Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1101/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa – Wojewody Małopolskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą uchylona została decyzja tego organu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] w części dotyczącej udziału we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...], zabudowaną budynkiem położonym przy ul. G. w K., w wielkości łącznej [...] części, związanego z prawami odrębnej własności lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w tym budynku – z uwagi na fakt, że w tej części wyżej opisana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] listopada 1986 r. została w tym zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdziło nieważność tej decyzji w pozostałej części, w której nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych – w zakresie odpowiadającym udziałowi Gminy Kraków we współwłasności nieruchomości w [...] części. Kolegium wskazało m.in., że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, gdyż mimo istnienia przepisu prawa dającego podstawę do wydania decyzji administracyjnej o przejęciu na rzecz Państwa własności nieruchomości, rozstrzygnięcie w niej zawarte, dotyczące odjęcia własności nieruchomości, zostało powzięte sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. W wyniku tego rażącego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Pozbawienie własności osób fizycznych w wyniku decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. bez istnienia przesłanek ustawowych do wydania takiej decyzji, będącej jej bezpośrednim skutkiem, z zasadami praworządności jest nie do pogodzenia.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wystąpił Wojewoda Małopolski oraz Prezydent Miasta Krakowa.
Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w przedmiotowej sprawie w ten sposób, że: w pkt 1 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] listopada 1986 r. w części dotyczącej udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, w wielkości łącznej [...] części związanego z prawami odrębnej własności lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku, z uwagi na fakt, że w tej części wyżej opisana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, w pkt 2 stwierdziło, że decyzja z dnia [...] listopada 1986 r. została w tym zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt 3 stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. w pozostałej części, w której decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych – w zakresie odpowiadającym udziałowi Gminy Kraków we współwłasności nieruchomości w wielkości [...] części.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało: Decyzją z [...] listopada 1986 r. rozstrzygnięto o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. G. oraz orzeczono o przyznaniu odszkodowania w wysokości [...] zł za grunt, budynek mieszkalny i pozostałe składniki budowlane. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 16 ust. 1–4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) oraz art. 58, 63, 67, 68 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz.
99) oraz Zarządzenia Nr 45/85 Prezydenta m. Krakowa z dnia 14 listopada 1985 r. w sprawie przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego na obszarze województwa krakowskiego oraz uchwały Rady Narodowej m. Krakowa nr XIV/65/85 z dnia 20 listopada 1985 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty (Dz.Urz. Rady Narodowej Nr 17/85 poz. 120). Kolegium wskazało, iż norma wskazana jako podstawa prawna powyższej decyzji, nie mogła być podstawą do odjęcia osobom fizycznym własności, gdyż mogła być zastosowana tylko przy spełnieniu przesłanki że nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu i to tylko wtedy, gdy konieczność uporządkowania zespołu uwarunkowana będzie względami urbanistycznymi lub architektonicznymi, określonymi ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia takie w ogóle nie zostały dokonane. Ponadto decyzja z dnia [...] listopada 1986 r. nie zawierała ustaleń związanych z przesłankami wskazanymi w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o remontach i rozbudowie, a określono w niej jedynie, że w budynku został przeprowadzony remont kapitalny nakładem środków państwowych w kwocie [...] zł (jest to kwota wymieniona w decyzji z dnia [...] czerwca 1985r. o ustaleniu wysokości kosztów remontu), a powyższa kwota przekracza 50% wartości technicznej budynku. Ustalenie to nie odpowiada przesłance ustawowej, która nie stanowi przecież, aby koszt remontu przekraczał 50% wartości budynku, ale by wartość budynku w wyniku remontu wzrosła o ponad 50% wartości technicznej budynku. Nadto, przyjęcie w kwestionowanej decyzji, w ślad za decyzją z [...] czerwca 1985 r., że koszt remontu przekroczył wartość budynku, na podstawie wyliczenia zawierającego koszty dokumentacji technicznej, dokumentacji konserwatorskiej, koszty pełnienia funkcji inwestora zastępczego, czy też koszty przeprowadzki najemców, rażąco odbiega od przesłanki ustawowej określonej w art. 7 ust. 1 powołanej ustawy – wartość budynku wzrosła w wyniku remontu o ponad 50% jego wartości technicznej. Oznacza to, że decyzja z [...] listopada 1986 r. rażąco narusza przepisy art. 7 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. Nadto decyzja została skierowana do nieżyjących współwłaścicieli nieruchomości – A. O., M. D. oraz T. O., co z kolei wyczerpuje określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa. Natomiast w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki ograniczające możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz uzasadniające stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Gmina Kraków zawarła umowy ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokali mieszkalnych wraz ze związanymi z tymi lokalami udziałami we własności nieruchomości wspólnej dziewięciu lokali mieszkalnych, sama pozostając w [...] części współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Oznaczało to, że brak było możliwości przywrócenia wpisów własności na rzecz wnioskodawców i następców prawych poprzednich właścicieli.
Oddalając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że niewątpliwą przyczyną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. było skierowanie jej do osób zmarłych. Już sama ta okoliczność stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, niezależnie od słuszności pozostałych wywodów poczynionych w sprawie przez organ. Sąd wskazał na istniejące w orzecznictwie rozbieżności w interpretacji art. 6 i 7 ust.1 i art. 16 ust. 1–4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., podnosząc, iż przepisy te nie są na tyle jednoznaczne, aby stwierdzić, że zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. z przepisem prawa, poprzez proste porównanie ich ze sobą, szczególnie wobec braku możliwości poznania całości zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, zaś konieczność dokonywania wykładni przemawia zaś przeciwko oczywistości naruszenia prawa, jednak okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, wobec zasadnego stwierdzenia przez organ kwalifikowanego naruszenia prawa poprzez skierowanie decyzji do osób nieżyjących, co wyczerpuje określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa – konkludował Wojewódzki Sąd.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa i Gmina Miejska Kraków oraz Skarb Państwa – Wojewoda Małopolski.
W skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta Kraków i Gminy Miasta Kraków domagano się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) w szczególności zaś art. 2, 3, 6, 7, 16 poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mógł mieć zastosowanie tylko art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ww. ustawy;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a to:
- – art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
- – art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] została skierowana do osób zmarłych co stanowi rażące naruszenie prawa oraz poprzez przyjęcie, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wywołała nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości w wielkości łącznej [...] części związanego z prawami odrębnej własności lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w tym budynku, zaś w pozostałym zakresie decyzja jest nieważna, a to w części, w której decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych – w zakresie odpowiadającym udziałowi Gminy Kraków we współwłasności nieruchomości w wielkości [...] części;
- II. art. 141 § 4a p.p.s.a – poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
Także Wojewoda Małopolski domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, a jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, zalecanej przez Sądy Administracyjne w wyrokach NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 maja 2003 r. II S/Kr 971/99 oraz WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2007 r. II SA/Kr 85/04 oraz pominął przeprowadzenie dowodu z decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] listopada 1986 r. znak [...];
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni art. 7 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy (Dz.U. z 1986 r. Nr 36, poz. 249) poprzez błędne przyjęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie objętej wykazem hipotecznym Iwh [...] oraz kw [...], stanowiącej parcele [...] kat. [...] o pow. [...] ha zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a.", skargę kasacyjną może wnieść przede wszystkim strona, a także podmioty wskazane w tym przepisie. Badając zatem przesłanki dopuszczalności skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany do ustalenia czy pochodzi ona od podmiotu wymienionego w tym przepisie. Tylko bowiem skarga kasacyjna wniesiona przez uprawniony podmiot może być przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd.
Przedmiotem postępowania, w którym zostały wniesione skargi kasacyjne był wyrok dotyczący decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydanej w postępowaniu nadzorczym do decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości. Stroną postępowania nadzorczego są właściciele, których nieruchomość przejęto na rzecz Państwa lub ich następcy prawni, jako dochodzący utraconego tytułu własności, a także obecni właściciele – legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości. Podmiotami takimi mogą być osoby fizyczne i prawne – podmioty prywatne, a także podmiot publiczny, jeżeli służy mu tytuł prawny do nieruchomości.
W niniejszej sprawie stronami postępowania nadzorczego są następcy prawni b. właścicieli zabudowanej nieruchomości, obecni właściciele posiadający tytuł własności do lokali w budynku na nieruchomości oraz udziału w nieruchomości. Podmiotem tym jest m.in. Gmina Miejska Kraków, posiadająca udział we współwłasności w [...] części. Te podmioty są uprawnione do udziału w postępowaniu nadzorczym i korzystaniu z praw jakie przymiot strony daje na wszystkich szczeblach postępowania.
Te podmioty są stronami postępowania, w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a., legitymowanymi do wniesienia skargi kasacyjnej.
Skargi kasacyjne zostały wniesione przez Gminę Miejską Kraków, ale także Skarb Państwa – Wojewodę Małopolskiego i Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa. Te dwa ostatnie podmioty nie są stronami postępowania nadzorczego, nie mogą być zatem uznane za podmioty uprawnione do wniesienia skargi kasacyjnej. Nie są bowiem stroną postępowania w rozumieniu art. 173 § 1 p.p.s.a., gdyż nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu.
Brak tego interesu wynika z tego, iż Skarb Państwa wyzbył się swojego tytułu własności na rzecz podmiotu samorządowego, a przejście tego tytułu nastąpiło z mocy prawa przez komunalizację mienia. Wobec byłych właścicieli lub ich następców prawnych Państwo, na rzecz którego utracili prawo własności reprezentuje teraz inny podmiot publiczny – samorząd. Skutkiem przeniesienia tytułu prawnego do przejętej nieruchomości ze Skarbu Państwa na Gminę jest też to, że wynik postępowania nadzorczego nie dotyczy żadnych praw Skarbu Państwa, bowiem w razie zakończenia się postępowania nadzorczego wynikiem negatywnym dla b. właściciela tytuł prawny zostaje przy gminie, zaś w przypadku pozytywnego dla tego właściciela rozstrzygnięcia tytuł prawny nie wraca do Skarbu Państwa, ale do właściciela lub jego następcy prawnego. Stwierdzenie nieważności ma przecież ten skutek, że decyzji nie było, nie nastąpił zatem zabór mienia.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna Skarbu Państwa – Wojewody Małopolskiego i Prezydenta Miasta Krakowa podlegały oddaleniu.
Natomiast jeśli idzie o skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.
Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przeprowadziło wywód o rażącym naruszeniu przez decyzję z [...] listopada 1986 r. przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.), które stanowiły podstawę jej wydania, to jednak Wojewódzki Sąd uznał, że z wywodami tymi nie do końca można się zgodzić, bowiem decyzja jest dotknięta inna oczywistą wadą nieważności.
W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że decyzja z [...] listopada 1986 r. została skierowana do nieżyjących właścicieli nieruchomości przy ul. G. w K. Wydanie decyzji co do osób zmarłych stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powodujące stwierdzenie nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie zatem Kolegium decyzją z [...] lipca 2013 r., że decyzja z [...] listopada 1986 r. została wydana z naruszeniem prawa w części [...] związanej z prawem odrębnej własności lokali mieszkalnych nr [...] i [...], gdyż w tej części wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności z mocy art. 156 § 2 k.p.a., natomiast w pozostałej części [...], do której prawa własności posiada Gmina Miejska Kraków, stwierdzenie nieważności jest zgodne z prawem.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.