Wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., I OSK 1111/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 668/06

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska - spr., Sędzia del. WSA Maria Werpachowska
Kamil Wertyński protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w W. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów M. W. jako działka nr [...] oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r. oddalił skargę S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w W. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu M. jako działka nr [...].

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Dyrektor Wydziału Mienia i Geodezji decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta W., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu M. jako działka nr [...], stanowiącej własność S. C. w wyniku, którego powstały działki gruntu nr [...] i [...]. Postępowanie w tym przedmiocie, jak wskazał organ I instancji, wszczęto z urzędu. Podziału nieruchomości dokonano niezależnie od ustaleń planu miejscowego, z uwagi na to, że wydzielenie działki gruntu nr [...] nastąpiło pod budowę autostrady A – [...]. Organ podkreślił, że dostęp do drogi publicznej wydzielonej działki gruntu nr [...] odbywał się zgodnie z ustaleniami decyzji Wojewody D. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A – [...], zawartymi w jej pkt [...] dotyczącym ochrony interesów osób trzecich, który stanowi, że zapewnione będą dojazdy do terenów rolnych i leśnych przeciętych autostradą. Rozpatrując sprawę organ uznał, że granice podziału przedmiotowej nieruchomości zgodne są z liniami rozgraniczającymi pas drogowy obejmujący teren autostrady wraz z łącznicami autostradowymi, wykazanymi na załączniku graficznym do decyzji Wojewody D. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-[...].

Odwołanie od niniejszej decyzji złożył S. C. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi naruszenie art.10 k.p.a. podnosząc, iż przedmiotowa decyzja została wydana bez możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie, a strona otrzymała jedynie informacje dotyczące działki nr [...], mimo że w pasie autostrady jest kilka działek. S. C. podniósł, iż nie otrzymał wyjaśnień i informacji co do całości prowadzonego postępowania, które ma wpływ na dalsze prowadzenie gospodarstwa, a co za tym idzie uniemożliwia efektywne prowadzenie działalności gospodarczej. W opinii odwołującego się, rozstrzygnięcie organu naruszało jego interes prawny i faktyczny poprzez pozbawienie powiązania z drogą publiczną i odcięcie dojazdu do działki nr [...]. W decyzji Prezydenta W. brakuje wyraźnego rozstrzygnięcia o sposobie zapewnienia dojazdu do nieruchomości, powstałej po podziale. Informacja, iż "zapewnione będą dojazdy do terenów rolnych i leśnych przeciętych autostradą" jest informacją zdawkową, brakuje w niej wskazania co do prowadzenia faktycznej trasy dojazdu do nowo wydzielonej działki rolnej oraz brak jest wskazanego terminu wykonania tego dojazdu i oddania go do użytkowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył ustalenia zbieżne z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Jaką podstawę rozstrzygnięcia, w niniejszej sprawie, organ podał przepis art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. O gospodarce nieruchomościami, w myśl którego niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, przy czym podziału tego można dokonać z urzędu (art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy), jeśli jest niezbędne do realizacji celu publicznego (art. 6 pkt 1 ustawy).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2004r. Nr 204, poz. 2096 ze zm.),autostrady zostały zaliczone do dróg krajowych, zatem podziału przedmiotowej nieruchomości można było dokonać niezależnie od ustaleń planu miejscowego, po wszczęciu postępowania z urzędu. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, iż decyzja lokalizacyjna z dnia [...] gwarantuje w punkcie [...], ochronę interesów osób trzecich przez zapewnienie dojazdów do terenów rolnych i leśnych przeciętych autostradą. Nadto działka nr [...], przed podziałem, posiadała dostęp do dwóch dróg dojazdowych, od strony zachodniej oznaczonej jako działka nr [...] i od strony południowo- wschodniej jako działka nr [...],[...]. Po podziale wydzielona działka nr [...] ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi stanowiącej działkę nr [...]. W konsekwencji zdaniem organu wydzielona działka może być nadal użytkowana rolniczo, bowiem posiada już dostęp do drogi publicznej, a jej powierzchnia wynosi [...] ha. Wskazano również, że ustalenie granicy pomiędzy nowo wydzielonymi działkami nr [...] i [...],[...], jest zgodne z linią rozgraniczającą ustaloną w decyzji Wojewody D. W zakresie zarzutu dotyczącego pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, organ uznał, iż jest on bezzasadny. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania podziałowego, w którym poinformowano stronę o przysługujących jej uprawnieniach. W dniu [...] jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu, S. C. zapoznał się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją w tym z projektem podziału nieruchomości.

