Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1133/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1453/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 10 listopada 2017 r. I. J. (dalej skarżący) [reprezentowany przez adw. A. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta G. (dalej Prezydent) o całkowite umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami oraz odsetkami za opóźnienie na rzecz osób uprawnionych: A. J., P. J. i K. J., za okres 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 i 2017/2018 [k. 18-13 akt Prezydenta].

Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2017 r.) Prezydent Miasta G. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym wraz z ustawowymi odsetkami [k. 30-30v akt Prezydenta].

Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2017 r. [k. 44-42 akt Prezydenta].

Prawomocnym wyrokiem z 14 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 528/18 (dalej wyrok IV SA/Gl 528/18) po rozpoznaniu skargi I. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję z [...] marca 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2017 r. [k. 47-45v akt Prezydenta].

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2020 r.), Prezydent Miasta G. odmówił: 1. umorzenia w całości oraz w części (tj. 90%) należności z tytułu wypłaconego funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami oraz odsetkami za opóźnienie;

1. 2. rozłożenia na raty kwoty 24 517,74 zł (tj. 10 % całego zadłużenia na dzień 23 stycznia 2020 r.) [k. 70-69 akt Prezydenta].

Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 16 marca 2020 r.), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję z [...] stycznia 2020 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji [k. 80-79v akt Prezydenta].

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2020 r.) na podstawie art. 2 pkt 3, 9, 10, art. 12 ust. 1 i 2, art. 27, art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r. poz. 808 ze zm., dalej upal) i art. 41, 104, 110, 127 i 127a kpa odmówił I. J. (dalej skarżący): 1. umorzenia w części (tj. 90%) należności z wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami oraz odsetkami za opóźnienie;

1. 2. rozłożenia na raty 10 % całego zadłużenia.

Według ustaleń Prezydenta, skarżący mieszka w mieszkaniu użyczonym mu przez siostrę, utrzymuje się z emerytury wynoszącej 1630,55 zł, z której potrąceniu na poczet alimentów przez Komornika pozostaje kwota podlega kwota 514,30 zł. Wydatki skarżącego stanowią: opłata za mieszkanie - 248,40 zł, butla gazowa - 50 zł netto, energia elektryczna - 75 zł netto, baterie do aparatu słuchowego 20 zł netto, telefon - 30 zł netto, odzież - 50 zł netto, artykuły chemiczne i wyżywienie - 396 zł netto. Skarżący w [...] r. uległ wypadkowi z ciężkim urazem głowy, cierpi na poważny niedosłuch, poważne schorzenie kręgosłupa, choroby współistniejące związane podeszłym wiekiem. Orzeczono wobec niego niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym na stałe. Obiektywnie ze względu na stan zdrowia i podeszły wiek nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w warunkach chronionych.

Organ stwierdził, że od momentu rozpoczęcia wypłat z funduszu alimentacyjnego skarżący rzadko współpracował z organem, nie można było z nim przeprowadzić wywiadu alimentacyjnego i odebrać oświadczenia majątkowego, co skutkowało skierowaniem wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kodeksu karnego. Z wnioskiem o obniżenie alimentów skarżący wystąpił dopiero wtedy, gdy jego zadłużenie było już bardzo wysokie.

Organ uznał, że skarżący ma stały dochód w postaci emerytury, a egzekucja należności alimentacyjnych jest przynajmniej częściowo skuteczna i z tego względu brak jest przesłanek do umorzenia w całości lub w części zadłużenia. Mimo, że skarżący nie jest w stanie jednorazowo spłacić swych zobowiązań, to nie przesądza to o trwałym braku możliwości chociażby stopniowej spłaty zadłużenia, zwłaszcza, że skarżący pobiera stałą emeryturę.

Szczególnie uzasadniony przypadek, dający możliwość umorzenia należności wobec funduszu alimentacyjnego, musi dotyczyć wyjątkowo trudnej sytuacji, w której znalazł się obowiązany do alimentacji. W przeciwnym wypadku, gdyby uznać, że każda trudna sytuacja majątkowa obowiązanego jest wystarczającą przesłanką do umorzenia należności wobec funduszu, ochrona środków tego funduszu byłaby iluzoryczna. Sam fakt, że zadłużenie jest większe niż możliwości zarobkowe i majątkowe nie wyczerpuje przesłanki umorzenia należności na rzecz funduszu. Trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji uwzględniającej wniosek dłużnika, gdyż nie chodzi o przypadki "uzasadnione" lecz "szczególnie uzasadnione" [k. 101-100v akt Prezydenta].

Skarżący nie zgodził się z decyzją I instancji. W odwołaniu, wniesionym w jego imieniu przez pełnomocnika - adw. A. C., zarzucono naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 kpa. Pełnomocnik skarżącego opisał szeroko sytuację życiową skarżącego i zarzucił brak uwzględnienia tej sytuacji w rozstrzygnięciu organu I instancji [k. 110-102 akt Prezydenta].

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 21 września 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczyło art. 30 upal.

W ocenie Kolegium, prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji wnikliwie ocenił stan faktyczny sprawy odnoszący się do sytuacji życiowej skarżącego, w tym uzyskiwanych przezeń dochodów, kosztów utrzymania i prowadzonej w stosunku do skarżącego egzekucji administracyjnej. W rozbudowanym i spójnym uzasadnieniu decyzji organ I instancji ponownie ocenił, że w przypadku skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności, dotyczące jego sytuacji życiowej, ponieważ skarżący osiąga stały dochód w postaci emerytury i egzekucja jest częściowo skuteczna. Tym samym brak jest możliwości umorzenia zobowiązań skarżącego w części wynoszącej zgodnie z jego wnioskiem 90 % całkowitej kwoty zadłużenia i rozłożenia pozostałej części zadłużenia na raty na 10 lat.

Kolegium przywołało stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym rozłożenie na raty 10 % całkowitej kwoty zadłużenia mogłoby pogorszyć jeszcze bardziej sytuację skarżącego, ponieważ komornik nadal będzie egzekwował należności z uwagi na inne jej zobowiązania, a dodatkowo skarżący będzie musiał płacić raty. Działanie skarżącego w zakresie powstania tak znacznego zadłużenia w zakresie wypłat z funduszu alimentacyjnego było działaniem nieodpowiedzialnym, gdyż skarżący był osobą aktywną zawodowo. Z uwagi na szczególny obowiązek alimentacji w stosunku do osób uprawnionych i charakter należności z funduszu alimentacyjnego należy, w ramach decyzji uznaniowej, jaką niewątpliwie jest decyzja oparta o normę wynikającą z art. 30 ust. 2 upal, zachować szczególną ostrożność w zakresie umarzania takich należności, ograniczając ją do sytuacji szczególnych i absolutnie wyjątkowych. Kolegium uznało, że w świetle złożonego przez stronę skonkretyzowanego wniosku co do wysokości umorzenia zaległości z tytułu wypłaconego funduszu alimentacyjnego i wnikliwej analizy sytuacji życiowej skarżącego, połączonej z oceną realnej możliwości spłaty zadłużenia i prowadzonej w stosunku do skarżącego egzekucji administracyjnej, decyzja I instancji jest zgodna z prawem i winna pozostać w obiegu prawnym [k. 1-2v akt Kolegium].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. J., reprezentowany przez adw. A. C., zarzucił decyzji z [...] września 2020 r. naruszenie:

