Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1828/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną decyzją z 26 lipca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 maja 2012 r. nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 41 m2, zajętą pod drogę publiczną gminną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ ustalił, że W. G., jako właściciel wyżej opisanej nieruchomości, wystąpił w dniu 18 sierpnia 2005 r. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę - ul. [...] w Warszawie. Aktem notarialnym z 9 marca 2006 r. W. G. sprzedał nieruchomość przy ul. [...] stanowiącą działkę nr [...] na rzecz M. i A. małż. W.. Decyzją z 17 sierpnia 2009 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto [...], z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], oznaczonego jako działka nr [...], o pow. 41 m2. Decyzją z 17 maja 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, uzasadniając rozstrzygnięcie tym, że wnioskodawca nie był uprawniony do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, ponieważ otrzymał ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży, wobec czego jego strata jako właściciela nieruchomości została już zrekompensowana.
Rozpoznając odwołanie W.G. od powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki ustalił, że z odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...] ([...]) wynika, że jako właściciel przedmiotowego gruntu był w niej wpisany W. G.. Taka sytuacja miała miejsce również w dniu 31 grudnia 1998 r. Zatem do dnia 31 grudnia 2005 r. przysługiwało mu z mocy art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za ten grunt, które mógł realizować przez złożenie wniosku w tym przedmiocie do dnia 31 grudnia 2005 r. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że osoby, które nabyły nieruchomość aktem notarialnym w 2006 r. nie wystąpiły z wnioskiem o odszkodowanie.
W ocenie organu odwoławczego W. G. był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie i w konsekwencji ustalenia na jego rzecz odszkodowania. W tej sytuacji organ ten uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W skardze na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a to:
- - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zwanej dalej ustawą, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że osobą uprawnioną do odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w rozumieniu w/w przepisu jest osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. w sytuacji, gdy po tej dacie, a przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy nieruchomość została zbyta, zbywca uzyskał ekwiwalent w postaci zapłaty ceny, a nabywcy nieruchomości zostali wpisani w księdze wieczystej jako jej właściciele;
- - art. 128 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że "osobą wywłaszczoną", na rzecz której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie jest właściciel nieruchomości na datę 1 stycznia 1999 r. w sytuacji, gdy w dniu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością m.st. Warszawy zgodnie z treścią księgi wieczystej właścicielem nieruchomości były inne osoby, w miejsce których m.st. Warszawa zostało ujawnione w księdze wieczystej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności poczynienie ustaleń i interpretacji sprzecznych ze stanem wpisów w księdze wieczystej.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu, odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie zaś za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalone jest i wypłacane przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa, o czym stanowi ust. 4 powołanego przepisu.
W świetle przytoczonej regulacji ustawowej należy zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzić, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego za nieruchomości przejęte w trybie powołanego przepisu jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie, ustawa bowiem powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego wynikającego z utraty prawa z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji RP uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. Zatem odjęcie prawa własności na podstawie art. 73 ustawy, który przewiduje szczególny rodzaj wywłaszczenia, powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem.
Z bezspornych w tym zakresie ustaleń faktycznych niniejszej sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości, która objęta jest deklaratoryjną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 17 sierpnia 2009 r. stwierdzającą nabycie prawa własności ex lege, przed dniem 1 stycznia 1999 r. był W. G. W ustawowym terminie złożył on wniosek o odszkodowanie. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie i regulację zawartą w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. należy uznać, że W. G. jest osobą uprawnioną do odszkodowania.
Prawidłowo więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia i wypłacenia odszkodowania W. G. i wskazał go jako uprawnionego do odszkodowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że W. G. aktem notarialnym z 9 marca 2006 r. sprzedał nieruchomość, w skład której wchodziła także nieruchomość zajęta pod drogę publiczną małżonkom W. i w dniu 9 marca 2006 r. nabywcy zostali ujawnieni w księdze wieczystej. Nie są oni jednak uprawnieni do odszkodowania chociażby z tego względu, że w ustawowym terminie nie wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie. Wprawdzie NSA w wyroku z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 zawarł tezę, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, to teza ta, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż wniosek o odszkodowanie przez nabywców nieruchomości nie został złożony w ustawowym terminie i nie mógł być złożony, gdyż akt notarialny został zawarty po dniu 31 grudnia 2005 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozliczenia finansowe między W. G. a nabywcami nieruchomości nie mogą wyłączać obowiązku odszkodowawczego gminy wynikającego z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r., o ile spełnione są pozostałe przesłanki określone w art. 73.
