 10 lutego 2014 r., a tym samym istotne ograniczenie prawa obwinionego i jego pełnomocnika do zapoznania się z tymi dokumentami przed wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji;
- 6. art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, poprzez zaniechanie wystarczającego wskazania w zaskarżonym orzeczeniu uzasadnienia faktycznego, które przede wszystkim wskazywałoby na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również zawarcie bardzo lakonicznego uzasadnienia prawnego zastosowanej kwalifikacji prawnej naruszenia dyscypliny służbowej, przez co orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Ponadto obwiniony zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, gdy z okoliczności faktycznych w sprawie wynika, że obwiniony nie mógł dopuścić się zarzucanego mu czynu mającego znamiona naruszenia dyscypliny służbowej.
Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części, a inne naruszenia przepisów prawa procesowego powodują praktycznie nieważność dotychczasowego postępowania dyscyplinarnego.
W wypadku nieprzychylenia się do wniosku zawartego w pkt 1 odwołania, obwiniony, na podstawie art. 135m ust. 1 ustawy o Policji, wniósł o powołanie komisji do zbadania zaskarżonego orzeczenia pod kątem postawionych w odwołaniu zarzutów, na podstawie art. 134m ust. 2 ustawy o Policji wniósł o pisemne zawiadomienie o tym fakcie właściwego zarządu wojewódzkiego związku zawodowego policjantów oraz przesłanie odpisu tego zawiadomienia do wiadomości odwołującemu, aby w ten sposób zapewnić mu prawo do czynnego udziału w postępowaniu, zaś w przypadku odmowy powołania tejże komisji – wydanie w sprawie stosownego postanowienia, z zachowaniem wymogów prawnych przewidzianych dla tego typu rozstrzygnięć cząstkowych postępowania dyscyplinarnego oraz doręczenie go obwinionemu lub/i jego pełnomocnikowi w trybie art. 135f ust. 6 ustawy o Policji.
W przedmiocie wniosku, o którym mowa w punkcie 2 lit. b powyżej, wniósł o doręczenie pisemnego zawiadomienia o terminie i miejscu obradowania komisji, aby w ten sposób stworzyć realną możliwość brania w niej udziału, zgłaszania swoich wniosków i zastrzeżeń w trybie art. 135m ust. 6 w zw. z art. 135f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Wniósł również o zabezpieczenie materiału dowodowego w sprawie, poprzez zobowiązanie organu do przesłania całości akt postępowania, w tym również akt dotyczących postępowania zażaleniowego, a także w trybie art. 135l ust. 1 ustawy o Policji dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów stanowiących załączniki do odwołania, a także dokumentów, które mają ewentualnie stanowić o prawnej legitymacji organu do podejmowania określonych czynności procesowych i w tym zakresie zobowiązania organu do ich przesłania.
Na podstawie art. 135n ust. 3 w zw. z art. 135n ust. 4 pkt 2 ustawy o Policji, po przeprowadzeniu czynności przez komisję, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wydanie w ustawowo określonym terminie orzeczenia o uznaniu obwinionego za niewinnego naruszenia dyscypliny służbowej.
Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem z dnia 21 marca 2014 r. nr 8, na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.
W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że powyższe rozstrzygnięcie jest wynikiem stwierdzonego uchybienia procesowego oraz niekompletności zgromadzonego materiału dowodowego, a uchybienia te mogły mieć wpływ na sposób zakończenia postępowania.
Odnosząc się do stwierdzonego uchybienia procesowego wskazał na dokonaną w dniu 21 stycznia 2014 r. zmianę zarzutów obwinionemu. W wyniku tej czynności obwinionego de facto uniewinniono od zarzutu pierwotnie oznaczonego jako nr II, to jest zarzutu nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej policjanta, a zarzucono mu czyn pierwotnie oznaczony jako nr I, tj. zarzut naruszenia dyscypliny służbowej. Organ odwoławczy podał, że na instytucję przedstawienia zarzutów składają się trzy elementy, które w celu skutecznego wykonania tej czynności procesowej muszą wystąpić łącznie: wydanie postanowienia o przedstawieniu (zmianie, uzupełnieniu) zarzutów, ogłoszenie go osobie obwinionej oraz przesłuchanie jej w charakterze obwinionego. Brak któregokolwiek z w/w elementów powoduje, że czynność procesowa w postaci zmiany zarzutów obarczona jest istotną wadą procesową.
Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy zauważył, że po wydaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. postanowienia o zmianie zarzutów, nie ogłoszono go obwinionemu oraz nie został on na tę okoliczność przesłuchany, co skutkowało tym, że nie miał on możliwości zajęcia stanowiska w nowej dla niego sytuacji procesowej, co z kolei mogło mieć wpływ na sposób zakończenia tego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, przepisy normujące procedurę dyscyplinarną jednoznacznie stanowią, że zmiana zarzutu może nastąpić tylko w trybie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji, do której uprawniony jest przełożony dyscyplinarny. Wraz ze zmianą zarzutu zachodzi konieczność jego ogłoszenia obwinionemu i przesłuchania go na tę okoliczność. Nie może tego uczynić organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania dyscyplinarnego. Stąd też zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.
Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wskazał również, iż niezależnie od konieczności przesłuchania obwinionego w związku ze zmianą zarzutów, rzecznik dyscyplinarny winien uzupełnić materiał dowodowy, poprzez dołączenie do akt sprawy następujących dokumentów: kserokopii rozkazów personalnych związanych z przesunięciem terminu opiniowania obwinionego, kserokopii sprawozdania komisji rozpatrującej odwołanie obwinionego od opinii służbowej z dnia 10 października 2013 r. oraz kserokopii opinii służbowej wydanej w wyniku rozpatrzenia tego odwołania. Z akt sprawy wynika, że obwiniony nie przyznał się do zarzucanego mu czynu związanego z odmową dokonania samooceny i wypełnienia części C formularza opinii służbowej, odmówił też składania wyjaśnień. Z treści zeznań [...] J.Z. wynika jednak, że w dniu zdarzenia obwiniony wskazywał przyczyny odmowy dokonania w/w samooceny oraz okoliczności, którymi się wówczas kierował.
Wymienione dokumenty mogą się istotnie przyczynić do zweryfikowania tych pobudek, ocenić ich zasadność, a w konsekwencji pozwolić na ustalenie, czy obwiniony w sposób zawiniony naruszył dyscyplinę służbową.
Organ odwoławczy podał, że z tego względu zaskarżone orzeczenie zostało uchylone w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego. Jednocześnie wyjaśnił, że nie ocenił zasadności wymierzenia obwinionemu kary dyscyplinarnej. W dalszej części uzasadnienia szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, stwierdzając, że są one niezasadne.
Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi W.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił rażące naruszenie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez wydanie w sprawie "decyzji kasacyjnej", na mocy której zostało uchylone w całości orzeczenie organu pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy winien był wydać rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 lub 2 ustawy o Policji, a zatem rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, tym bardziej, że organ drugiej instancji przeprowadził ocenę merytoryczną całości zarzutów w sprawie, co wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.
Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżone orzeczenie nie kończy postępowania dyscyplinarnego i tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 462/14, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną.
Na skutek wniesienia przez W.Z. na powyższe postanowienie skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1964/14 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W Rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" zawarta jest zarówno materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów oraz regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Są to unormowania pełne w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Również art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania przepisów tego Kodeksu do postępowania dyscyplinarnego. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną zawartą w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 472/06, LEX nr 290653).
Przepis art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową. Takim przepisem szczególnym jest art. 138 ustawy o Policji. Zgodnie z jego treścią, od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy zawarty w powołanym wyżej przepisie zwrot "kończącego postępowanie dyscyplinarne" odnosi się wyłącznie do wymienionego w tym przepisie "postanowienia", czy również do "orzeczenia".