1. a. art. 7, 10, art. 11, art. 77, art. 80 kpa przez wydanie decyzji odmawiającej umorzenia należności alimentacyjnych, gdy nadal nie wyjaśniono w postępowaniu przed organami obu instancji stanu faktycznego w kontekście przepisu prawa, stanowiącego podstawę materialną wniosku; nie zapewniono - nie zagwarantowano stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; nie zapoznano ze zgromadzonym materiałem dowodowym; wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, przyjęto, że ponad [...] letni dłużnik bez majątku, bez wykształcenia, bez zawodu, z licznymi schorzeniami, z ustalonym stałym stopniem niepełnosprawności i bez perspektyw na osiągnięcie poprawy takiego stanu ma możliwość spłaty zadłużenia alimentacyjnego, wynoszącego około 250.000 zł; celowo pominięto zasadnicze dla sprawy okoliczności dotyczące właśnie wieku strony, chorób i niepełnosprawności skarżącego, faktycznego dochodu w kwocie 524,00 zł miesięcznie, co stanowi jaskrawy przykład życia poniżej progu ubóstwa i to bez pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej;
2. b. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, umożliwiającego wyprowadzenie prawidłowej decyzji uznaniowej;
3. c. obrazę art. 30 ust. 2 upal w zw. z art. 6 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej i w zw. z art. 24 ust. 1 a, 1b ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (zdaniem pełnomocnika skarżącego przepisy te stanowią spójny system źródeł prawa, także w aspekcie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) przez całkowicie dowolne i wadliwe przyjęcie, że ponad [...] letni skarżący, z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, z rozpoznanym poważnym urazem głowy, bez zawodu, mąjący prawo do emerytury w kwocie 1600,00 zł, z której to dokonywane są potrącenia alimentacyjne na dzieci ok. 900 zł - ma nadal możliwość dokonania spłaty zadłużenia alimentacyjnego wynoszącego około 250.000 zł, ma nadal możliwość pracy i że nie jest to wyjątkowy, szczególny przypadek, o jakim stanowi wskazany przepis prawa materialnego;
4. d. całkowicie dowolne przyjęcie, że skarżący jako dłużnik alimentacyjny, mimo podeszłego wieku, bez zawodu, złego stanu zdrowia, orzeczonego stopnia niepełnosprawności, otrzymywania faktycznie emerytury w kwocie 553,00 zł ma nadal możliwości spłaty zadłużenia (łącznie ok. 250.000 zł) w przyszłości, gdy oczywiście jest to niemożliwe i nierealne;
5. e. niewyjaśnienie w zaskarżonym, uznaniowym orzeczeniu faktycznej sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, z oparciem rozstrzygnięcia na powierzchownych i niepełnych ustaleniach organu I instancji, bez uczynienia własnych ustaleń i oceny;
6. f. niedokonanie wyważenia interesu indywidualnego obywatela i całkowicie dowolne prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania władzy publicznej do obywatela (art. 8 kpa) i nadal niewyjaśnienie przesłanek odmowy także częściowego umorzenia należności i rozłożenia na raty z ewentualnym wstrzymaniem naliczania odsetek, zgodnie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku WSA w Gliwicach z 14 marca 2019 r. IV SA/Gl 528/18 i to w okresie stanu epidemii z powodu SARS-CoV2 (COVID-19) ze wszystkimi ograniczeniami wynikającymi z tego stanu.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji celem przeprowadzenia przez organ właściwego, pełnego i wszechstronnego postępowania administracyjnego w kierunku umorzenia wskazanych należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami (k. 2-10 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 14-15 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem II SA/Gl 1453/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 poz. 808 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Decyzja wydawana na jego podstawie zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty przez ustawodawcę zwrot: "organ może umorzyć".

W związku z tym należy zaakcentować, że kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich uznaniowych decyzji ograniczona. Sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie wyjaśniono istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym oraz wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia (wyrok NSA z 21.6.2011 r. I OSK 1794/10; wyroki WSA: w Opolu z 15.10.2019 r. II SA/Op 289/19; w Gliwicach z 14.6.2019 r. II SA/Gl 400/19).

Innymi słowy ta ograniczona kontrola sprowadza się do tego, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. W ujęciu procesowym jest to kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jej zgodności z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa (wyrok NSA z 27.10.2020 r. I OSK 1011/20).

W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; określony w art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Sformułowany w tym zakresie zarzut pełnomocnika skarżącego jest gołosłowny. Pełnomocnik skarżącego nie wskazał, jakich konkretnych okoliczności faktycznych organy nie ustaliły. W zakresie okoliczności ustalonych, wbrew zarzutom skargi, organy nie pominęły ani wieku skarżącego, ani chorób, czy jego niepełnosprawności. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że Prezydent prowadząc ponowne postępowanie stwierdził, że skarżący nie jest w stanie spłacić swych zobowiązań z uwagi na wiek i stan zdrowia. Organ I instancji przedstawił szczegółowe ustalenia, wskazując na to, że skarżący w [...] r. uległ wypadkowi z ciężkim urazem głowy, ma obustronny niedosłuch, z racji wieku cierpi na poważne schorzenia kręgosłupa i szereg innych schorzeń współistniejących, ma orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydane na stałe.

Obiektywnie z uwagi na wiek skarżącego i stan zdrowia nie jest w stanie podjąć dodatkowej pracy nawet w warunkach chronionych. Prezydent dokonał szczegółowych ustaleń dotyczących sytuacji dochodowej skarżącego, kosztów utrzymania, prowadzonej w stosunku do skarżącego egzekucji administracyjnej. Takie ustalenia Kolegium zaaprobowało w zaskarżonej decyzji. W przeciwieństwie do uprzednio kontrolowanej przez Sąd decyzji, obecnie organy nie stawiają tezy, że orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego nie wyklucza podjęcia przez niego pracy; nie wskazują, że skarżący dysponuje możliwością polepszenia swej sytuacji majątkowej. Odpadła, uprzednio wskazana przez Sąd, konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego zdolności do pracy skarżącego.

W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny organy dokonały oceny, czy w odniesieniu do skarżącego zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za umorzeniem jego zobowiązań w części wynoszącej zgodnie z wnioskiem strony 90 % całkowitej kwoty zadłużenia. Podstawę prawną tej oceny stanowił art. 30 ust. 2 upal. Przepis ten wskazuje kryteria brane pod uwagę przez organ (sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy), ale uwzględnienie wniosku pozostawia do uznania organu, obowiązanego do uwzględnienia zarówno słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego.

Kontrolując prawidłowość przeprowadzonej w tym zakresie oceny wskazać należy na stanowisko ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i podzielane przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym umorzenie na podstawie powołanego wyżej przepisu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma wyjątkowy charakter. Zachodzi on jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia obowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki winien być efektem czynników obiektywnych, na które obowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń winna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego (wyrok WSA w Poznaniu z 23.1.2020 r. IV SA/Po 1180/18).

