Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 września 2026 r., sygn. akt I OSK 1127/26

Uzasadnienie

Postanowieniem z 24 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 334/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: organ) z 21 stycznia 2026 r. znak: SKO.UW/4163/178/2025 w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.) polegające na odrzuceniu skargi, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do uznania skargi za niedopuszczalną, w szczególności nie zachodził wskazywany w zaskarżonym wyroku brak interesu prawnego po stronie skarżącej Gminy W. oraz brak właściwości sądów administracyjnych w sprawie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 399) w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie przywrócenia użytkownikowi wieczystemu terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w niższej wysokości, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, co prowadzi do nieakceptowalnej w demokratycznym państwie prawa konkluzji, że postanowienie takie nie podlega jakiejkolwiek formie kontroli sądowej, zarówno ze strony sądu administracyjnego jak i sądu powszechnego;
3. 3) naruszenie prawa materialnego – art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 399) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywanie przez organ wykonawczy gminy określonych czynności w procedurze aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego czyni z tego organu wykonawczego quasi organ pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji pozbawia gminę możliwości występowania w dalszym toku postępowania, w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym, w charakterze strony, kiedy w rzeczywistości czynności wykonywane przez organ wykonawczy gminy w procedurze aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i nie czynią z niego w jakimkolwiek aspekcie organu pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym, a zatem brak jest przeszkód, aby w dalszym toku postępowania, w tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gmina występowała w charakterze strony.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniesiono również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że wprawdzie została ona częściowo oparta na usprawiedliwionych podstawach, jednakże zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sąd I instancji zanegował legitymację skargową Gminy w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podkreślając, że w sprawie jako quasi organ I instancji orzekał Burmistrz Miasta i Gminy W. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w tym postępowaniu legitymacji strony procesowej, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu. Sąd podkreślił, że ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. Burmistrz jest organem wykonawczym gminy, stąd legitymacji takiej nie będzie posiadała również taka jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że niezaskarżalne jest samo postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie przywrócenia terminu użytkownikowi wieczystemu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała bowiem kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze. Tak więc ani orzeczenie merytoryczne, ani orzeczenie stricte procesowe, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.

Ponadto, skoro z uchwały NSA z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt l OPS 2/18, wynika, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, przysługuje na zasadzie wyjątku od zasady skarga do sądu administracyjnego, to tego wyjątku nie można rozszerzać na postanowienie o przywróceniu terminu, które nie prowadzi do zakończenia dalszego procedowania przez kolegium w sprawie wniosku użytkownika wieczystego dotyczącego dopuszczalności aktualizacji opłaty rocznej.

Kontestując powyższe stanowisko, skarżąca kasacyjnie Gmina twierdzi, że przyjęcie braku jakiejkolwiek kontroli sądowej postanowienia o przywróceniu terminu dla użytkownika wieczystego narusza jej konstytucyjne prawo do sądu. Wskazuje również, że organ wykonawczy gminy, dokonując aktualizacji opłaty rocznej, nie działa jako organ administracji, co miałoby wyłączać możliwość występowania przez Gminę w charakterze strony w dalszym toku postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, przypomnieć należy stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismami z 8 października 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy W., działając na podstawie art. 77, art. 78 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej jako: "u.g.n."), wypowiedział dwóm użytkownikom wieczystym dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W., obręb ewidencyjny [...], powiat [...], województwo [...], KW nr [...], działka nr [...]. Użytkownicy wieczyści złożyli wnioski o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej dotycząca ww. nieruchomości jest nieuzasadniona. Łącznie z wnioskami złożono wnioski o przywrócenie terminu do dokonania tejże czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzeczeniami z 3 czerwca 2025 r. oddaliło wnioski użytkowników wieczystych o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej dotycząca ww. nieruchomości jest nieuzasadniona, natomiast wnioski o przywrócenie terminu nie zostały rozpoznane.

Na skutek sprzeciwu użytkowników wieczystych, Sąd Rejonowy w W. Wydział I Cywilny pismem z 8 stycznia 2026 r. zwrócił się do SKO w Krakowie o podjęcie czynności w związku z nierozpoznanymi wnioskami o przywrócenie terminu.

Postanowieniami z 21 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przywróciło użytkownikom wieczystym termin do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej dotycząca ww. nieruchomości jest nieuzasadniona lub uzasadniona w niższej wysokości.

Gmina W. złożyła skargę na jedno z ww. postanowień Kolegium z 21 stycznia 2026 r., znak SKO.UW/4163/178/2025.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności za nieprawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych jakichkolwiek orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego. Stanowisko to nie pozostaje w zgodzie z jednoczesnym przywołaniem przez Sąd uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, w świetle której na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 u.g.n., przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 2113/23, w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste. Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a., wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n.