Stosownie do art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie:
- 1) utrzymać w mocy albo
- 2) uchylić w całości albo w części i w tym zakresie uniewinnić obwinionego, odstąpić od ukarania, względnie wymierzyć inną karę, bądź uchylając to orzeczenie - umorzyć postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji, albo
- 3) uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części.
W świetle tego przepisu przyjmuje się, że tylko orzeczenia merytoryczne wymienione w pkt 1 i 2 mają charakter "kończących postępowanie dyscyplinarne", natomiast takiego charakteru nie ma orzeczenie o charakterze kasacyjnym, wymienione w pkt 3. Takie rozróżnienie orzeczeń nie miałoby znaczenia w świetle art. 138 ustawy, gdyby uznać, że zaskarżalne jest każde orzeczenie, natomiast postanowienia tylko takie, które kończą postępowanie dyscyplinarne. Trudności pojawiające się przy wykładni językowej omawianego przepisu wiążą się z jego redakcją, mianowicie użytym tam spójnikiem "oraz". Taki spójnik zaliczany jest co do zasady do spójników koniunkcyjnych. W piśmiennictwie wskazuje się jednak również na jego znaczenie enumeracyjne, różniące się od koniunkcyjnego użycia tego spójnika (por. Redagowanie tekstu prawnego Wybrane wskazania logiczno-językowe, Andrzej Malinowski, Lexis-Nexis, Warszawa 2006, str. 65-68).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując wykładni art. 138 ustawy o Policji, należy przyjąć, że spójnik "oraz" został użyty w znaczeniu enumeracyjnym. Prowadzi to do wniosku, że przepis ten zawiera wyliczenie aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego z ich rozróżnieniem na "orzeczenia" oraz "postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne". Określenie "kończące postępowanie" nie dotyczy w ogóle orzeczeń, gdyż odnosi się wyłącznie do postanowień. Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na wszystkie orzeczenia wymienione w art. 135 n ust. 4 ustawy o Policji, w tym orzeczenie o charakterze kasacyjnym.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżącemu przysługiwała skarga na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2014r. 2014r. nr [...]. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części. Wobec powyższego kontrola zaskarżonego orzeczenia sprowadza się do oceny, czy sprawa wymagała przeprowadzenia czynności dowodowych we wskazanym zakresie.
Sąd pierwszej instancji podał, iż okolicznością, która wpłynęła na zastosowanie przez organ odwoławczy art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji było to, że popełnione przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] przy podejmowaniu orzeczenia uchybienie procesowe skutkowało koniecznością prawidłowego zastosowania procedury dyscyplinarnej, w ramach której koniecznym było przeprowadzanie czynności dowodowych polegających na przesłuchaniu skarżącego na okoliczność przedstawienia mu, jako obwinionemu, nowego zarzutu, który w toku postępowania dyscyplinarnego został zmieniony, a nie został mu ogłoszony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po dokonaniu szczegółowej analizy postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 19 listopada 2013 r. [...], którym wszczęto postępowanie dyscyplinarne przeciwko W.Z. stawiając mu dwa zarzuty oraz postanowienia tego organu z dnia 21 stycznia 2014 r. nr [...], którym zmieniono zarzuty poprzez przedstawienie mu jednego zarzutu, stwierdził, że zarzut z punktu I postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z dnia 19 listopada 2013 r. nie został ani zmieniony, ani też uzupełniony w postanowieniu o zmianie zarzutów z dnia 21 stycznia 2014 r. Treść tego zarzutu nie uległa bowiem żadnym modyfikacjom. Zmiana nastąpiła jedynie w stosunku do zarzutu II zawartego w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, gdyż został on pominięty. Z tego względu, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uznać należy, iż na podstawie postanowienia o zmianie zarzutów nie nastąpiła zmiana treści zarzutu zawartego w pkt I postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego.