Skargę od powyższej decyzji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. C., zarzucając w niej naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004R, Nr 261,poz. 2603 ze zm.) oraz art.22 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2004r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.). W opinii skarżącego, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji narusza jego interes prawny i faktyczny przez pozbawienie jego działki powiązania z drogą publiczną i odcięcie dojazdu do działki nr [...]. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ocenie S. C., w zaskarżonej decyzji nie wskazało sposobu zapewnienia dojazdu do wydzielonej działki, a skarżący do chwili obecnej nie otrzymał czytelnego projektu drogi. Jak przypomniał, nie można dokonać podziału działki bez wcześniejszego wykonania drogi, a projektowana droga nie wyczerpuje kwestii dojazdu. Według twierdzeń skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło, faktu nie otrzymania przez skarżącego decyzji Wojewody z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-[...], jak również załącznika graficznego od tej decyzji. S. C. wskazał, iż powstała w wyniku podziału działka [...], stanie się bezużyteczna, ponieważ będzie odcięta od ujęcia wody, a prowadzenie uprawy specjalnej wymaga nawadniania w okresie nie występowania opadów. Projektowany podział spowoduje zatem likwidację działalności gospodarczej prowadzonej na tym obszarze przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ powołał się na tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1999 r. zgodnie, z którą wymogi określone w art. 22 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym z uwagi na charakter decyzji lokalizacyjnej i jej rolę w procesie inwestycyjnym muszą zawierać pewien stopień ogólności w przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2007r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi o naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 10 kpa na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie doszło również, w opinii skarżącego, do naruszenia art 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych w zw. z pkt [...] decyzji Wojewody D. z dnia [...] oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek dokonania takiego podziału działki, który nie gwarantuje dostępu do drogi publicznej do czasu zakończenia całej inwestycji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2007 r., przepisy art. 93 ust. 3 oraz art. 95 ust. 6 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 95 tej ustawy określają katalog szczególnych przypadków dokonania podziału nieruchomości, w których z uwagi na cel, podział może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W tym zakresie mieści się również wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej (ust 6). Zgodnie zaś z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych.

Regulacja z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza samodzielną przesłankę dopuszczalności podziału, bezwzględnie wykluczając podział nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do tej drogi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami uważa się wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Ustawodawca wskazał, iż dostępem jest także ustanowienie innych służebności drogowych dla wydzielonych działek gruntu, jeżeli nie istnieje możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej. Zgodnie z omawianą regulacją możliwe jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez powiązanie sprzedaży wydzielonej działki ze sprzedażą udziału w działce stanowiącej drogę wewnętrzną. W przypadku podziału nieruchomości rolnych i leśnych, których podział spowodowałby wydzielenie działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha znajdują zastosowanie szczególne przesłanki dotyczące podziału nieruchomości, w myśl których podział jest dopuszczalny w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy, podziału przedmiotowej nieruchomości rolnej dokonano z urzędu wobec niezbędnej realizacji celu publicznego (art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jakim jest wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją Wojewody D. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A – [...]. Organy orzekające w sprawie, w ocenie Sądu, dokonały prawidłowej oceny merytorycznej całości materiałów sprawy w oparciu o właściwe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew zarzutom skargi odnoszącym się do naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy przez dokonanie podziału nieruchomości rolnej bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej, Sąd I instancji podkreślił, iż z integralnej części decyzji organu I instancji, zarówno mapy z projektem podziału jak i szkicu orientacyjnego wynika, że wydzielona działka [...] ma zapewniony dostęp do drogi stanowiącej działkę nr [...], natomiast działka [...] została wyodrębniona jako teren pod budowę przyszłej autostrady, co wynika z decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej dla odcinka obwodnicy W. Decyzja ta prowadzi do zmiany przeznaczenia wskazanego terenu rolnego na przeznaczony pod budowę autostrady, co w konsekwencji powoduje, iż wydzielenie tej części nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną nie wymaga zapewnienia dostępu do drogi publicznej w trybie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na to, że podział zmierza w tym przypadku do wydzielenia terenu, który stanowić będzie właśnie drogę publiczną. Sąd podzielił także opinię organu II instancji co do tego, że określone w art. 22 pkt 1-5 ustawy o autostradach płatnych wymogi, do których należy również obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, z uwagi na charakter decyzji lokalizacyjnej i jej rolę w procesie inwestycyjnym muszą zawierać pewien stopień ogólności. W przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zasługuje również na uwzględnienie podnoszona przez skarżącego kwestia braku doręczenia wspomnianej decyzji lokalizacyjnej, albowiem zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych, wojewoda doręcza decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu i treści pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin lub w prasie lokalnej. Po stronie organu nie istniał zatem obowiązek bezpośredniego doręczenia wspomnianej decyzji właścicielowi działki położonej w obrębie terenu przeznaczonego pod budowę autostrady. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 k.p.a., Sąd uznał je za niezasadne. Na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ ma uprawnienie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy rozstrzygniecie organu odwoławczego, podjęte po rozpoznaniu sprawy, nie będzie się pokrywało z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Skoro zatem organ II instancji uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe to zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał on w mocy zaskarżoną decyzję. Za nietrafny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynika, iż skarżący był informowany o przebiegu postępowania na etapie jego wszczęcia o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] doręczone skarżącemu za zwrotnym potwierdzeniem odbioru ([...]), wraz z wyczerpującym pouczeniem o sposobie i terminie skorzystania z przysługujących mu szczególnych uprawnień. W aktach administracyjnych znajduje się również protokół ze spotkania, opatrzony datą [...] oraz podpisem skarżącego, z którego wynika, iż skarżący zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją, w tym z projektem podziału nieruchomości oraz procedurą administracyjną związaną z prowadzeniem postępowania o podział nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływy na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 k.p.a. na skutek oddalenie skargi pomimo, że decyzja z dnia [...] została wydana bez zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
2. art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 81 k.p.a. w wyniku uznania, że organy I i II instancji nie naruszyły przepisów postępowania i wydały prawidłowe decyzje,
3. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku i nieodniesienia się w nim do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.