Nie można pominąć, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego może być odebrane jako forma zachęcenia innych osób do unikania partycypowania w kosztach utrzymania własnych dzieci, w sytuacji gdy sytuacja materialna i osobista dłużnika nie jest następstwem pojawienia się zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, lecz wynika ona z zaniedbań, które miały miejsce przed kilku laty i obecnie dłużnik ponosi tego negatywne konsekwencje (wyrok WSA w Gliwicach z 3.12.2019 r. II SA/Gl 1049/19).

Przeprowadzenie kontroli decyzji uznaniowej w oparciu o kryterium legalności sprowadza się do oceny, czy wskazane powyżej względy zostały rozważone przez organy. Sąd I instancji stwierdził, że organy rozważyły, czy w odniesieniu do skarżącego zachodzą szczególne okoliczności wyróżniające go z pośród innych dłużników alimentacyjnych. W tym zakresie uznały, że osiąganie stałego dochodu i częściowa skuteczności egzekucji wyklucza istnienie takich szczególnych okoliczności. Stanowisku takiemu nie sposób zarzucić dowolności. Wśród dłużników alimentacyjnych bez wątpienia można bowiem wyróżnić grupę, która nie osiąga dochodów i wobec których egzekucja jest całkowicie bezskuteczna. Taka cecha wyróżniająca mogła zostać uznana przez organ jako wyznacznik szczególnych okoliczności. Wobec stwierdzenia, że skarżący tej cechy nie posiada organ, działając w granicach uznania, mógł potraktować to jako argument za odmową umorzenia zobowiązań.

Zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem skarżącego, że kwota, jaka z otrzymywanej przez skarżącego emerytury pozostaje po potrąceniu, może być traktowana jako "jaskrawy przykład życia poniżej progu ubóstwa". Jednak, czego nie dostrzeżono w skardze, cecha ta wyróżnia skarżącego na tle całego społeczeństwa. Natomiast na tle dłużników alimentacyjnych, którzy nie rzadko nie osiągają żadnych dochodów, sytuacja skarżącego nie ma charakteru szczególnego. Szczególny charakter sytuacji skarżącego odnosić trzeba bowiem do ogółu dłużników alimentacyjnych, a nie do ogółu społeczeństwa.

W skardze eksponowany jest brak możliwości spłaty zadłużenia wynoszącego ok. 250.000 zł. Pełnomocnik skarżącego podnosi, że nie istnieją żadne przesłanki dochodowe, życiowe, majątkowe, rodzinne skarżącego, które umożliwiłby spłatę należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego - obecnie, jak i w przyszłości. Tezę taką wywodzi z przytoczonych w skardze okoliczności faktycznych (pkt VI uzasadnienia) w istocie pokrywających z okolicznościami opisanymi w decyzji I instancji, których istnienie Kolegium zaaprobowało. Nie mogło to odnieść żadnego skutku, gdyż odmowę umorzenia zaległości organy wywodzą nie z możliwości spłaty całego zadłużenia lecz z faktu częściowo skutecznej egzekucji, która na tle ogółu dłużników alimentacyjnych nie pozwala sytuacji skarżącego przypisać szczególnego charakteru.

Tutejszy Sąd już raz kontrolował decyzję Kolegium utrzymującą w mocy odmowę umorzenia skarżącemu całości zadłużenia. W ramach tej kontroli Sąd ocenił, że w sytuacji, gdy skarżący dysponuje stałym dochodem w postaci emerytury i egzekucja należności alimentacyjnych odbywa się przynajmniej częściowo skutecznie, to rzeczywiście brak jest przesłanek do całkowitego umorzenia zadłużenia skarżącego. Zwłaszcza, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze skarżący przyznał, że z pomocą sióstr zaspokaja swe bieżące potrzeby. Na zasadzie art. 153 ppsa w realiach rozpoznawanej sprawy zostało przesądzone, że w sprawie brak podstaw do całkowitego umorzenia zadłużenia skarżącego. W aktualnym stanie rzeczy w grę wchodziło jedynie częściowe umorzenie przedmiotowych należności. Zasadności takiego częściowego umorzenia Sąd, uprzednio orzekający w niniejszej sprawie, nie wykluczył i nakazał dokonanie w tym zakresie oceny; wyników tej oceny nie przesądził.

Po uchyleniu uprzednich decyzji kwestia częściowego umorzenia zaległości alimentacyjnych skarżącego pozostawała otwarta. Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika skonkretyzował wniosek wskazując, że wnosi o umorzenie zadłużenia w 90%. Wobec takiej konkretyzacji zasadnie organy skoncentrowały się na ocenie zasadności umorzenie właśnie takiej części zadłużenia.

W kontekście wyroku IV SA/Gl 528/18 odnotować należy, że Sąd wypowiedział się już w kwestii innych ulg, które mogą zostać udzielone w świetle art. 30 ust. 2 upal wskazując jednoznacznie, że ogromna suma zadłużenia i wiek skarżącego świadczą przeciwko racjonalności zastosowania obu tych ulg. Stanowiskiem tym organy były związane ponownie rozpoznając sprawę (art. 153 ppsa), co już z samej zasady czyni bezzasadnymi zarzuty dotyczące odmowy rozłożenia części zaległości na raty. Już uprzednio Sąd dostrzegł, że rozłożenie na raty jest praktycznie realizowane przez przewidziane prawem ograniczenia egzekucji świadczeń alimentacyjnych, powodujące, że zajęciu komorniczemu nie podlega cała emerytura skarżącego. W tym kontekście należy odnotować, że na skarżącym ciążą także inne zobowiązania, na co zwróciło uwagę Kolegium, a co szczegółowo wyjaśnił Prezydent wskazując na kwotę 3.529,25 zł względem ZUS - jako dawnego likwidatora funduszu alimentacyjnego, 7.560 zł z tytułu zaliczki alimentacyjnej, które mimo rozłożenia na raty zaległości wobec funduszu alimentacyjnego będą w dalszym ciągu egzekwowane. Kolegium słusznie dostrzegło, że rozłożenie na raty mogłoby jeszcze bardziej pogorszyć sytuację strony.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącego dotyczące tego, że organy nie wykonały wobec niego obowiązków w zakresie aktywizacji zawodowej. Obowiązki alimentacyjne ciążą na skarżącym osobiście i ze zdecydowaną dezaprobatą należy odnieść się do próby powiązania faktu ich niewykonywania przez skarżącego z brakiem należytego wsparcia dla skarżącego ze strony instytucji pomocy społecznej. To, że ustawodawca przewidział określone instrumenty wsparcia dla dłużników alimentacyjnych nie oznacza, że ich odpowiedzialność za realizację ciążących na dłużnikach obowiązków alimentacyjnych została powiązana z zastosowaniem takich środków, czy ich skutecznością.

W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji zawarta została informacja o możliwości skorzystania z instytucji umorzenia, o której mowa w art. 30 ust. 1 upal, zgodnie z którym organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

1. 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;
2. 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów.

