Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu, III SA/Po 1273/13, oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżący w okresie od 31 maja 2012 r. do 16 stycznia 2013 r. dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które łącznie otrzymał 25 punktów karnych. Natomiast 28 stycznia 2013 r. skarżący odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej jako: "ustawa"), Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji.
Z kolei w myśl ust. 3 powyższego przepisu kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Natomiast stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488; dalej jako: "rozporządzenie MSW" bądź "rozporządzenie"), szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, organizuje dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego według programu, który jest określony w załączniku nr 8 do rozporządzenia. W myśl ust. 4 powyższego przepisu kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Natomiast według ust. 6 powyższego przepisu odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.
Mając na uwadze powyższą regulację, prawidłowo zatem w ocenie Sądu I instancji organy administracji uznały w okolicznościach niniejszej sprawy, że odbyte przez skarżącego szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego już po przekroczeniu 24 punktów karnych i tym samym zakwalifikowaniu się do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji (egzaminu w zakresie prawa jazdy) nie mogło spowodować zmniejszenia ilości punktów na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego powołany przepis rozporządzenia nie wykracza poza delegację ustawową i nie jest sprzeczny z art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Również bowiem wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, który został sformułowany w treści § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia MSW. W przeciwnym razie regulacja zawarta w art. 130 ust. 3 ustawy niweczyłaby cel regulacji zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 1 b ustawy, którym jest dyscyplinowanie kierowców wielokrotnie naruszających przepisy ruchu drogowego w postaci skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie (zob. R. A. Stefański, Komentarz do art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, teza 14, Lex), jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2013 r., III SA/Gd 50/13; wyrok WSA w Kielcach z 6 grudnia 2012 r., II SA/Ke 721/12; wyrok WSA w Gliwicach z 26 listopada 2012 r., II SA/Gl 713/12; wyrok NSA z 24 października 2012 r., I OSK 1203/11; wyrok NSA z 24 października 2012 r., I OSK 1306/11; wyrok NSA z 5 marca 2012 r., I OSK 413/11; wyrok NSA z 20 października 2011 r., I OSK 1812/10; wyrok NSA z 22 marca 2011 r., I OSK 723/10).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G., zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") naruszenia prawa materialnego poprzez:
- 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy drogowe, polegające na zastosowaniu niezgodnego z prawem niekonstytucyjnego - przepisu aktu wykonawczego, wydanego niezgodnie z delegacją ustawową
- 2. niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, polegające na błędnym ustaleniu liczby punktów i skierowaniu skarżącego na kontrolne badanie kwalifikacji.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w odniesieniu do pierwszego zarzutu przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowi przekroczenie delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy. Przywołany przepis ustawowy wymienia szczegółowo obszary, których dotyczyć powinno rozporządzenie. Nie ma tam wzmianki o możliwości wprowadzenia ograniczeń w dostępie do szkoleń w zależności od ilości zgromadzonych przez kierowcę punktów karnych. Wprowadzenie takiego ograniczenia należy więc uznać za sprzeczne z prawem. W związku z tym § 8 ust. 6 rozporządzenia nie może zostać uznany za źródło powszechnie obowiązującego prawa. Stałoby to w sprzeczności z art. 92 Konstytucji RP.
Sąd I instancji powinien wobec tego wskazać na naruszenie przez organy administracyjne prawa oraz stwierdzić, że powinny one były powstrzymać się od zastosowania omawianej normy ze względu na jej niezgodność z Konstytucją. Prezentowany przez skarżącego kasacyjnie w odwołaniu i skardze pogląd jest zgodny ze stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2010 r. (I OSK 885/09). NSA uznał, że skoro przepis art. 130 ust. 3 ustawy określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje tylko jeden wyjątek – dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok, to uznać należy, że wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od tej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej. Założenie to ma swoje uzasadnienie w teorii racjonalnego ustawodawcy.
Tymczasem umieszczenie takiego wyjątku w rozporządzeniu musi być uznane za sprzeczne z obowiązującym prawem, a tym samym bezskuteczne. Zwrócono również uwagę na brzmienie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP: "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Jednym z koniecznych elementów delegacji ustawowej jest jej szczegółowość. Upoważnienie do wydania i kształtu rozporządzenia w konkretnej sytuacji nie może być oparte ani na domniemaniu (np. na podstawie oceny przydatności jakiejś reglamentacji dla skutecznej realizacji ustawy), ani na wykładni celowościowej, ani też nie może być wywiedzione z ogólnych kompetencji organów powołanych do wykonania ustaw. W ocenie skarżącego jest to klasyczny przykład wykładni celowościowej – jak już wspominano – niedopuszczalnej w niniejszej sprawie.
Natomiast w odniesieniu do drugiego z podniesionych zarzutów błędna jest wykładnia art. 130 ust. 3 ustawy, która wyraża się tym, że mające miejsce po uzyskaniu 24 punktów karnych uczestnictwo w szkoleniu pozostaje bez wpływu na stwierdzony obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy uwzględnić w takiej sytuacji zasadę racjonalności ustawodawcy i dokonując wykładni art. 130 ust. 3 ustawy przyjąć, że każde odbycie szkolenia przewidzianego w/w przepisem powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (za wyjątkiem sytuacji kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy) i to niezależnie od tego czy szkolenie odbyło się przed, czy po uzyskaniu przez kierowcę 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Skoro bowiem ustawa przewiduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie ustanawiając w tym zakresie żadnych ograniczeń, to tym samym kierując osobę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, właściwy organ musi brać pod uwagę liczbę punktów karnych otrzymanych przez kierowcę wyliczoną z uwzględnieniem ich redukcji spowodowanej odbytym szkoleniem.
