Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 748/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w P., stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 10.00 do 14.00" zawarte w § 3 ust 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w G. stanowiącego załącznik Nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w G. Rada Miasta G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 r. poz. 460), powoływanej dalej jako "u.d.p."
Skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego oceniana według wskazanych powyżej kryteriów jest niezasadna.
Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż Prokurator Okręgowy w P., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 3 P.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w G. Zarzucił jej naruszenie art. 13b ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym opłatę za korzystanie z dróg publicznych, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Naruszenie prawa przez Radę Miasta polegało na ustanowieniu w § 3 ust. 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w G., stanowiącego Załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały, upoważnienia do pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania także w soboty w godzinach od 10:00 do 14:00. Tymczasem opłaty za parkowanie mogą być pobierane wyłącznie w dni robocze, a sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym.
Rada Miasta G. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazała, że przed złożeniem skargi uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] została zmieniona uchwałą Rady Miasta G. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Obecnie Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w G. nie przewiduje możliwości pobierania opłat za parkowanie w soboty. Rada Miasta zaznaczyła przy tym, że zmiana przepisów nie była spowodowana okolicznościami przywołanymi w skardze.
Ponadto organ wskazał, że ustawa nie zawiera definicji legalnej dni roboczych, w związku z czym nie można jednoznacznie stwierdzić, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu tej ustawy. Wobec braku definicji legalnej dni roboczych, w opinii części doktryny, pojęcie to należy wykładać w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz.
90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Wynika z niej, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Odwołując się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartego w wyroku z 3 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Bk 397/15), organ wskazał, że rozróżnienie dni tygodnia na robocze i pozostałe przez zastosowanie wnioskowania a contrario prowadzi do wniosku, że każdy dzień, który nie jest uznany za wolny od pracy, jest dniem roboczym, stąd też za taki dzień uznać należy sobotę. Sądy cywilne (w tym sądy pracy) nie mają wątpliwości, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 25 kwietnia 2003 r. (III CZP 8/03) stwierdził, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy (...) i nadał jej moc zasady prawnej. W postanowieniu z 11 kwietnia 2012 r. (III PZ 1/12) Sąd Najwyższy potwierdził, że sobota jest dniem powszednim. Terminy "dzień roboczy" i "dzień wolny od pracy" nie mogą być interpretowane w oderwaniu od ich podstawowych znaczeń. Te zaś wynikają właśnie z przepisów prawa pracy. Tym samym nie można dokonywać samodzielnej, odmiennej wykładni tych terminów na potrzeby innych gałęzi prawa. W ocenie Rady Miasta bez znaczenia dla sprawy jest uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r. (ONSA/WSA 2011/95), bowiem uwzględnia w szczególności Ordynację podatkową (art. 12 § 5), która wprowadziła taki sam skutek dla soboty jak i dla dnia ustawowo wolnego od pracy w odniesieniu do ostatniego dnia terminu przewidzianego w przepisach prawa podatkowego, a poza tym w ogóle nie odnosi się do charakteru soboty na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych. Wobec niejednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, a także sprzeczności w orzeczeniach sądów administracyjnych i cywilnych nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania także w soboty pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych (w szczególności art. 13b ust. 1).
Wskazano, że uchwała jako akt prawa miejscowego, bezpośrednio przed publikacją, została poddana kontroli nadzorczej przez Wojewodę [...], który nie stwierdził, że jest ona dotknięta wadami prawnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę przychylił się do stanowiska prezentowanego w uchwale NSA z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11. Sąd uznał, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. Oznacza to, że zaskarżona uchwała w kwestionowanym zakresie została podjęta z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego jej podstawę i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, tj. art. 13b ust. 1 i 3 - 4 u.d.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP.
Rada Miejska w G. nie była bowiem upoważniona do pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania na terenie G. w sobotę, a dokonana przez nią wykładnia pojęcia "dzień roboczy" była nieprawidłowa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu I instancji. Istota sporu sprowadza się do wykładni regulacji zawartej w art. 13b ust. 1 i 2 u.d.p., zgodnie z którym opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (ust. 1). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (ust. 2).
Poza sporem jest to, że spełniona została druga z przesłanek uzasadniających ustalenie strefy płatnego parkowania, a mianowicie przesłanka uzasadniająca lokalizację strefy w miejscu charakteryzującym się znacznym deficytem miejsc parkingowych. Zgodzić się też można z argumentacją organu, że w centrach miast atrakcyjnych turystycznie, występuje deficyt miejsc parkingowych i w związku z tym strefa płatnego parkowania służąca wymuszeniu odpowiedniej rotacji pojazdów może być ustalana. Okoliczność ta nie stanowi jednak dostatecznego uzasadnienia dla wprowadzenia odpłatności parkowania w dni, które nie są dniami roboczymi w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Upoważnienie ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a zatem nie może opierać się na domniemaniu. Z tego względu należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że stanowienie przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w soboty, nie może oprzeć się na wykładni a contrario art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Wnioskowanie takie jest bowiem zasadniczo dopuszczalne w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny (zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów.
Komentarz", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 324 - 325 oraz powołana w komentarzu uchwała Sądu Najwyższego dnia 7 września 1995 r. sygn. akt I PZP 23/95 publ. w OSNAP z 1996 r. Nr 5, poz. 73). Wskazana ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nieujęcia sobót ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby przy tym do sprzeczności z pozostałym ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15).
Wskazać trzeba, za Sądem I instancji, że w uchwale z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przywołał uchwałę NSA z 25 czerwca 2001 r. sygn. akt FPS 7/00 (publ. w ONSA z 2001 r. Nr 4, poz. 149), w której przyjęto, że "obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Należy podkreślić, że pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota". NSA podkreślił, że od daty podjęcia uchwały z [...] czerwca 2001 r. w przepisach obowiązującego prawa nie nastąpiły takie zmiany, które mogłyby zdezawuować stanowisko przyjęte w tej uchwale. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały kładzie wprawdzie nacisk na procesowe skutki (negatywne dla strony) ewentualnego zrównania soboty z dniem roboczym, ale w sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie art. 13 ust. 1 u.d.p.
Wyprowadzona została bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego".
Pogląd ten znalazł akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 198/13 i sygn. akt III SA/Kr 356/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 143/15 i 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 297/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 4/16, 3 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 745/16, 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 778/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 981/16 czy cytowany już wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15 - publ. w CBOSA).
Podzielić trzeba zatem stanowisko, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, zważywszy na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Stąd wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w sprawie uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.