O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy u.g.n. (zob. również wyroki NSA: z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1956/23 oraz I OSK 1870/23).

Uwzględniając zatem charakter prawny postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 u.g.n., nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.

W przywołanej powyżej uchwale z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, Naczelny Sąd Administracyjny skupił się przede wszystkim na rozstrzygnięciu odmawiającym użytkownikowi wieczystemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, jednakże z jej uzasadnienia można wyprowadzić wnioski odnoszące się również do samego przywrócenia przez organ tegoż terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z uwagi na to, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem administracji publicznej – co wynika z art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z pkt 6 k.p.a. i w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) – ustawodawca postanowił w art. 79 ust. 7 u.g.n. o odpowiednim zastosowaniu do postępowania przed kolegium wybranych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przepisów o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, oraz o zastosowaniu przepisów o opłatach i kosztach.

Do postępowania przed kolegium stosuje się zatem odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu I Przepisy Ogólne Rozdziału 10 Terminy, w tym art. 59 § 1 zd. 1 k.p.a., który stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej.

We wskazanej uchwale Sąd ustalił charakter prawny postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego wydawanego na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. w wypadku, gdy użytkownik wieczysty złoży wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n., po upływie 30 dniowego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę, o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Sąd wskazał, że wynikająca z orzecznictwa sądów administracyjnych praktyka stosowania art. 59 § 1 k.p.a. w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dowodzi podejmowania przez samorządowe kolegia odwoławcze postanowień w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n., bez oceny charakteru tego terminu.

Ponadto, postanowienie w tym przedmiocie, w zależności od zawartego w nim rozstrzygnięcia, wpływa na tok postępowania aktualizacyjnego. Wydanie bowiem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego wyklucza podejmowanie jakichkolwiek czynności przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Natomiast wydanie postanowienia o przywróceniu terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego powoduje podjęcie przez samorządowe kolegium odwoławcze, określonych w przepisach u.g.n., czynności służących merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Pozostawanie w obiegu prawnym postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego, wydanego na podstawie art. 59 § 1 k.p.a., determinuje zatem skuteczność uprawnienia użytkownika wieczystego w kwestionowaniu wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej przez właściciela nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste.

Z uchwały wynika także, że w sytuacji odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n., brak jest oczywistych podstaw prawnych do podejmowania przez kolegium jakichkolwiek dalszych rozstrzygnięć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy, że odmowa przywrócenia terminu wypełnia zatem dyspozycję wynikającą z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jest bowiem postanowieniem kończącym postępowanie. Zgoła odmienne konsekwencje należy natomiast przypisać postanowieniu o przywróceniu terminu. Takie postanowienie nie należy do żadnej kategorii spraw, na które służy skarga do sądu administracyjnego. Nie jest ani postanowieniem, na które służy zażalenie, ani kończącym postępowanie w sprawie, nie można mu także przypisać konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (por. postanowienia NSA: z 28 lutego 2017 r., II OSK 306/17; z 5 listopada 2021 r., III OSK 6611/21).

Wskazać ponadto należy, że w omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, że ustawodawca nie określił w przepisach art. 78-81 u.g.n. jakiejkolwiek formy prawnej kwestionowania przez strony postanowienia kolegium wydanego na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n. Postanowienie to jest bowiem wydawane na podstawie ogólnego przepisu procedury administracyjnej stosowanego jedynie odpowiednio do postępowania przed kolegium w sprawie omawianego wniosku użytkownika wieczystego. Brak normatywnej podstawy dla sądu powszechnego do dokonywania oceny postanowienia kolegium wydanego w trybie określonym w art. 59 § 1 k.p.a. z jednoczesnym brakiem podstaw dla kolegium do wydania po takim odmownym postanowieniu orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej powoduje, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej po jej wypowiedzeniu przez właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i po wydaniu odmownego postanowienia przez kolegium nie może być już rozstrzygana przez którykolwiek z uprawnionych organów.

Pozostające w obiegu prawnym odmowne postanowienie kolegium wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. stanowi więc procesową przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to zamyka bowiem obu stronom możliwość oczekiwania na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Omawiane postanowienie kończy więc postępowanie dotyczące oceny złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, w wyniku czego samorządowe kolegium odwoławcze nie przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Sama aktualizacja opłaty rocznej nie jest więc rozstrzygana, ponieważ postanowienie kolegium nie podlega zażaleniu, dlatego nie będzie mogło być podważone.

W rozpoznawanej sprawie wydano natomiast postanowienie przywracające stronie termin do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Wydane zaś na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. postanowienie o przywróceniu terminu nie stanowi przeszkody do podjęcia dalszych czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to nie zamyka stronom możliwości oczekiwania na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a także nie kończy postępowania dotyczącego oceny złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, w wyniku czego samorządowe kolegium odwoławcze przystąpi do rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej.