Stosownie do art. 134i ust. 6 pkt 4 ustawy o Policji, nie uległ zmianie opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną. Postanowienie organu pierwszej instancji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zostało doręczone skarżącemu (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru – k. nr 12 akt administracyjnych), tak więc zarzut ten został mu ogłoszony, zaś w dniu 19 grudnia 2013 r. został on przesłuchany i z czynności tej sporządzono protokół przesłuchania obwinionego (k. nr 31 akt administracyjnych). Skarżący jako obwiniony w protokole wyjaśnił, że do zarzutów ogłoszonych w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, którego kopię otrzymał, nie przyznaje się.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ogłoszony skarżącemu w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie uległ zmianie, ani uzupełnieniu na podstawie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji. Nie było zatem potrzeby ponownego ogłaszania mu tego zarzutu i przesłuchania. Z tego względu stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przesłanki wynikające z art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, skorzysta z regulacji określonej w art. 135l ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 135n ust. 4 pkt 3 w związku z art. 135e ust. 10 ustawy o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zarzut ogłoszony obwinionemu w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie uległ zmianie, ani uzupełnieniu w trybie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji, w aspekcie wydanego postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 21 stycznia 2014 r. nr 5 o zmianie zarzutów, co skutkuje brakiem podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia określonego w przepisie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że wydanie postanowienia o zmianie zarzutów z dnia 21 stycznia 2014 r. nie wykluczało możliwości zastosowania w sprawie art. 135 n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, tym bardziej, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia czynności dowodowych w znacznej części. Organ odwoławczy nie podzielił oceny Sądu pierwszej instancji, że skoro w wyniku zmiany zarzutów doszło do wyeliminowania jednego zarzutu, a drugi pozostał bez zmian, to brak ogłoszenia tego postanowienia i przesłuchania na tę okoliczność nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takie zaniechanie skutkowało tym, że nie doszło do skutecznej zmiany zarzutów. Zarzuty zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego różniły się bowiem od zarzutów zawartych w postanowieniu o ich zmianie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego w zakresie odpowiedzialności karnej (odpowiedzialność dyscyplinarna jest zaliczana do odpowiedzialności karnej sensu largo), przez wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutu należy rozumieć nie tylko jego sporządzenie, ale także ogłoszenie i przesłuchanie podejrzanego.
Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. IV KK 31/07 stwierdził, że wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie można utożsamiać z jego sporządzeniem, gdyż wydanie postanowienia oznacza zarazem jego uzewnętrznienie. Skoro przepis art. 135e ust. 10 ustawy o Policji posługuje się pojęciem "wydania postanowienia", to dopiero czynności takie jak sporządzenie, ogłoszenie i przesłuchanie strony stanowią o skutecznym jego wydaniu. W doktrynie prawa karnego w zakresie analogicznego art. 314 K.p.k. wskazuje się, że funkcją tego przepisu jest nie tylko informacja, ale i umożliwienie podejrzanemu podjęcia obrony w zakresie dodatkowego czy zmienionego zarzutu. Wydanie postanowienia w trybie art. 314 K.p.k. obliguje do ogłoszenia go podejrzanemu i ponownego przesłuchania (por. J. Grajewski, L.K. Paprzycki, M. Płachta, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2003, str.752-753). Z tych względów, autor skargi kasacyjnej uważa, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał błędnej wykładni art. 135e ust. 10 ustawy o Policji.
Stwierdzona wada w istotny sposób wpływa na ocenę całego materiału dowodowego, choćby w aspekcie podniesionych przez skarżącego zarzutów nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji określonych wniosków dowodowych. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy zastosował przepis art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji nie tylko z uwagi na wyżej wskazane uchybienie, ale także dlatego, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia czynności dowodowych w znacznej części oraz miało zapobiec przewlekłości postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przy "ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, skorzysta z regulacji 135l ust. 1 ustawy o Policji". Oznacza to, że dostrzegł potrzebę uzupełnienia w sprawie materiału dowodowego. Przepisy wykluczają możliwość wykonywania jakichkolwiek czynności dowodowych przez organ odwoławczy.