Pełnomocnik skarżącego formułuje na tym tle zarzut, że organ prowadzący postępowanie próbuje przerzucić umorzenie należności na inny podmiot i jednocześnie popada w sprzeczność odmawiając umorzenia w niniejszej sprawie. Zarzut ten jest chybiony, gdyż pełnomocnik skarżącego nie dostrzegł, że art. 30 ust. 1 upal dotyczy umorzenia zaliczki alimentacyjnej, której nie dotyczy obecne postępowanie a nadto, że przepis ten uzależnia umorzenie od innych przesłanek, które nie mają charakteru uznaniowego i związane są wyłącznie ze skutecznością egzekucji w ściśle określonym okresie.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie wykazał, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to wynik sprawy byłby odmienny. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem uchybienie art. 10 § 1 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 16.12.2020 r. II OSK 1767/18).

Skoro żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie okazał się skuteczny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd I instancji oddalił skargę (art. 151 ppsa).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 (k. 26, 38-44 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł I. J., reprezentowany przez adw. A. C., zaskarżając wyrok II SA/Gl 1453/20 w całości, zarzucając wyrokowi obrazę:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 poz. 808 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu przez WSA w Gliwicach, że organy obu instancji prawidłowo i zasadnie nie zastosowały art. 30 ust. 2 upal, z uwzględnieniem zaprezentowanej jego wykładni, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do uznania dowolności decyzji odmawiającej uwzględnienie wniosku skarżącego o umorzenie należności (zaległości) z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i przyjęcie, że ponad [...] letni skarżący, z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, z rozpoznanym poważnym urazem głowy, bez zawodu, mającym prawo do emerytury w kwocie 1.600,00 zł brutto, z której to dokonywane są potrącenia alimentacyjne na dzieci ok. 700 zł - ma nadal możliwość spłaty zadłużenia alimentacyjnego wynoszącego ok. 360.000 zł, ma nadal możliwość pracy i że nie jest to wyjątkowy, szczególny przypadek, o którym stanowi wskazany przepis prawa materialnego - co winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonych decyzji, a nie jej oddaleniem;
2. 2. przepisów postępowania, która miał istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151, art. 153 ppsa w zw. z art. 7, 77 i art. 80 kpa przez wadliwe uznanie, że organy orzekające podjęły wszelkie i prawidłowe czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w tym co do: a. aktualnej wysokości należności alimentacyjnych 357.160,43 zł, a nie "około 250.000,00 zł" (istotny błąd faktyczny - o czym poniżej); b. dochodu skarżącego w kwocie ok. 550 zł miesięcznie (!), poniżej progu ubóstwa; c. rzekomej możliwości spłaty zadłużenia, przez starego, schorowanego, bez majątku człowieka i bezpodstawne odmówienie skarżącemu umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; obciążenie organu kosztami zastępstwa procesowego skarżącego przez adwokata przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z zaświadczenia Komornika sądowego z 21 kwietnia 2021 r. na potwierdzenie faktycznego poziomu zaległości alimentacyjnych. Dowód ten - nieprzeprowadzony przez organy orzekające (obraza art. 75, art. 77, art. 80 kpa) został zlekceważony procesowo przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, o czym szerzej w uzasadnieniu; ze względu na stan epidemii, wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym (art. 15zzs4 [ust. 3] ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach... - Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., k. 50-56 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o: oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; wyraziło zgodę na rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy (k. 66-66v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie został postawiony dostatecznie starannie. Art. 77 kpa dzieli się na 4 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego paragrafu art. 77 kpa się dopatruje. Z uwagi na niedopuszczalność odsyłania do argumentacji zawartej w pismach do Sądu I instancji (wyrok NSA z 19.1.2009 r. I OSK 118/08, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 861, nb 23), przywołanie zarzutu II.b skargi z 16 października 2020 r. (s. 2 akapit 4) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w części historycznej skargi kasacyjnej (s. 3 akapit 5), owej wady nie może sanować.

Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 77 kpa" (pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej) nie nadawał się do rozpoznania.

Niestarannie postawiony został także zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2 ppsa", bowiem art. 1 ppsa w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego wyroku, jak i w całym okresie obowiązywania ppsa, nie dzielił się i nie dzieli na paragrafy. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny w tej części zarzut ów rozpoznał w zakresie art. 1 ppsa. Art. 1 ppsa określa zakres regulacji Prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednakże jego treść normatywna nie ma charakteru samodzielnego (J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski - op. cit., s. 8 nb 1).

Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli przestrzegania prawa sprawowanej przez sądy administracyjne, mającej ograniczony charakter - co do zgodności z prawem - stanowiącej kontrolę samoistną, bezpośrednią i dokonywaną w sformalizowanym postępowaniu o charakterze procesowym (T. Woś, red. Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 6 do art. 1). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, że art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Gl 1453/20 nie miała miejsca. Czyni to zarzut 2 w części wskazującej na naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa nieusprawiedliwionym.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151, art. 153 ppsa w zw. z art. 7 i art. 80 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

W kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (21 września 2020 r.; art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, sąd ocenia ją, biorąc pod uwagę stan faktyczny, który istnieje w chwili wydania decyzji (wyroki NSA z: 25.9.2019 r. I OSK 22/18; 17.2.2011 r. II GSK 239/10; 3.9.2013 r. I OSK 2828/12, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 742, nb 3). Zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska - op. cit., s. 640 nb 2). Z tej przyczyny brak było podstaw do prowadzenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym dowodu z odpisu informacji Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. z [...] kwietnia 2021 r. [...], wskazującego na stan zadłużenia I. J. na dzień sporządzenia pisma - po 7 miesiącach od wydania zaskarżonej decyzji i po ponad miesiącu od wydania zaskarżonego wyroku (k. 58 akt sądowych; art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa).

Sąd I instancji trafnie aprobował ustalenia dokonane przez organy obu instancji w zakresie dochodu uzyskiwanego przez skarżącego. Skarżący od 1 marca 2019 r. utrzymywał się z emerytury w wysokości 1630,55 zł brutto (pomniejszonej o należny podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne; art. 2 pkt 4 upal i art. 3 pkt 1 lit. a uśr), a po potrąceniu kwoty 848,50 zł należności alimentacyjnych na mocy tytułu wykonawczego, otrzymuje 514,30 zł (odpis decyzji o waloryzacji emerytury ZUS z 1 marca 2019 r. znak [...] - k. 54, 101v akta Prezydenta; s. 2 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1453/20).

Ustawodawca wskazał, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o:...

4) dochodzie - oznacza to dochód, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych;" (art. 2 upal). W zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy " Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1387, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,..." (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zm. 2018 poz. 730). Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 2 pkt 4 upal. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że dochód skarżącego ogranicza się do kwoty "około 550 złotych miesięcznie" (s. 2 pkt 2.b petitum skargi kasacyjnej).