Nie można przy tym utożsamiać przejściowego skutku w postaci braku możliwości pobierania opłaty w wysokości wynikającej z wypowiedzenia, na co powołuje się kasator, z definitywnym pozbawieniem strony możliwości realizacji jej praw. Postanowienie o przywróceniu terminu nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej właściciela i nie zamyka mu drogi do dochodzenia roszczeń wynikających z prawidłowo dokonanej aktualizacji. Nie zachodzi więc postulowana przez skarżącą kasacyjnie "symetria" skutków procesowych.

Z powyższych względów, skoro wydane przez samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzygnięcie nie wypełnia dyspozycji wynikającej z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tym samym złożoną skargę uznać należało za niedopuszczalną i podlegała ona odrzuceniu, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Co prawda Sąd ten błędnie powołał jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to wskazać należy, że z uwagi na fakt, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych, to podstawę prawną winien stanowić art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczność ta jednakże nie miała wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

W tym kontekście zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Należy natomiast podzielić argumentację skarżącej kasacyjnie w zakresie przyjętego przez Sąd I instancji charakteru prawnego działania Burmistrza oraz skutków tego działania dla legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego.

W motywach uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wyrażono pogląd, zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego.

Należy zatem podkreślić, że samo uczestnictwo organu jednostki samorządu terytorialnego w realizacji zadań z zakresu administracji publicznej nie może być utożsamiane z wyłączeniem możliwości występowania tej jednostki jako strony postępowania.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 373/17. W jego uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z jednoznacznego brzmienia regulacji normatywnej dotyczącej ustalania, pobierania i aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości (art. 71-81 u.g.n.), utrwalonego orzecznictwa sądowego oraz literatury wynika, że właściwy organ wydaje w tej mierze stosowne oświadczenie woli w formie pisemnej o charakterze i skutkach cywilnoprawnych. Fakt, że ustawodawca wprowadził w tym zakresie postępowanie mieszane (administracyjno-sądowe), wprowadzając na pierwszym jego etapie możliwość wniesienia sprzeciwu (art. 78 ust. 1 u.g.n.) lub wniosku (art. 81 ust. 1 u.g.n.) do kolegium, w najmniejszym stopniu nie przesądza o tym, że jest to postępowanie administracyjne.

Co więcej, ustawodawca wyraźnie wskazuje, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tu odpowiednio i wyłącznie we wskazanym wąsko zakresie. Zatem wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej lub odmowa aktualizacji opłaty rocznej (np. poprzez zmianę stawki procentowej stosowanej do wyliczenia należnej opłaty) – jakkolwiek dokonywane przez właściwy organ – nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest bowiem wyrażeniem woli właściciela nieruchomości w stosunku do jej użytkownika wieczystego, a podmioty te łączy umowa o użytkowanie wieczyste. Jest to zatem oświadczenie woli jednej ze stron umowy co do istotnego elementu tej umowy. Poddanie kontroli administracyjnej tego oświadczenia przed ewentualnym sporem cywilnym nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym.

Zatem żądanie użytkownika wieczystego zmierzające do dokonania aktualizacji opłaty rocznej (np. poprzez zastosowanej innej stawki procentowej) nie uruchamia żadnego postępowania administracyjnego, a jest jedynie wezwaniem kierowanym do właściciela nieruchomości o uruchomienie stosownej procedury. Właściwy organ nie kończy go wydaniem decyzji administracyjnej, lecz jednostronną czynnością prawną właściciela np. odmową w formie pisemnej mającą wyłącznie charakter oświadczenia woli w rozumieniu cywilnoprawnym. Ewentualny spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym (por. również wyroki NSA: z 26 maja 2011 r., I OSK 1309/10; z 8 czerwca 2011 r., I OSK 1570/10).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji Burmistrz, dokonując wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej, nie występował w stosunku do użytkownika wieczystego jako organ administracji publicznej rozstrzygający indywidualną sprawę w drodze władczego aktu administracyjnego, lecz jako organ wykonawczy Gminy, będącej właścicielem nieruchomości, wykonujący w jej imieniu uprawnienie właścicielskie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie przyznają bowiem organowi wykonawczemu gminy kompetencji do rozstrzygania sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Co istotne, ustawa o gospodarce nieruchomościami wyraźnie rozróżnia sytuacje, w których właściwy organ wykonuje uprawnienia właścicielskie w ramach stosunku cywilnoprawnego, od tych, w których ustawodawca powierza mu kompetencję do władczego rozstrzygania indywidualnej sprawy administracyjnej. Przykładem tej drugiej sytuacji jest art. 89 zd. 1 u.g.n., zgodnie z którym "w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa, opłaty roczne ustala właściwy organ w drodze decyzji". Ustawodawca posługuje się zatem wprost formą decyzji administracyjnej, gdy zamierza nadać czynności właściwego organu charakter władczego rozstrzygnięcia administracyjnego (por. także art. 84 ust. 2, art. 85 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 3 u.g.n.).Takiego rozwiązania ustawodawca nie przewidział natomiast w odniesieniu do aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W art. 78 ust. 1 u.g.n. wskazano, że właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, a następnie zaoferować użytkownikowi wieczystemu nową wysokość opłaty. Przepis ten nie przewiduje więc wydania decyzji administracyjnej ani innego władczego aktu administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie zachodziła zatem sytuacja, w której jeden podmiot kumulowałby w tym samym postępowaniu rolę organu administracji publicznej oraz strony postępowania. Odmienna ocena Sądu I instancji wynika natomiast z błędnego utożsamienia "właściwego organu" w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "właściwy organ" oraz powierzenie określonych czynności organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego nie prowadzi jednak automatycznie do przekształcenia tego organu w organ administracji publicznej orzekający w indywidualnej sprawie administracyjnej.

