Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1171/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1189/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi R. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 listopada 2021 r., nr SKO Gd/3733/21, oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 czerwca 2021 r., nr 002812/SP/06/2021, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. R. W. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J. K., posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższą decyzję organ oparł na dwóch przesłankach.

Organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a mianowicie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Rozstrzygając co do tej kwestii organ I instancji miał na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność powyższego przepisu w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jednakże uznał, iż skoro w oparciu o powyższy wyrok nie dokonano żadnych działań ustawodawczych dotyczących tej regulacji, to przepis winien być stosowany w obowiązującym brzmieniu.

Ponadto organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna i ma przyznany zasiłek dla bezrobotnych na okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2022 r. Odwołano się do treści art. 7 ust. 6 u.ś.r., zgodnie z którym zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże uznano, że istotną okolicznością jest fakt pobierania przez wnioskodawczynię zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ cechą wspólną osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów, decydując się na zajęcie niepełnosprawnym członkiem rodziny, a celem tego wsparcia jest zrekompensowanie strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy. Organ I instancji ocenił, że warunek ten nie został spełniony w przypadku wnioskodawczyni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

SKO odnosząc się do przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. powołał się na opisany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (m.in. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 470/20 i III SA/Gd 519/20) uznało, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. W związku z powyższym rozpatrując sprawę Kolegium nie wzięło pod uwagę wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.

Niezależnie od błędnego stanowiska organu I instancji w powyższym zakresie, Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia prawa odwołującego do świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu.

Kolegium uznało, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wskazując, iż w przedmiotowej sprawie bezspornie ustalono, że osoba wymagająca opieki jest osobą zamężną, a jej małżonek w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym (m.in. wyrokami NSA z: 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 229/21, 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19) Kolegium wskazało, iż wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Zarówno bowiem organ pierwszej instancji, jak i Kolegium nie są organami uprawnionymi do badania stanu zdrowia męża osoby wymagającej opieki.

Dodatkowo, zdaniem organu II instancji, czynności stwierdzone podczas wywiadu środowiskowego, będące czynnościami dnia codziennego typu sprzątanie, pranie, gotowanie, nie są uznawane za czynności mieszczące się w czynnościach opiekuńczych uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za czynności związane z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie można uznać czynności wykonywanych przez stronę wnioskującą, na co dzień związanych z faktem mieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki. Są to czynności związane np. z zakupami jedzenia oraz przygotowywaniem posiłków i ich podawaniem zarówno dla strony, jak i niepełnosprawnego. Prowadzenie gospodarstwa domowego, w ramach którego robi się np. pranie, sprzątanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie opału, przenoszenie opału i palenie w piecu, odśnieżanie drogi w zimę oraz czynności ogrodnicze i w końcu wyjścia do kościoła. Czynności tych nie można tym samym uznać za czynności związane ze sprawowaną stałą opieką nad niepełnosprawną matką.

Kolegium zaaprobowało stanowisko organu I instancji dotyczące okoliczności pobierania przez wnioskodawczynię zasiłku dla bezrobotnych, wskazując iż przepisy ustawy oświadczeniach rodzinnych w takich okolicznościach nie pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie SKO art. 17 ust. 6 u.ś.r. nie uprawnia do przyznania świadczenia osobie zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadająca status osoby bezrobotnej, która jednocześnie pobiera zasiłek dla bezrobotnych.

Na powyższą decyzję odwołująca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołanym na wstępie wyrokiem, uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...].

WSA na wstępie odniósł się do kwestii zaistnienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) przez skarżącą (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W ocenie Sądu

I instancji, organ nie wskazał w istocie, z jakich względów kwestionuje stanowisko organu I instancji, że stwierdzony w toku wywiadu środowiskowego oraz na podstawie złożonej przez stronę dodatkowej dokumentacji lekarskiej, ustalony zakres opieki, uniemożliwia skarżącej aktywność zawodową. Podniesiono, że czynności, które skarżąca wykonuje codziennie w związku z opieką nad matką, obejmują nie tylko te, które można zaliczyć do czynności prowadzenia gospodarstwa domowego, ale także szereg czynności związanych bezpośrednio z opieką nad niepełnosprawną matką, która nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie praktycznie z żadną czynnością. Wskazano, że skarżąca podaje matce leki, [...], mierzy ciśnienie oraz poziom cukru, a przede wszystkim pomaga jej w poruszaniu się i prowadzi do toalety.

Ponadto, nieustannie czuwa nad matką, która często się przewraca i mdleje oraz nie może przebywać sama dłużej niż dwie godziny. Przedstawiona zaś w sprawie obszerna dokumentacja medyczna wskazuje jednoznacznie, że osoba wymagająca opieki była wielokrotnie hospitalizowana, a jej stan zdrowia wymaga nieustannych kontroli lekarskich i przeprowadzenia szeregu specjalistycznych badań.

Sąd I instancji wskazał, iż organ odwoławczy zasadnie zakwestionował dokonaną przez organ I instancji dopuszczalność odmowy przyznania świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. WSA powołał się na przytaczany przez organy obu instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.

W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Niemniej jednak, Sąd I instancji uznał, że SKO wadliwie zdecydowało o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, który uzasadnił odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia brzmieniem art. 17 ust. 6 u.ś.r. Podkreślono, że przepis ten stanowi, iż zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w art. 17 ust. 5 u.ś.r., w którym wymieniono świadczenia, których otrzymywanie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nie wskazano zasiłku dla bezrobotnych.