Konstrukcja art. 3 pkt 1 lit. a uśr ("Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób...:"), do których odsyła art. 2 pkt 4 upal (A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 28, nb 14; W. Maciejko, Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz, C.H. Beck 2007, s. 227-233, nb 7-14), w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, odpowiada konstrukcji art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.): "3. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku..., bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o:...

1. 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.".

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "dochód skarżącego w kwocie około 550 złotych miesięcznie, [jest] poniżej progu ubóstwa" (zarzut 2.b petitum skargi kasacyjnej) i nietrafnie postrzega relacje między art. 30 ust. 2 upal w zw. z art. 6 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej i w zw. z art. 24 ust. 1a, 1b ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (s. 3 pkt I.2.c uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Relacje ustaw ze sfery zabezpieczenia społecznego a także sfery ubezpieczenia społecznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 Sędziów w uzasadnieniu uchwały z 8.11.2021 r. I OPS 2/21 (ONSAiWSA 2022/1/1, dalej uchwała I OPS 2/21). Uchwałą I OPS 2/21 NSA orzekł: Alimenty, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. 2020, poz. 1876 ze zm.) nie stanowią należności uiszczanych przez dłużnika alimentacyjnego, czy to dobrowolnie czy też podlegających ściągnięciu w drodze egzekucji sądowej, na rzecz funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/21 NSA stwierdził w szczególności, że przedstawiony we wniosku Prokuratora Generalnego problem wyłoniony został na tle regulacji zawartej w przepisach dotyczących szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego, tj. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. 2020 poz. 1876 ze zm. [dalej ups]).

Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (Wojciech Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004/1/, s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich.

Pomoc społeczna jest podstawową techniką zabezpieczenia społecznego obok takiej formy jaką jest ubezpieczenie społeczne. Konstytucja RP przewiduje prawo do zabezpieczenia społecznego m. in. w przepisach art.

67. Jest ono adresowane do tych wszystkich obywateli, którzy nie są w stanie samodzielnie zapewnić sobie środków utrzymania. Zgodnie z art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy tego zabezpieczenia - w myśl zdania drugiego tego przepisu - określić ma ustawa. Źródłem konstytucyjnych gwarancji prawa do zabezpieczenia społecznego jest również art. 67 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek stworzenia odpowiedniego mechanizmu alimentowania przez społeczeństwo osób wymagających wsparcia w zaspokajaniu swoich podstawowych potrzeb.

NSA w składzie poszerzonym stwierdził, że wniosek Prokuratora Generalnego zasadza się w szczególności na kwestii dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych w kontekście kryterium dochodowego osoby wnioskodawcy, który starając się o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej jednocześnie pozostaje w obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego. Obowiązek tego zwrotu nałożony został na dłużnika alimentacyjnego treścią ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj.: Dz.U. 2021 poz. 877 ze zm. - dalej ustawa alimentacyjna). Świadczenia z funduszu działającego na podstawie tej ustawy są świadczeniami pieniężnymi wypłacanymi przez państwo osobom uprawnionym w wypadku bezskuteczności egzekucji alimentów. Zastąpiły one wypłacaną do 30 września 2008 r. na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86 poz. 732 ze zm.) zaliczkę alimentacyjną, która wypełniła lukę powstałą po uchyleniu z dniem 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (tj.: Dz. U. z 1991 r. nr 45 poz. 200 ze zm.).

W założeniu zaliczka nie była ani świadczeniem z zakresu ubezpieczenia społecznego czy pomocy społecznej, ani też publicznym świadczeniem alimentacyjnym, przysługującym bezzwrotnie i zamiast alimentów. Było to świadczenie tymczasowe, mające na celu skredytowanie podstawowych potrzeb w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania alimentów przez osobę do nich uprawnioną (W. Maciejko, Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz, Warszawa 2007, s. 41 [nb 7]).

Ustawa alimentacyjna z 7 września 2007 r. powstała w wyniku połączenia w trakcie prac w komisjach sejmowych projektu obywatelskiego oraz projektu poselskiego. Bezpośrednią przyczyną podjętej inicjatywy ustawodawczej było niezadowolenie środowisk wierzycieli alimentacyjnych z uchylenia ustawy o funduszu alimentacyjnym i zastąpienia jej dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznawanym niezależnie od zasądzenia alimentów, a przewidzianym w ustawie z kwietnia 2005 r.

Fundusz, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy alimentacyjnej, stanowi system wspierania osób uprawnionych do alimentów środkami finansowanymi z budżetu państwa. Fundusz nie jest tym samym funduszem, który działał na podstawie ustawy o funduszu alimentacyjnym. Przekazano go bowiem w administrowanie jednostkom samorządu terytorialnego, a nie, jak poprzednio, organom administracji rządowej (oddziałom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych).

Świadczenie z funduszu jest tzw. świadczeniem celowym, czyli przysługującym pod warunkiem realizacji przy jego pomocy oznaczonych, pożądanych społecznie funkcji (Alimenty, Komentarz, red. J. Ignaczewski, Warszawa 2009, s. 285). Cel świadczeń alimentacyjnych został wskazany w preambule ustawy alimentacyjnej. Ich zadaniem jest wspieranie osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji.

Z treści preambuły do ustawy alimentacyjnej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że jej ratio legis sprowadza się do trzech kwestii: finansowego wsparcia osób, którym sąd przyznał alimenty, ale ich egzekucja okazała się bezskuteczna, poprawy skuteczności w ściąganiu alimentów od dłużników alimentacyjnych oraz zwiększenia odpowiedzialności osób obowiązanych do alimentacji.

Ustawodawca przyjął założenie, że to osoby, które założyły rodzinę, obowiązane są w pierwszej kolejności zapewnić środki utrzymania członkom tej rodziny, a w szczególności dzieciom, które w tej rodzinie się wychowują. Obowiązkiem organów władzy publicznej nie jest wyręczanie członków rodziny z ich obowiązków względem krewnych, małżonka i powinowatych. Taki zakres obowiązku państwa wyznacza zasada pomocniczości, przywołana w drugim akapicie preambuły do ustawy alimentacyjnej. W sprawach publicznych świadczeń alimentacyjnych dopiero wykazanie, że trudna sytuacja materialna i społeczna wywołana brakiem realizacji obowiązku alimentacyjnego nie wynika z wyboru osoby zainteresowanej pomocą, uzasadnia pomoc państwa. Państwo nie przejmuje zatem ciążącego na osobach zobowiązanych do alimentacji obowiązku, lecz wykonuje swoją powinność pomocy osobom ubogim (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23.11.2010 r. K 5/10, OTK-A 2010/9/106).

Zasada pomocniczości przewidziana w ustawie alimentacyjnej oznacza udzielanie świadczeń tylko pod warunkiem wyczerpania własnych środków samopomocowych oraz tylko w zakresie niezbędnym do zażegnania ryzyka braku alimentacji (Alimenty..., s. 239 i n.; M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny. Instruktaż postępowania i wzory, Gdańsk 2009, s. 163).

Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są czasowo udostępniane wierzycielowi i nie są świadczeniami bezzwrotnymi. Ich funkcją jest czasowe złagodzenie niedostatku wynikającego z nie dość skutecznie działającego systemu państwowego ścigania dłużnika uchylającego się od realizacji prawomocnie ustalonego obowiązku alimentacyjnego. Istotą systemu publicznego wsparcia jest to, że zwrot kwoty świadczenia następuje nie od osoby, która świadczenie pobrała, ale od dłużnika, którego dług względem osoby uprawnionej został zaspokojony przez państwo. Regres ten jest jednym z elementów systemu dyscyplinującego dłużników alimentacyjnych do uregulowania swoich zobowiązań i w ten sposób nawiązuje do treści preambuły ustawy alimentacyjnej o zwiększaniu odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji.

Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy alimentacyjnej dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Stosownie zaś do ust. 4 tego art. 40% kwot należności stanowi dochód własny gminy organu właściwego wierzyciela (...), a pozostałe 60% tej kwoty oraz odsetki stanowią dochód budżetu państwa.

Problem opisany we wniosku Prokuratora Generalnego pojawia się w sytuacji, gdy osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny występuje do właściwego organu z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia z pomocy społecznej na podstawie ustawy o pomocy społecznej, a jednocześnie toczy się postępowanie zmierzające do wyegzekwowania od dłużnika należności wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego, bądź też gdy dłużnik alimentacyjny sam dokonuje zwrotu tychże należności organowi właściwemu wierzyciela (art. 27 ust. 1 ustawy alimentacyjnej).

Prawo do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej uzależnione jest od tzw. kryterium dochodowego, tj. górnej granicy kwotowej dochodów osiąganych przez osobę potrzebującą wsparcia. Osobom i rodzinom, które nie spełniają kryterium dochodowego wsparcie nie przysługuje, poza pięcioma wyjątkami przewidzianymi w ustawie....

Sposób ustalania dochodu przyjęty w ustawie zależny jest od źródeł przychodów i kategorii podatników. Stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1. 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu;
2. 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
3. 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Art. 8 ust. 3 pkt 3 [ups] nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem alimenty, nie konkretyzuje też czy chodzi o alimenty świadczone na bieżąco na rzecz osoby uprawnionej czy też alimenty zaległe, a nadto czy zachodzą podstawy do pomniejszenia przychodu o kwoty uiszczane (czy to w wyniku egzekucji czy dobrowolnie) na rzecz funduszu alimentacyjnego...

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach tego Sądu oraz orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w których przyjęto, że kwoty należności ściągnięte od dłużnika alimentacyjnego na rzecz funduszu alimentacyjnego w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych bądź zwrócone przez tę osobę do tego funduszu mają charakter kwot alimentów świadczonych na rzecz "innych osób" w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 ups i stanowią podstawę do odliczenia ich od przychodu.

Analizując przedstawione przez Prokuratora Generalnego zagadnienie prawne, NSA stwierdził, że oprócz widocznego związku technicznolegislacyjnego dostrzegalna jest merytoryczna relacja między art. 8 ust. 3 pkt 3 ups a art. 27 ust. 1 ustawy alimentacyjnej. Obie te ustawy nie zawierają definicji określenia "alimenty", a dla rozstrzygnięcia przedstawionego problemu istotne jest rozumienie tego pojęcia.

W literaturze przedmiotu terminu "alimenty" używa się zbiorczo dla oznaczenia każdego rodzaju świadczeń alimentacyjnych, jak również dla określenia świadczeń dochodzonych przed sądem lub przez sąd zasądzonych (T. Smyczyński, w: System Prawa Prywatnego, Prawo rodzinne i opiekuńcze, t. 12, wyd. 2, red. T. Smyczyński, Warszawa 2011, s. 788).

W k.r.o. wyrazu "alimenty" użyto jedynie trzykrotnie, tj.: w art. 135 § 3 pkt 1 w nazwie ustawy z dnia 7 września 2007 r., w art. 137 § 2, który stanowi, iż niezaspokojone potrzeby uprawnionego z czasu przed wniesieniem powództwa o alimenty sąd uwzględnia zasądzając odpowiednią sumę pieniężną oraz w art. 144¹ (żądanie alimentów sprzeczne z zasadami współżycia społecznego).

W Kodeksie postępowania cywilnego, wyraz "alimenty" występuje w takich wyrażeniach jak "sprawa o alimenty" (np. art. 17 pkt 4) czy "zasądza alimenty" (art. 333 § 1 pkt 1), choć także samodzielnie, np. w art. 920, w którym jest mowa o egzekucji alimentów.

Również Kodeks karny zawiera regulację dotyczącą wykonania obowiązku alimentacyjnego. Otóż art. 209 § 1 określa przestępstwo uchylenia się od wykonania obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca ogranicza w tym przepisie ochronę obowiązku alimentacyjnego do świadczeń pieniężnych, nie uwzględniając tego, że na rzecz dzieci obowiązek ten może być wykonywany w formie osobistych starań o utrzymanie lub wychowanie uprawnionego (art. 135 § 2 k.r.o., J. Lachowski, w: Kodeks karny, Komentarz, red. V. Konarska-Wrzosek, Warszawa 2016).

(...) we wszystkich tych przepisach chodzi o należność nazwaną "alimentami" świadczoną wyłącznie na rzecz osoby uprawnionej powstałą z mocy ustawy między osobami połączonymi węzłem rodzinnym oraz między innymi osobami, określonymi przez Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Już ta okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie poszerzonym powoduje, że nie sposób podzielić poglądu, iż należności świadczone przez dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego są alimentami pomniejszającymi przychód ustalany zgodnie z art. 8 ust. 3 ups.

Analiza przepisów kodeksowych wykazała, że występującemu w k.r.o. określeniu "alimenty" nadaje prawodawca zasadniczo znaczenie "świadczenia alimentacyjnego", a wyrażeniu "obowiązek alimentacyjny" - "obowiązek świadczeń alimentacyjnych" na rzecz osoby uprawnionej. Przy czym zazwyczaj określenie "alimenty" występuje w wyrażeniu złożonym i jest wzbogacone w treść, odnosząc się do różnych form świadczenia (np. pieniężne, niepieniężne), sposobu spełnienia świadczenia (np. dobrowolnie), obowiązku alimentacyjnego potencjalnego czy skonkretyzowanego lub zaktualizowanego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.4. 2019 r. SK 13/16, OTK-A 2019 poz. 14).

Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że regulacja art. 8 ust. 3 pkt 3 ups nie obejmuje zarówno alimentów świadczonych na rzecz osoby uprawnionej jak i należności wyegzekwowanych od dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego jest to, iż sam termin "alimenty" wiąże się z ukształtowaną w k.r.o. instytucją obowiązku alimentacyjnego. Celem tego obowiązku na płaszczyźnie moralnej jest uczynienie zadość wynikającemu z więzów rodzinnych obowiązkowi świadczenia pomocy tym członkom rodziny, którzy własnymi siłami i środkami nie mogą zaspokoić swych potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 128 k.r.o., istota alimentacji polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Świadczenie dłużnika ma polegać na dostarczaniu środków utrzymania w pieniądzu albo naturze, a także na spełnianiu określonych usług lub czynności (art. 135 § 2 k.r.o.). Treść obowiązku wynikającego ze stosunku alimentacyjnego określa również k.r.o. stanowiąc, iż zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (art. 135 § 1).