Dodatkowo autor skargi kasacyjnej podał, że w dalszym toku postępowania dyscyplinarnego w dniu 29 maja 2014 r. przełożony dyscyplinarny wydał w tej sprawie orzeczenie nr [...] o uznaniu obwinionego winnym popełnienia zarzucanego czynu i wymierzeniu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Od tego orzeczenia obwiniony wniósł odwołanie. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy orzeczeniem z dnia 23 lipca 2014 r. nr [...] zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (sprawa o sygn. akt II SA/Bd 994/14), który na podstawie 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Ponadto wskazał, że uchylenie niniejszego orzeczenia skutkować będzie niemożnością merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem w dniu 9 października 2014 r. upłynął rok od popełnienia przewinienia dyscyplinarnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie w przedmiocie uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast w przedmiocie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w niedokładność (pkt 1 sentencji wyroku).
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na naruszeniu art. 135n ust. 4 pkt 3 w związku z art. 135e ust. 10 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię. Istota podniesionego w niej zarzutu oraz jego uzasadnienie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w sytuacji, gdy na skutek wydania przez organ dyscyplinarny, na podstawie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji, postanowienia o zmianie zarzutów, zarzut zawarty uprzednio w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie uległ zmianie, ani uzupełnieniu, był obwinionemu znany i był on w tym zakresie przesłuchany, nie zachodziła konieczność ponownego ogłoszenia mu tego zarzutu i przesłuchania.
Jednocześnie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej procesowo nie podważył stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wskazującego na możliwość skorzystania przez organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z regulacji zawartej w art. 135l ust. 1 ustawy o Policji, umożliwiającej uzupełnienie materiału dowodowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie jest niesporne, że Komendant Miejski Policji w [...] uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przeciwko st. post. W.Z. wskazywał na odmienną ocenę zdarzeń i postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. nr 5, na podstawie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji, zmienił, przedstawione mu w postanowieniu z dnia z dnia 19 listopada 2013 r. [...] o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, doręczonym w dniu 19 listopada 2013 r. oraz w odniesieniu do których został przesłuchany w dniu 19 grudnia 2013 r., zarzuty w ten sposób, iż zamiast dwóch zarzutów, przedstawił obwinionemu wyłącznie pierwszy z nich, tj. zarzucił, że w dniu 10 października 2013 r. w [...], podczas czynności służbowych związanych z jego opiniowaniem, w obecności bezpośredniego przełożonego – Kierownika [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz Naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], odmówił dokonania samooceny oraz wypełnienia części C formularza opinii służbowej, do czego był zobowiązany na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, nie wykonując obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji. Drugi z pierwotnie postawionych zarzutów w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2014 r. nr 5 został pominięty.
Istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy w takiej sytuacji, w świetle art. 135e ust.10 ustawy o Policji, brak ponownego ogłoszenia tego zarzutu i przesłuchania obwinionego stanowił naruszenie powołanego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli zebrany materiał dowodowy to uzasadnia, przełożony dyscyplinarny wydaje postanowienie o zmianie lub uzupełnieniu zarzutów. Zauważyć należy, iż powołany przepis nie określa sposobu zapoznania obwinionego z przedmiotowym postanowieniem.
Argumentacja autora skargi kasacyjnej, dotycząca wykładni art. 135e ust. 10 ustawy o Policji opiera się wyłącznie na przedstawieniu regulacji zawartej w art. 314 Kodeksu postępowania karnego oraz prezentowanych w tym zakresie poglądach orzecznictwa i doktryny. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że jeżeli w toku śledztwa okaże się, że podejrzanemu należy zarzucić czyn nieobjęty wydanym uprzednio postanowieniem o przedstawieniu zarzutów albo czyn w zmienionej w istotny sposób postaci lub też, że czyn zarzucany należy zakwalifikować z surowszego przepisu, wydaje się niezwłocznie nowe postanowienie, ogłasza się je podejrzanemu oraz przesłuchuje się go. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że użyty w art. 135e ust. 10 ustawy o Policji zwrot "wydaje" obejmuje nie tylko sporządzenie postanowienia o zmianie zarzutów, ale również ogłoszenie i przesłuchanie obwinionego.