Natomiast art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (Dz. U z 2022 r., poz. 690 ze zm.) stanowi, że bezrobotnym jest osoba, która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy zauważył zależność pomiędzy statusem bezrobotnego, a przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, jednak wywiódł z tego błędne wnioski. Jak bowiem wynika z powołanych powyżej przepisów, to nie status osoby bezrobotnej – z prawem do zasiłku dla bezrobotnych czy bez – ma wpływ na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej. Sąd I instancji wskazał, że w tej sytuacji nie można uznać stanowiska organu odwoławczego za prawidłowe, bowiem nie uwzględnia ono treści art. 17 ust. 5 pkt 1 oraz art. 17 ust. 6 u.ś.r.

WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a która uniemożliwiała – zdaniem SKO w [...] – przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji zaznaczył, że Kolegium przy wydawaniu decyzji przychyliło się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście umożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.

Jednak Sąd I instancji nie zaakceptował poglądu prezentowanego przez Kolegium.

WSA podkreślił, że w procesie wykładni prawa sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12). Sąd I instancji zaakceptował pogląd sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, lecz jest uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Negatywna przesłanka zawarta w ww. przepisie, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa.

Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (powołano się na wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15, z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK oraz z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1171/15).

Sąd I instancji uznał zatem, że w praktyce obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, czy zachodzi sytuacja, gdy małżonek jest w wieku lub w stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą. W ocenie WSA, rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jej współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołano się na wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych uznano, że należy mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 u.ś.r., tj. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy nie zakwestionował wynikających z akt sprawy okoliczności wskazujących na to, że małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie sprawować tej opieki, co na podstawie wywiadu środowiskowego zostało uznane i zaakceptowane przez organ I instancji, który nie znalazł podstawy do odmowy przyznania świadczenia, uwzględniając, że małżonek sam jest tak bardzo schorowany, że nie jest w stanie sprawować opieki jakiej wymaga jego żona oraz że opiekę tą sprawuje córka. W zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się zasadniczo do wskazania, że skoro małżonek matki skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie było już zasadne czynienie w tym zakresie dalszych ustaleń, tj. czy rzeczywiście jego stan zdrowia pozwala mu na opiekowanie się żoną.

Uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię celowościową i systemową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Sąd I instancji uznał, że tego rodzaju stanowisko nie może zostać zaaprobowane. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie wydane w odniesieniu do małżonka osoby wymagającej opieki, w którym wskazano, że stan jego zdrowia uniemożliwia opiekę nad żoną. Dowód ten powinien był zostać oceniony poprzez pryzmat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza treści wywiadu środowiskowego. Jeżeli zaś organ zakwestionował jego wiarygodność, powinien wykazać, z jakich względów i w oparciu, o jakie okoliczności kwestionuje wskazany dowód, będący dokumentem o charakterze urzędowym, wydanym przy tym przez uprawnionego lekarza, a więc osobę posiadającą kompetencję do oceny stanu zdrowia prowadzonych przez siebie pacjentów. W sprawie nie ustalono bliżej, z jakich względów zdrowotnych mąż osoby wymagającej opieki nie jest w stanie zajmować się żoną.

Niemniej, dostrzec należy, że zakres opieki jakiej wymaga z uwagi na liczne i poważne schorzenia jest tak szeroki, a jej niesamodzielność tak daleko posunięta, że już sama ta okoliczność przemawia za tym, że 84-letni i bardzo schorowany mąż osoby wymagającej opieki, nie jest w stanie sprawować nad nią należytej opieki, której ona niewątpliwie wymaga i którą otrzymuje w całodobowym i stałym zakresie od córki, nie tyko w zakresie czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, ale bezpośrednio związanych z sytuacją zdrowotną.

Z podanych powyżej przyczyn Sąd I instancji doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji została wydana na skutek błędnego zastosowania art. 17 ust. I b u.ś.r. oraz nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 6 u.ś.r., natomiast zaskarżona decyzja SKO w [...], wydana na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i art. 17 ust. 6 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze, WSA – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że brak zastosowania wykładni systemowej lub funkcjonalnej tego przepisu i ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej narusza konstytucyjną zasadę ochrony i opieki nad rodziną wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP, a co za tym idzie, uznanie przez Sąd, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, którego jednak stan zdrowia i wiek uniemożliwia sprawowanie tej opieki, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności.
2. 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; powoływanej dalej jako "k.p.a."), polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy oraz przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca i które to naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz sformułowania wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.

Na tle wykładni powyższych przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podzielił pierwsze stanowisko funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazując, iż nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w bliższym stopniu, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (w tej sytuacji współmałżonkiem), to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nim (w tej sytuacji matką) opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd Wojewódzki przyjął, że treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należało w tym przypadku odczytywać w sposób odmienny od jego literalnej treści. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji odwołał się wprost do norm zawartych w przepisach konstytucyjnych.

Z kolei SKO wyraziło pogląd zgodny z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk opierając się na wyraźnym brzmieniu omawianego przepisu.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta posiada małżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

1. 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"
2. - (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).

Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.

W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.

Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.

Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności.

Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka.

Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu.

Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych.

Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez współmałżonka osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nieuprawnione było zarzucenie organowi naruszenia wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, a było to konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od R. W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.