2. prawa materialnego, to jest art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych w związku z pkt [...] decyzji Wojewody D. z dnia [...] oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek dokonania podziału działki nr [...][...], który nie gwarantuje dostępu do drogi publicznej od działki [...] co narusza powołane wyżej normy prawne.

Pełnomocnik skarżącego podniósł w złożonej skardze kasacyjnej, iż na skutek wydania decyzji lokalizacyjnej działka nr [...] pozbawiona została rzeczywistego dojazdu do drogi publicznej. Projektowana droga, co zdaniem pełnomocnika skarżącego, wynika z map przecięta jest przez projektowaną obwodnicę. Na mapie tej nie widać aby w miejscu przecięcia tras znajdował się wiadukt czy też zjazd. Ponadto, projektowana droga znajduje się aktualnie tylko na mapie, a więc nie może być wykorzystywana. Takie rozwiązania oznacza, w ocenie jego pełnomocnika, że skarżący uzyska dostęp do drogi publicznej dopiero po zakończeniu inwestycji, co z pewnością potrwa kilka lat. Do tego czasu działka skarżącego będzie pozbawiona dojazdu. Tak dokonany podział nieruchomości narusza art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podział nieruchomości jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Powyższe oznacza, zdaniem pełnomocnika skarżącego, że sposób dokonania podziału powinien zostać zmieniony w celu zapewnienia jego zgodności z omawianym art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 22 ustawy o autostradach płatnych.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, doszło do naruszenia przepisów postępowania w postaci pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, czyli prawidłowej realizacji prawa zagwarantowanego przez art. 10 k.p.a. Naruszenie tego przepisu jest uznawane za kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania.

Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie kwestionowanego wyroku zostało sporządzone wadliwie. Skarżący w złożonej skardze zarzucał między innymi naruszenie pkt [...] decyzji lokalizacyjnej, natomiast do tego zarzutu sąd administracyjny nie odniósł się w ogóle.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej,,P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z wymienionych w § art. 183, wyżej wymienionej ustawy przypadków nieważności postępowania, a wobec tego należało odnieść się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 b i c. Stwierdzić należy, że ustawa ta nie zawiera takiego przepisu. Artykuł 145 dzieli się na paragrafy, paragraf pierwszy na punkty, a punkt pierwszy na litery, natomiast paragraf pierwszy nie zawiera punktu pierwszego oznaczonego kolejnymi literami alfabetu, tj. 1a, 1b, 1c. Dla profesjonalisty powinna być znana różnica pomiędzy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, lit. b/, lit. cl - na takie jednostki dzieli się ww. § 1 pkt 1 art. 145 -a art. 145 § 1 pkt 1a, 1b, 1c. Jednak zakładając, iż jest to pomyłka i uznając, że zarzut jest tylko niestarannie przytoczony, należy stwierdzić, iż w sprawie Wojewódzki Sąd nie naruszył przepisów postępowania w żadnym stopniu.

Wojewódzki Sąd uznał, że prawa skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone, a akta sprawy taką ocenę potwierdzają. S. C. został powiadomiony o wszczęciu postępowania o podział i możliwości zapoznania się z aktami i zgłaszaniu uwag, zapoznany z materiałem sprawy i zasadami postępowania, składał odwołanie od decyzji organu I instancji, a Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku odniósł się do tych kwestii. Sąd ten nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ P.p.s.a., nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania. Nie naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem w uzasadnieniu wskazał istotne okoliczności dotyczące postępowania organu, odnosząc się także do decyzji w sprawie lokalizacji autostrady i dokonanego podziału w świetle jej zapisów.

Natomiast jeżeli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej, to również nie można go podzielić. Naczelny Sąd, jak i Wojewódzki dysponują takimi samymi dokumentami, jakie organ zgromadził w postępowaniu podziałowym. Z projektu podziału nie wynika, aby działki [...] i [...] nie miały dostępu do drogi, a wobec tego, że podział jest niedopuszczalny, gdyż sporządzony z naruszeniem zasady przewidzianej w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.