Jednocześnie nie dostrzega, że art. 314 Kodeksu postępowania karnego zakłada obowiązek takiej zmiany zarzutów i ponowne przeprowadzenie całej procedury ich przedstawiania, tylko w określonych wypadkach, a mianowicie jedynie wówczas, gdy pogarsza się sytuację prawną podejrzanego. Wprawdzie nie eliminuje to potrzeby informowania go o innych modyfikacjach postawionego mu zarzutu, tyle że już bez złożonej procedury, a więc np. przy najbliższym jego przesłuchiwaniu, z odnotowaniem tego w protokole tej czynności i na dokumencie dotyczącym przedstawienia zarzutów. Czym innym jest bowiem informowanie podejrzanego o dokonanych modyfikacjach zarzutu, niewywołujących potrzeby zmiany zarzutów, a czym innym dokonywanie takiej zmiany, stosownie do wymogów proceduralnych.
Ponadto analiza treści omawianego przepisu Kodeksu postępowania karnego prowadzi do wniosku, że zmiana zarzutów musi nastąpić tylko w trzech przypadkach. Po pierwsze, gdy zachodzi potrzeba zarzucenia czynu nieobjętego uprzednio wydanym postanowieniem o przedstawieniu zarzutów (tzw. rozszerzenie lub uzupełnienie zarzutów). Po drugie, gdy zachodzi zmiana opisu postaci czynu w istotny sposób, niezależnie od tego, czy i w jakim kierunku zmienia się w związku z tym kwalifikacja prawna czynu – chodzi tu zatem o takie zmiany, które wiążą się z istotą czynu, przedmiotem ochrony, przedmiotem zamachu, rodzajem czynności wykonawczej, a także datą, czasem i miejscem przestępstwa, rodzajem i rozmiarem szkody czy osobą pokrzywdzonego, mając wpływ na odpowiedzialność karną podejrzanego.
Po trzecie, zachodzi zmiana kwalifikacji prawnej na surowszą, niezależnie od tego, czy jest ona związana z istotną, czy z nieistotną zmianą w opisie czynu, a więc także gdy poprzednio omyłkowo wskazano niewłaściwy przepis naruszonej ustawy karnej, chodzi bowiem o potrzebę zakwalifikowania zarzucanego czynu z surowszego przepisu, bez względu na to, z czego ona wynika (por. M. Rusinek, Niezmienność przedmiotu postępowania karnego a gwarancje oskarżonego (w:) Z problematyki funkcji, red. T. Grzegorczyk, J. Izydorczyk, R. Olszewski, s. 486 oraz T.H. Grzegorczyk, Komentarz do art. 314 Kodeksu postępowania karnego, LEX 2014).
Wskazać należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że art. 314 Kodeksu postępowania karnego zawarty w Rozdziale 35 tego Kodeksu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis art. 135p ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych, a więc rozdziały 14, 15 i 21 tego Kodeksu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał prawidłowej wykładni art. 135e ust. 10 ustawy o Policji. Zasadnie przyjął, że wydanie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...], na podstawie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji, postanowienia z dnia 21 stycznia 2014 r. nr [...] o zmianie zarzutów, polegającego na ponownym postawieniu W.Z. zarzutu tożsamego z zarzutem podanym w pkt I postanowienia tego organu z dnia 19 listopada 2013 r. [...] o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, przy niezmienionym opisie zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego oraz kwalifikacji prawnej, w sytuacji, gdy zarzut ten był mu znany i na okoliczność popełnienia określonego w nim czynu był on przesłuchany, nie nakładało na organ dyscyplinarny pierwszej instancji obowiązku ponownego zapoznania go z tym zarzutem i przesłuchania. Trafnie uznał, że skoro nie było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, to dla uzupełnienia materiału dowodowego możliwe jest skorzystanie z regulacji zawartej w art. 135l ust. 1 ustawy o Policji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).