Ponadto mając na uwadze cele regulacji zawartej w art. 130 ust. 3 ustawy, w ocenie skarżącego kasacyjnie należy dostrzec, że ustawodawca dopuszczając możliwość redukcji liczby punktów karnych po odbyciu szkolenia, tym samym uznał, że również odbycie szkolenia ma spowodować wdrożenie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy i zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Nieprawdziwe jest cytowane przez WSA w Poznaniu twierdzenie NSA, że wykładnia art. 130 ust. 3 i 4 ustawy polegająca na nadaniu tym przepisom takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy.
Biorąc pod uwagę, że za popełnienie wykroczenia kierowcy mogą uzyskać do 10 punktów, łatwo jest ustalić, że jest możliwa taka sytuacja, w której wskutek uzyskania przez kierowcę posiadającego np. 24 punkty karne kolejnych punktów karnych w liczbie co najmniej 7, nie doszłoby do sytuacji, w której odbycie przewidzianego w art. 130 ust. 3 szkolenia spowodowałoby taką redukcję punktów karnych, która uniemożliwiłaby właściwym organom skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, czy po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów, odbycie przez niego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, powoduje zmniejszenie liczby tychże punktów wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Policję za naruszenie przepisów ruchu drogowego i może zostać uwzględnione przez organ administracji w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje do kierowania pojazdami.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Przepis ten ustanawia zasadę, od której nie ma wyjątków. Oznacza to, że jeżeli osoba przekroczy 24 punkty karne, bezwzględnie musi poddać się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Złagodzeniem tego rygoru (lecz nie wyjątkiem od niego) jest przepis art. 130 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem kierowca może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zasady korzystania z tego złagodzenia określone są w rozporządzeniu MSW z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.
Zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Jak wyraźnie wynika z tego przepisu, zmniejszenie liczby punktów karnych wskutek odbycia szkolenia nie ma zastosowania do sytuacji, w których już wcześniej przekroczony został limit 24 punktów. Ma ono zastosowanie tylko do takich okoliczności, w których limit 24 punktów karnych nie został przekroczony przed odbyciem szkolenia. Nie jest zasadna taka interpretacja art. 130 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą szkolenie zmniejsza liczbę uzyskanych punktów karnych nawet po przekroczeniu limitu 24 punktów. Jest to bowiem niezgodne z przytoczoną na wstępie zasadą wyrażoną w art. 114 ustawy, zgodnie z którą przekroczenie 24 punktów powoduje wydanie decyzji kierującej na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.
Złagodzenie tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach - przed przekroczeniem dozwolonego limitu punktów. Nie ma więc w tej sytuacji mowy o przekroczeniu delegacji ustawowej przez ww. rozporządzenie. Ponadto, wskazać należy, że drugim przypadkiem złagodzenia tej zasady (ale także nie ustanawiającym wyjątku od niej) jest możliwość przewidziana w art. 130 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym zgromadzone punkty karne usuwa się po roku od dnia naruszenia, o ile nie przekroczą one sumy 24 punktów karnych.
Normę wynikającą z art. 130 ust. 3 ustawy należy postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami ustawy, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Skierowania takiego w drodze decyzji administracyjnej dokonuje starosta, a w przypadku miast na prawach powiatu -prezydent miasta, lub burmistrz. Literalne brzmienie przepisu ("podlega") dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Oznacza to, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji - właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie omawianych kwalifikacji.
Organ ten nie jest jednak uprawniony do weryfikowania przypisanej kierowcy liczby punktów. Zebranie przez kierowcę określonej liczby punktów pociąga za sobą określone w ustawie konsekwencje. Należy do nich m.in. skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy). Norma ta ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których podjęta przez kierowcę samodzielnie reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy, nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty karne, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Przepis art. 130 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji.
W przepisie tym zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 20 grudnia 2002 r. r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Z § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a więc mniej niż 24 punkty.
W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Powołany § 8 ust. 6 rozporządzenia spełnia zatem cel ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, iż właściwe odczytanie treści przedstawionych regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że przepis § 8 ust. 6 omawianego rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 130 ust. 2 i 3 ustawy, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust.4 ustawy (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10, z 22 marca 2011 r., I OSK 723/10, z 6 marca 2013 r., I OSK 1991/11, z 8 sierpnia 2013 r., I OSK 763/12, z 12 lutego 2014 r., I OSK 1690/12 i z 27 marca 2014 r., I OSK 2057/12).
Zauważyć należy, że interpretowanie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, a więc że kierowca w drodze szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia jego kwalifikacji, a w konsekwencji udaremniałoby osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Kierowca każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów, odbywając na własny koszt szkolenie, uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków dyscyplinujących do przestrzegania przepisów ruchu drogowego stawałoby się bezskuteczne. W istocie oznaczałoby to niemożność wykonania funkcji prewencyjnej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, które powinny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruch drogowego (por. wyroki NSA z 22 marca 2011r., I OSK 723/10 i z 1 czerwca 2012r., I OSK 225/12) - por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r. I OSK 1808/13.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.