W świetle powyższego zaskarżona decyzja jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodna z prawem. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny, dokonał właściwej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i wyprowadził trafne wnioski, co uzasadniało uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Mając powyższe uwadze Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy, zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut:
- 1. naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:
art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną osobie, która nie legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości na skutek zbycia prawa własności nieruchomości i ujawnienia praw nabywcy w księdze wieczystej po dniu 31 grudnia 1998 r. a przed wydaniem decyzji Wojewody na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy;
art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że odszkodowanie należy ustalić i wypłacić na rzecz właścicieli nieruchomości według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. pomimo tego, że osoby te zbyły po ww. dacie prawo własności nieruchomości i uzyskały na tej podstawie wynagrodzenie;
- - art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.) w związku z art. 2 § 1 kpc oraz art. 10 i 175 ust. 1 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia o ustalenia należące do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, pominięcie domniemania prawnego zgodności wpisu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że "osobą wywłaszczoną", na rzecz której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie jest właściciel nieruchomości na datę 1 stycznia 1999 r. w sytuacji, gdy w dniu wydania decyzji stwierdzającej, iż przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z treścią umowy sprzedaży oraz stanem wpisów w księdze wieczystej właścicielem nieruchomości były inne osoby, w miejsce których jednostka samorządu terytorialnego została następnie ujawniona w księdze wieczystej;
- 2. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego, pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a postępowanie przed organem drugiej instancji było dotknięte wadami określonymi w tym przepisie;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego;
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego.
Powołując się na powyższe pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie w każdym przypadku podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy jest osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Chodzi tu w szczególności o sytuację, gdy po tej dacie została zawarta umowa przenosząca własność nieruchomości.
W orzecznictwie ugruntowuje się pogląd, że osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, jest uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy (wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, wyrok NSA z 14 września 2011, sygn. akt I OSK 1543/10). Z uzasadnienia ww. wyroku NSA z 11 stycznia 2010 r. wynika, że prawo do odszkodowania należy wiązać z faktem zbycia nieruchomości. W analizowanym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na mocy dokonanej czynności prawnej przeszły na nabywcę nieruchomości wszelkie roszczenia przysługujące zbywcy w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Z powyższego wynika, że fakt zbycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną po 1 stycznia 1999 r. a przed wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy powinien być uwzględniony przez stosowaniu art. 73 ust. 4 ustawy. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy skutki cywilnoprawnej umowy przenoszącej własność nie zostały zakwestionowane w odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym, zaś fakt zbycia nieruchomości został potwierdzony wpisem do księgi wieczystej nabywcy jako jej nowego właściciela.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, zaś stosownie do ust. 2 tego przepisu, domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje. Zasada wyrażona w powołanym wyżej przepisie wyklucza kontrolę w postępowaniu administracyjnym treści wpisów własności w księgach wieczystych. Wpis polegający na ujawnieniu w księdze wieczystej przejścia prawa własności jest formą orzeczenia sądowego w postępowaniu wieczystoksięgowym, co wynika z art. 626⁸ § 6 kpc.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie umową sprzedaży dnia 9 marca 2006 r. W. G. sprzedał nieruchomość stanowiącą zabudowaną działkę nr [...] o pow. 830 m², położoną w Warszawie [...] przy ulicy [...] A. i M. małżonkom W. i na podstawie tej umowy nabywcy zostali ujawnieni w księdze wieczystej jako współwłaściciele nieruchomości. Skoro zarówno w dacie wydania decyzji deklaratoryjnej Wojewody Mazowieckiego stwierdzającej przejście prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, jak i w dacie złożenia przez m.st. Warszawa wniosku o wpis prawa własności na podstawie ww. decyzji w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości ujawnieni byli małżonkowie W., a nie W. G. i w ich miejsce skarżący kasacyjnie został ujawniony jako właściciel nieruchomości, to brak jest podstaw do przyjęcia, że W. G. legitymował się formalnoprawnym tytułem do nieruchomości uprawniającym go do ubiegania się o odszkodowanie za tę nieruchomość.
Umowa sprzedaży nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a jej skuteczność i ważność nie została podważona we właściwym trybie, zatem należy przyjąć, że wywołuje skutki w niej określone. Skutki te zostały potwierdzone wpisem w księdze wieczystej dokonanym na podstawie przedmiotowej umowy.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Wojewoda Mazowiecki za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia 17 sierpnia 2009 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] uznał również właścicieli nieruchomości, którzy nabyli własność na podstawie umowy sprzedaży z dnia 9 marca 2006 r. Skarżący kasacyjnie podniósł, że organy rozpoznające sprawę z wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, jak i Sąd orzekający w takiej sprawie powinny zatem uwzględnić stan wpisów w księdze wieczystej oraz skutki, jakie wynikają z zawarcia cywilnoprawnych umów przenoszących własność nieruchomości.
W stanie faktycznym sprawy należy zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjąć, że W. G. nie jest osobą, której odjęto prawo własności na rzecz m.st. Warszawy, a w konsekwencji nie jest uprawniony do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz.
Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być "słuszne", jak stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Szczególny rodzaj wywłaszczenia przewiduje art. 73 ustawy i przy jego stosowaniu nie można pomijać regulacji zawartej w Konstytucji RP. Istotą odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. powinno być zatem naprawienie szkody osobie, która rzeczywiście poniosła uszczerbek w majątku w wyniku odjęcia prawa własności.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odjęcie prawa własności na podstawie art. 73 ustawy powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która de facto doznała tego uszczerbku.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że uczestnik doznał uszczerbku majątkowego na skutek szeroko rozumianego wywłaszczenia. Z treści umowy sprzedaży nieruchomości wynika bowiem, że za przeniesienie na rzecz nabywców prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną W. G. uzyskał ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży. W tym stanie rzeczy nie może on być uznany za osobę, która poniosła uszczerbek majątkowy w wyniku odjęcia prawa własności i na rzecz której powinno zostać ustalone i wypłacone odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji nie poddał wnikliwej analizie prawidłowości prowadzonego przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego, dokonanej przez ten organ oceny materiału dowodowego, poczynionych ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Pomimo tego, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało poczynieniem w sprawie błędnych ustaleń i interpretacji, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie ocenił w prawidłowy sposób znajdujących się w aktach sprawy dowodów z dokumentów i ich wpływu na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności nie uwzględnił skutków czynności prawnej objętej aktem notarialnym oraz stanu wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości.
Powołując się na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o jej uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Za nietrafny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną osobie, która nie legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości na skutek zbycia prawa własności nieruchomości i ujawnienia praw nabywcy w księdze wieczystej po dniu 31 grudnia 1998 r. a przed wydaniem decyzji Wojewody na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu, odszkodowanie wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa, o czym stanowi ust. 4 powołanego przepisu.
W świetle przytoczonej regulacji ustawowej, w szczególności normy zawartej w ust. 1 art. 73 ustawy, zasadą jest, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego za nieruchomości przejęte w trybie powołanego przepisu jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości, bowiem z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie, ustawa powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego wynikającego z utraty z tym dniem prawa własności, z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku w ustawowym terminie, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.
W wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 88/10 (lex nr 595590) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W zakresie objętym regulacją art. 73 omawianej ustawy, istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, jeżeli został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, jeżeli wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Osobą tą jest oczywiście były, tj. sprzed dnia 1 stycznia 1999 r., właściciel nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie może nią być osoba, która legitymowała się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania zarówno w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku w tym przedmiocie, jak i w dacie wydania przez wojewodę decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy (...)."
Nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na wyrok składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. I OPS 3/09 (ONSA i WSA 2010r, nr 3, poz.
44) i budowanie na jego podstawie tezy, że w razie przeniesienia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na podstawie umowy o przeniesieniu własności nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy jest wpisany jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej nabywca nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a zatem, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy należne jest nowemu właścicielowi działki. Wskazać należy, że teza ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. I OPS 3/09 jest taka, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. W świetle regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy, istotne jest, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy służy osobie, która była właścicielem nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, i której odjęto prawo własności w dniu 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1ustawy.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, to W. G. jest osobą, której odjęto prawo własności na rzecz m.st. Warszawy. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, że W. G. następnie sprzedał nieruchomość małżonkom W. umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 9 marca 2006 r. Zgodnie z zasadą nemo plus iure transfere potest quam ipse habet, osoba będąca właścicielem nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogi publiczne, i której odjęto prawo własności w dniu 1 stycznia 1999 r., nie mogła przenieść na nabywcę tejże nieruchomości więcej praw niż sama posiadała. W tej sytuacji za nietrafne uznać także należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że odszkodowanie należy ustalić i wypłacić na rzecz właścicieli nieruchomości według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. pomimo tego, że osoby te zbyły po ww. dacie prawo własności nieruchomości i uzyskały na tej podstawie wynagrodzenie.
Bez znaczenia także w świetle regulacji zawartej w art. 73 ust. 1 ustawy pozostaje okoliczność, kto był wpisany w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości w dniu wydania przez wojewodę decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy oraz w czyje miejsce jako właściciela nieruchomości została wpisana do księgi wieczystej strona skarżąca kasacyjnie.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w niczym też nie naruszył art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.) w związku z art. 2 § 1 kpc oraz art. 10 i 175 ust. 1 Konstytucji albowiem przepisy te nie miały w sprawie zastosowania i przepisów tych Sąd ten nie stosował. Prawidłowo bowiem w świetle tego, co powiedziano wyżej Sąd pierwszej instancji przyjął, że "osobą wywłaszczoną", na rzecz której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie, jest właściciel nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r., któremu w związku z regulacją zawartą w art. 73 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. odjęto prawo własności nieruchomości. Bez znaczenia natomiast pozostawała okoliczność, kto był właścicielem nieruchomości, w miejsce którego jednostka samorządu terytorialnego została następnie ujawniona w księdze wieczystej.
W konsekwencji za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zarówno naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. Wbrew bowiem odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, rozstrzygając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględnił całokształt okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy, a oddalając skargę w niczym nie naruszył art. 151 p.p.s.a.
Odniesienie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), jest o tyle utrudnione, że autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie wskazał, jakich konkretnie okoliczności Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie ustalił oraz w czym Sąd ten naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie formułować zarzutów skargi kasacyjnej, jak również domyślać się argumentacji mającej uzasadniać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W niczym natomiast Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co wyżej wykazano, oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Skoro zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.