Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 177/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] ustalającą S. N. i J. N. opłatę adiacencką w wysokości 1291,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem nawierzchni z kostki betonowej oraz chodników i wjazdów z kostki betonowej tej ulicy.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., działając m. in. na podstawie art. 144, art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej: "u.g.n."), Prezydent Miasta [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1291 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C. przy ul. N., oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], o pow. 845 m² i zobowiązał do jej uiszczenia S. N. w ½ części i J. N. w ½ części. Wskazał, że w 2008 r. Gmina Miejska [...] zrealizowała inwestycję związaną z wybudowaniem nawierzchni z kostki betonowej, chodników i wjazdów z kostki betonowej w ul. N. stwarzając w ten sposób warunki do korzystania z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższe spowodowało wzrost wartości nieruchomości co potwierdza sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego Z. M., operat szacunkowy z września 2010 r. Wykazana w nim różnica wartości działki przed i po wykonaniu inwestycji stanowi 3228,00 zł. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego budową infrastruktury technicznej procentowa stawka opłaty adiacenckiej została ustalona na poziomie 40% od wzrostu wartości nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie stanowi kwotę 1291 zł.
Na skutek odwołania S. N. i J. N. Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Wskazało, że w dniu 11 czerwca 2008 r. została oddana do odbioru inwestycja pn. "Dokończenie przebudowy ul. N. i [...]". Na tę datę obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich, w której stawkę z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej określono na 40% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością po jej wybudowaniu. W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania wartość działki nr [...] przed uzbrojeniem określono na kwotę 77157 zł, a po uzbrojeniu wzrosła do 80385 zł. Różnica w wartości wyniosła 3228 zł, co dało przy zastosowaniu 40 % stawki kwotę 1291 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej, a nie budynkowej, a tym samym rzeczoznawca nie mógł w wycenie uwzględnić ewentualnych uszkodzeń elewacji domu mieszkalnego. Z kolei sprawa kanalizacji ul. N. była już przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym.
W skardze S. N. wskazała na szkody wyrządzone przez budowę kolektora kanalizacji deszczowej na ul. N. Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 177/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z kolei stosownie do art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust.
2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). Następnie Sąd wskazał, że początkiem biegu terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., jest dzień końcowego odbioru inwestycji. Na podstawie akt sprawy stwierdził, że protokołem z dnia 11 czerwca 2008 r. dokonano odbioru końcowego przyjęcia inwestycji o nazwie "Dokończenie przebudowy ul. N. i [...]". W tej dacie obowiązywała z kolei uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z którą wysokość stawki procentowej została ustalona na 40 %.
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono następnie, że podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką była, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca różnicę między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu tego urządzenia. Sąd zauważył, że, że zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W operacie szacunkowym z września 2010 r. rzeczoznawca majątkowy Z. M. wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu [...] listopada 1999 r., nr [...], działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jedno i wielorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych.
Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Obszar poszukiwania nieruchomości porównawczych wybrano kierując się podobną lokalizacją i rodzajem nieruchomości. I tak w celu dokonania wyceny rzeczoznawca przeanalizował kilkadziesiąt transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych w obrębie miasta C. z ostatnich 2 lat. Wybrał 5 działek uzbrojonych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne za wyjątkiem kanalizacji deszczowej i urządzonej ulicy, określając średnią cenę rynkową 1 m2 takiej nieruchomości na kwotę 89,12 zł oraz 5 działek w pełni uzbrojonych, w tym w kanalizację deszczową i bezpośrednim dostępem do ulicy w pełni urządzonej, określając średnią cenę rynkową 1 m2 takiej nieruchomości na kwotę 95,13 zł. Przy tym w wyniku przeprowadzonej analizy porównawczej rzeczoznawca ustalił, że na wartość rynkową nieruchomości mają procentowo wpływ takie cechy jak lokalizacja (35%), sąsiedztwo i otoczenie (20%), kształt i wielkość działki (15%), zagospodarowanie i możliwości inwestycyjne (15%) oraz uzbrojenie i dostęp do drogi (15%).
Mając powyższe na uwadze rzeczoznawca ustalił, że przed wybudowaniem ul. N. wartość działki nr [...] wynosiła 77.157,00 zł, natomiast po jej wybudowaniu 80.385,00 zł. Tym samym różnica w wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu przedmiotowej ulicy wyniosła 3.228,00 zł.
Zdaniem Sądu skoro uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej ustalała na 40%, to prawidłowo Prezydent określił wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 1.291,00 zł, a Kolegium decyzję tę utrzymało w mocy. Sąd zwrócił też uwagę, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), natomiast postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej S. N. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w jakiej oddalono skargę. Zarzuciła naruszenie art. 144 ust. 1 u.g.n. poprzez automatyczne przyjęcie kwoty obciążenia jej kosztami budowy ulicy bez uwzględnienia szkody poniesionej przez skarżącą w związku tą budową oraz naruszenie art. 12 i 65 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji poprzez nie ustosunkowanie się zarówno Kolegium jak i Sądu pierwszej instancji do zarzutów skarżącej dotyczących umorzenia należności i nie wyjaśnienie faktu, że sąsiedzi skarżącej nie uczestniczyli w ponoszeniu kosztów budowy ulicy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. N. podniosła, że już w odwołaniu i skardze podnosiła, że nie jest w stanie ponieść kosztów opłaty, ponieważ znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i majątkowej. Z intencji jej odwołania i skargi wynika, że wnosi o umorzenie wymaganej kwoty. Podniosła także, że inwestycja wyrządziła jej znaczne szkody oraz, że w stosunku do sąsiadów umorzono postępowanie i nie obciążono ich opłatami adiacenckimi. Z kolei Kolegium, jak i Sąd skoncentrowały się na kwestiach rachunkowych. Dlatego zdaniem S. N. naruszono art. 12 i 65 K.p.a. Dodała ona, że skoro art. 144 ust. 1 i art. 145 u.g.n. wskazuje na możliwość obciążenia częścią kosztów dokonanej przebudowy, to oznacza również, że właściwy organ może odstąpić od takiego obciążenia lub opłatę umorzyć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja mająca za przedmiot ustalenie opłaty adiacenckiej, wydana na podstawie art. 144 ust. 1 i 145 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n.
Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Z kolei podstawowe zasady ustalania omawianej opłaty określa art. 146 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (ust. 3).
Mając na uwadze treść powyższych regulacji, trudno czynić Sądowi pierwszej instancji zarzut, że weryfikował prawidłowość ustalenia opłaty adiacenckiej, a taki zarzut S. N. przedstawia w skardze kasacyjnej.
Skarżąca wywodzi też, że Sąd zbagatelizował treść jej odwołania jak i skargi, których intencją nie było kwestionowanie samych zasad ustalania opłaty, ale żądanie jej umorzenia ze względu na sytuację osobistą i materialną. Zdaniem S. N. naruszono przez to art. 12 i 65 § 1 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zgodnie z powyższymi przepisami organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2). Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (art. 65 § 1 K.p.a.). Z kolei art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Zestawienie treści przepisów powołanych przez S. N. z przedstawioną argumentacją powoduje, że podniesione zarzuty są całkowicie niezrozumiałe. Można jedynie domniemywać, chociaż i to nie jest całkiem jasne, że zdaniem skarżącej jej odwołanie należało potraktować jako wniosek o umorzenie opłaty i przekazać go do organu pierwszej instancji właściwego do jego rozpoznania (art. 65 § 1 K.p.a.).
Pomijając aspekt nieprecyzyjności postawionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z treści odwołania S. N. wyraźnie wynika, że nie był to wniosek o umorzenie opłaty ani nawet o rozłożenie jej na raty. Z treści pisma z dnia 20 listopada 2010 r. zatytułowanego "odwołanie" (k. 34 akt administracyjnych) wynika, że skarżąca - wbrew argumentacji skargi kasacyjnej - właśnie wprost kwestionuje naliczenie opłaty adiacenckiej ("nie zgadzamy się z opinią rzeczoznawcy, że nasza wartość majątkowa wzrosła z chwilą położenia kostki brukowej na naszej ulicy").
Z kolei w skardze rzeczywiście S. N. zwraca uwagę na trudną sytuację majątkową, natomiast Sąd do tej kwestii w wyroku się nie odniósł. Nie sposób jednak twierdzić, że w ten sposób naruszono którykolwiek z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów (art. 12 i 65 § 1 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP). Poza tym okoliczność, że osoba obciążona opłatą adiacencką jest w trudnej sytuacji majątkowej, podniesiona po dacie zakończenia postępowania nie może być automatycznie podstawą skutecznego zarzutu. Zasadność ustalenia opłaty weryfikuje się przez pryzmat przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (zacytowanymi na wstępie), które nie zawierają nakazu uwzględniania sytuacji majątkowej zobowiązanego. Może mieć ona znaczenie ewentualnie tylko z perspektywy art. 147 ust. 1 u.g.n., który przewiduje możliwość rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. To jednak następuje tylko na wniosek (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Lex 2013, wyd. el., dot. art. 147), a takiego wniosku S. N. nie złożyła.
W skardze kasacyjnej S. N. postawiła też zarzut naruszenia art. 144 ust. 1 u.g.n. poprzez obciążenie jej kosztami budowy ulicy bez uwzględnienia szkody poniesionej przez skarżącą w związku tą budową. Zarzut ten - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest całkowicie niezasadny. Administracyjną opłatę adiacencką należy bowiem odróżnić od roszczeń ze stosunków cywilnoprawnych, jakie mogą powstać w związku z realizacją infrastruktury technicznej (w tym przypadku drogi). Jeżeli przedsiębiorstwo realizujące na zlecenie podmiotu publicznoprawnego określoną inwestycję spowoduje szkodę osobom trzecim, to taki podmiot publicznoprawny albo (w zależności od okoliczności) wykonawca inwestycji (art. 429 K.c.) obowiązani są taką szkodę naprawić. Jednakże nawet istnienie roszczenia o naprawienie takiej szkody nie uprawnia do dokonywania "potrąceń" z opłaty adiacenckiej, a do tego zdaje się zmierzać skarżąca w swej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naprawienia szkody można ewentualnie dochodzić przed sądem powszechnym w drodze powództwa cywilnego.
Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że dla danej sprawy nie ma znaczenia to, że "sąsiadom (skarżącej - uw. NSA) umorzono postępowanie". Zarzut ten dotyczy bowiem spraw innych podmiotów. Zupełnie ma marginesie można tylko wskazać, że z opinii rzeczoznawcy wynika, iż w wyniku wybudowania ulicy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wszystkich działek znajdujących się przy ul. N. i [...] w C. Prawdopodobnie zatem, że także i ich właściciele zostali zobowiązani do uiszczenia opłaty adiacenckiej.
Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.