Treścią tego obowiązku jest dostarczanie środków utrzymania wyłącznie osobie uprawnionej, a więc zaspokojenie jej bieżących, usprawiedliwionych potrzeb, nie zaś spłacanie zadłużenia powstałego wobec funduszu alimentacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym zwrócił uwagę na to, iż w orzecznictwie sądowym ewidentna jest tendencja aby świadczenie alimentacyjne traktować wyłącznie jako dostarczanie środków utrzymania osobie uprawnionej. Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba ta otrzymuje świadczenie alimentacyjne, które płacone jest przez dłużnika alimentacyjnego dobrowolnie, czy też w drodze egzekucji komorniczej. Ściąganie tego świadczenia alimentacyjnego w drodze egzekucji na rzecz osoby uprawnionej nie zmienia bowiem jego podstawy prawnej. Konkretny obowiązek alimentacyjny powstaje w razie spełnienia się ustawowych przesłanek alimentacji; uprawnionemu przysługuje roszczenie o alimenty (wierzytelność), a zobowiązany - dłużnik ma obowiązek spełnić odpowiadające mu świadczenie alimentacyjne (dług). Ze względu na cel i treść świadczenia, prawa i obowiązki alimentacyjne, co kluczowe, mają charakter ściśle osobisty (uchwały Sądu Najwyższego z: 25.11.1975 r. III CZP 76/75, OSNCP 1976/10/207; 13.7.2011 r. III CZP 39/11).

Powyższe prowadzić musi do jednoznacznego wniosku, iż alimenty w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups to świadczenie pieniężne wynikające z realizacji ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.o. Natomiast osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ups to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 i n. k.r.o.

Przeciwko przyjęciu, iż alimenty w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 ups to także należności uiszczane na rzecz funduszu alimentacyjnego przemawia również to, że obowiązek alimentacyjny - obok realizacji celu ekonomicznego, jakim jest zapewnienie uprawnionemu niezbędnych środków materialnych pozwalających zaspokoić jego potrzeby - służy kształtowaniu właściwych wzorców postępowania w rodzinie, wpływa na umocnienie więzi i kształtuje wzajemne relacje między jej członkami. Realizacja tych celów jest możliwa jedynie w relacji między osobami uprawnionymi i zobowiązanymi do alimentacji, określonymi w k.r.o. (uchwała Sądu Najwyższego z 24.2.2011 r. III CZP 134/10).

Skoro obowiązek alimentacyjny realizowany jest w ramach nawiązanego stosunku alimentacyjnego, powstałego z mocy prawa, niezależnie od woli stron, wskutek istnienia określonych relacji rodzinnych, takich jak pokrewieństwo, powinowactwo czy przysposobienie, to zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz tych osób uprawnionych nie można utożsamiać z kwotami należności wyegzekwowanych lub zwróconych przez dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego w ramach nie prywatnoprawnego lecz przecież, co istotne, publicznoprawnego zobowiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie podejmującym uchwałę zauważył, że art. 8 ust. 3 pkt 3 ups zawiera regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie przychodu wyłącznie o enumeratywnie wymienione należności. Z art. 8 ust. 3 zdanie wprowadzające ups wynika zasada, że za dochód uważa się wszystko z wyjątkiem tego, co wymieniono w dalszej treści art. 8 ust. 3-5. Skoro więc pomniejszenie tego przychodu m. in. o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób stanowi dla ustawodawcy wyjątek od zasady, to nie ma podstaw, aby pojęcie "alimenty" w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 ups rozszerzać na ustawowo odmienne pojęcia "należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu", "świadczenia z funduszu" i "należności z tytułu świadczeń z funduszu" - w rozumieniu art. 27 ust. 1 i art. 28 ustawy alimentacyjnej.

Przepisy art. 8 ust. 3 i 4 ups muszą być wykładane ściśle, a zatem rozszerzająca ich wykładnia nie jest dopuszczalna. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Koniecznym jest w tym przypadku sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej oraz przekonania moralne. W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu [tu art. 8 ust. 3 pkt 3 ups]. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się być językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (uchwała NSA z 14.3. 2011 r. II FPS 8/10; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - Komentarz, Toruń 2002 r., s. 77).

W tym kontekście stwierdzić należy, że wyjątek z art. 8 ust. 3 pkt 3 ma właśnie szczególnie silne uzasadnienie aksjologiczne wyłącznie z uwagi na interes uprawnionego do alimentacji i powinien być interpretowany ściśle. Skoro istota alimentów polega na ich regularnym świadczeniu, z pomniejszenia przychodu nie może korzystać ten zobowiązany, który popada w zadłużenie doprowadzając do konieczności uruchomienia procedury, o której stanowi art. 27 ust. 1 i 3 ustawy alimentacyjnej. W innym wypadku z wyjątkowego pomniejszenia przychodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco, doprowadzając do uruchomienia świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zobowiązany korzystałby dwukrotnie z naruszania przez siebie prawa - za pierwszym razem nie wykonując swojego skonkretyzowanego obowiązku terminowo i należycie (popełniając delikt cywilnoprawny wobec uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych), drugi raz - uzyskując pomniejszenie przychodu w rozmiarze większym niż osoba w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która swoje świadczenia łożyła należycie i w terminie.

Ma to szczególne znaczenie w kontekście przewidzianej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady sprawiedliwości społecznej definiowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.4. 2000 r. K 8/98, OTK 2000/3/87; wyrok NSA z: 21.5.2014 r. I OSK 571/13; 3.2.2012 r. I OSK 1433/11; I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, wydanie 5, Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 93 i 94).

Potwierdzeniem zasadności tego stanowisko jest także regulacja art. 28 ust. 1 ustawy alimentacyjnej, w którym w wyraźny sposób odróżnia się należności wierzyciela alimentacyjnego od należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej i świadczeń z funduszu alimentacyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 499/11). Podważenie powyższej argumentacji wymagałoby dokonania wykładni contra legem, zakwestionowania fundamentalnych zasad interpretacji prawa (nakaz ścisłej wykładni przepisów wprowadzających wyjątki od zasady), a także odejścia od dominującej w orzecznictwie linii, opartej na tych regułach wykładni.

Warto też podnieść, że przedstawiona w niniejszej uchwale wykładnia art. 8 ust. 3 pkt 3 ups nie pozbawia osoby zobowiązanej do rozliczenia się z funduszem alimentacyjnym świadczeń z pomocy społecznej, bo wsparcie z pomocy społecznej, pomimo niespełnienie kryterium dochodowego, przysługuje w sprawach dotyczących: zasiłku celowego w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a ust. 1 i 2), zasiłku celowego w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych (art. 40), specjalnego zasiłku celowego, okresowego oraz celowego przyznanych w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 41 pkt 1 i 2), wynagrodzenia za sprawowanie opieki (art. 53a ust. 1 i 2) oraz pomocy wspierającej proces integracji cudzoziemców (art. 91; uzasadnienie uchwały I OPS 2/21).