Na odmienną ocenę statusu Gminy nie wpływają powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem zostały one wydane w odmiennych stanach faktycznych i prawnych. Co istotne, w orzeczeniach tych punktem wyjścia dla oceny legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego było ustalenie, że jej organ został wyposażony przez przepisy prawa w kompetencję do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze władczego rozstrzygnięcia. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazywał, że to przepisy prawa materialnego i procesowego przesądzają o roli, w jakiej dany organ występuje w konkretnym postępowaniu – czy jako organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, czy też jako reprezentant podmiotu posiadającego własny interes prawny, występującego w charakterze strony. W rezultacie wyrażona w tych orzeczeniach zasada wyłączenia możliwości jednoczesnego występowania w obu rolach odnosi się do sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego rzeczywiście wykonuje powierzoną mu kompetencję z zakresu administracji publicznej.

W przywołanej przez Sąd a quo sprawie II OSK 3173/19, rozstrzygniętej postanowieniem z 21 listopada 2019 r., starosta, działając na podstawie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, był ustawowo właściwym organem I instancji prowadzącym postępowanie administracyjne i wydał w tym charakterze zaskarżone postanowienie, a następnie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez powiat reprezentowany przez tego samego starostę. W orzeczeniu z 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 551/08, przyczyną wyłączenia legitymacji skargowej Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej był fakt, że Prezydent Miasta był jednocześnie organem I instancji, który wydał zaskarżone postanowienie, a następnie wystąpił do sądu administracyjnego przeciwko rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Podobnie w sprawie zakończonej wyrokiem z 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 782/08, wójt gminy, działając na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, był organem administracji publicznej właściwym do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej indywidualnej sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, a która to decyzja została następnie zakwestionowania przez gminę.

Jak wyeksplikował Naczelny Sąd Administracyjny, powoływanie się na tytuł własności gminy nie uprawnia jej do weryfikacji decyzji wójta wydanej w pierwszej instancji. Gmina wydająca decyzję przez swoje organy nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium). Sąd wyraźnie podkreślił, że gdy obowiązujące prawo powierza gminie kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to gmina nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela.

Natomiast jako osoba prawna upoważniona jest do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich, i wówczas może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Z kolei w postanowieniu z 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyznanie Prezydentowi Miasta reprezentującego interesy Skarbu Państwa interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego o przejęciu nieruchomości stanowiłoby połączenie dwóch ról tego podmiotu – organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia i strony postępowania mającej swój własny interes prawny w odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Powyższe orzeczenia istotnie potwierdzają, że co do zasady w sprawach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje decyzję administracyjną w ramach powierzonej mu kompetencji z zakresu administracji publicznej, nie jest dopuszczalne łączenie w jednym postępowaniu przez ten sam podmiot roli organu administracji publicznej i roli strony dochodzącej własnego interesu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja – z przedstawionych wcześniej względów – nie zachodzi jednak w przypadku aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, której podstawą jest stosunek prawny o charakterze cywilnoprawnym. Czynność ta wynika ze stosunku użytkowania wieczystego i służy realizacji uprawnień właściciela nieruchomości do pobierania opłaty rocznej w wysokości odpowiadającej aktualnej wartości nieruchomości. Nie jest ona utożsamiana przez ustawodawcę z decyzją administracyjną, lecz przyjmuje formę instytucji prawa cywilnego.

W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 78 ust. 1 u.g.n. Natomiast powiązane z nim zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. (nieprawidłowo zakwalifikowane przez kasatora jako przepisy materialne) nie zostały uzasadnione, co zwalnia Sąd Kasacyjny z obowiązku ich rozpoznania.

Uwzględniając powyższe, jako częściowo uzasadniony, jednakże niepodważający prawidłowości wydanego przez Sąd I instancji postanowienia, należało ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.