Uchwała I OPS 2/21, podjęta na podstawie art. 264 § 2 ppsa, jako dotycząca wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. 2020, poz. 1876 ze zm.), nie wiąże Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, dotyczącej kontroli zaskarżonym wyrokiem decyzji opartej na art. 30 ust. 2 upal, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, rozważającej w szczególności relacje między art. 8 ust. 3 pkt 3 ups w wskazanymi wyżej przepisami ustawy alimentacyjnej i uznaje je za użyteczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z tej przyczyny zarzut 2.b petitum skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny, bowiem zaskarżony wyrok opiera się na prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej i trafnym uznaniu przez organy, że dochody skarżącego stanowią 250% kryterium dochodowego, uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Organy nie przeinaczyły żadnego z dowodów zebranych w sprawie ani nie pominęły żadnego z dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organy nie pominęły, że skarżący nie ma żadnego majątku, a swe potrzeby mieszkaniowe zaspokaja w mieszkaniu użyczonym przez siostrę (s. 2 decyzji z [...] lipca 2020 r.; s. 53 akt Prezydenta). Wsparcie dla skarżącego ze strony sióstr w pełni zasługuje na akceptację (W. Łączkowski - op. cit., s.

8) i nie wpływa na wynik sprawy. Organy nie pominęły problemów zdrowotnych skarżącego, wprost odnosząc się do schorzeń skarżącego - wskazując, że skarżący w [...] r. uległ wypadkowi z ciężkim urazem głowy, cierpi na poważny niedosłuch, poważne schorzenie kręgosłupa, choroby współistniejące związane podeszłym wiekiem. Orzeczono wobec niego niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym na stałe. Obiektywnie ze względu na stan zdrowia i podeszły wiek nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w warunkach chronionych (s. 2 decyzji z [...] lipca 2020 r.; k. 6-6v akt Prezydenta). Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie nastąpiło uznanie, że [skarżący] "ma nadal możliwość pracy". Przeciwnie - Sąd I instancji słusznie wskazał, że "...w przeciwieństwie do poprzednio kontrolowanej przez Sąd decyzji obecnie organy nie stawiają już tezy, że orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego nie wyklucza podjęcia przez niego pracy oraz nie wskazują, że skarżący dysponuje możliwością polepszenia swojej sytuacji majątkowej" (s. 8 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1453/20).

Organy nie miały obowiązku podejmowania dalszych działań dla ustalenia aktualnej wysokości należności alimentacyjnych, skoro będący adwokatem autor skargi z 16 października 2020 r. konsekwentnie wskazywał: "zadłużenie alimentacyjne wynoszące około 250 000,00 tys. złotych"; "zadłużenie alimentacyjne wynoszące około 250 000,00 złotych"; zadłużenie "(łącznie około 250 000,00 złotych)" (s. 2 pkt II.a, II.c, II.d petitum skargi kasacyjnej); "stan zaległości alimentacyjnej na dzień 18.01.2017 r. wynosił wraz z odsetkami 246 077, 88 złotych"; "zadłużenie alimentacyjne: ponad 250 000,00 złotych, bieżące alimenty: 900 zł/m-c" (s. 5 pkt IV.3; s. 7 pkt V.6.d uzasadnienia skargi).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 153 ppsa. Sąd I instancji trafnie zaaprobował stanowisko organów obu instancji, zaprezentowane w decyzjach wydanych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku IV SA/Gl 528/18, że skarżący, z uwagi na wiek i zły stan zdrowia, nie jest w stanie podjąć pracy; nie dysponuje też majątkiem, który mógłby wykorzystać dla spłaty zadłużenia.

Organy prawidłowo wypowiedziały się co do braku podstaw do częściowego umorzenia należności. Skoro skarżący dysponuje stałym dochodem, a egzekucja należności jest częściowo skuteczna a wniosek o świadczenie z funduszu alimentacyjnego na P.J. w styczniu 2020 r. nie został złożony, gdyż syn się nie uczy i podjął pracę (k. 86-83, 67 akt Prezydenta), uwzględniając, że obecnie skarżący, podobnie jak inni emeryci, otrzymuje 13 i 14 emeryturę; jego emerytura podlega waloryzacjom - bezsporne - k. 59 akt sądowych), a nadto skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe dzięki użyczeniu mieszkania przez jedną z sióstr, a nadto siostry wspierają skarżącego, dostarczając mu pomocy w postaci żywności, ubrań, leków, środków czystości, to odmowa umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, została należycie uzasadniona przez organy obu instancji.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 808 ze zm.) okazał się niezasadny. Sąd I instancji słusznie uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i trafnie uznały, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności skarżącego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części. Akt subsumcji został dokonany prawidłowo.

Sąd I instancji trafnie aprobował stanowisko organów, zaprezentowane w decyzjach podjętych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, polegające na uznaniu, że sytuacja dochodowa i rodzinna w rozumieniu art. 30 ust. 2 upal, musi być rozważana na tle osób, będących dłużnikami alimentacyjnymi, a nie innych osób. Nie kwestionując trudnej sytuacji dochodowej skarżącego zauważyć trzeba, że okoliczności te nie są wystarczającymi przesłankami do umorzenia należności na podstawie art. 30 ust. 2 upal. Skarżący przyczynił się do powstania ogromnej sumy zadłużenia, bowiem od momentu rozpoczęcia wypłat z funduszu alimentacyjnego rzadko współpracując z organem właściwym wierzyciela, nie można było z nim przeprowadzić wywiadu alimentacyjnego ani odebrać oświadczenia majątkowego; skarżący nie wniósł odpowiednio wcześnie wniosku o obniżenie uprzednio zasądzonych alimentów, dopuszczając do wysokiego zadłużenia.

Dokonując wykładni użytego w ww. przepisie sformułowania "uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną" dłużnika alimentacyjnego należy mieć na uwadze definicję dłużnika alimentacyjnego zawartą art. 2 pkt 3 pal. Według tego przepisu dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Oznacza to, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną - na tle innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń winna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi.

Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Może mieć to miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Stan taki winien być efektem wpływu czynników obiektywnych. Art. 30 ust. 2 upal winien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający (wyroki NSA z 17.10.2017 r. I OSK 3474/15; 21.6.2018 r. I OSK 278/18; 21.7.2020 r. I OSK 3074/19, 6.10.2020 r. I OSK 2391/19; 27.10.2020 r. I OSK 1011/20; cbosa).

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że mimo ogromnej kwoty zadłużenia, stały dochód uzyskiwany przez skarżącego w postaci emerytury, gwarantujący częściową spłatę zadłużenia; zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i bytowe skarżącego dzięki wsparciu sióstr, mimo złego stanu zdrowia skarżącego, nie czynią jego sytuacji dochodowej i rodzinnej wyjątkową - przemawiającą za umorzeniem należności z tytułu wypłaconych należności z funduszu alimentacyjnego w całości bądź w części.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a bądź c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulują sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie mogą być z sobą w związku. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121). Zasadnie Sąd I instancji zastosował art. 151 ppsa.

Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.