Uzasadnienie
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 stycznia 2015 r., II SA/Bk 968/14 o oddaleniu skargi S. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2014 r., znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej, a także na eksploatację linii, S. S. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2014 r.
We wniosku zaznaczył, że w decyzji zezwolono inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość stanowiącą jego własność kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20kV, polegające na ułożeniu w ziemi przewodów linii kablowej na głębokości 1 metra i na długości ok. 75 metrów, wybudowaniu jednego słupa krańcowego linii z głowicą kablową oraz eksploatację linii w pasie technologicznym o szerokości 6 metrów, o łącznej powierzchni 0,0271 ha. Podkreślił również, że projektowana linia ma przebiegać przez centralną część jego działki, na której w 2006 r. zostały wykonane urządzenia melioracji wodnej, za które skarżący zobowiązany jest ponieść opłatę melioracyjną w wysokości 13 088,86 zł, płatną w ratach do 30 października 2022 r. Lokalizacja linii kablowej na głębokości 1 metra pozostaje w kolizji (krzyżuje się) ze znajdującymi się w gruncie urządzeniami melioracji wodnych, których wykonanie było niezbędne dla rolniczego wykorzystania przedmiotowej działki.
Ponadto wskazano, że omawiane działka stanowi zaplecze żywieniowe dla ok. 120 sztuk trzody chlewnej, ponieważ wnoszący skargę kasacyjną corocznie pozyskuje z niej ok. 30% karmy dla zwierząt. Zniszczenie upraw skutkować będzie koniecznością redukcji stanu trzody chlewnej, która jest jedynym źródłem utrzymania. Dodatkowo posiadanie tej działki oraz utrzymanie jej w dobrej kulturze rolnej gwarantuje mu płatności unijne w kwocie ponad 9 000 zł rocznie. W związku z powyższym wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła skutki powodujące istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego będzie albo w ogóle niemożliwy, albo też dopiero po dłuższym czasie i stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
W odpowiedzi, uczestnik postępowania wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że ułożenie przez inwestora linii na działce skarżącego nie spowoduje zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący nadal będzie mógł wykorzystywać ją na cele rolne w pełnym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 968/14 wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd w uzasadnieniu podkreślił, że ustawodawca poprzez art. 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n.") wyraża szczególną wolę zapewnienia ochrony tymczasowej w czasie trwania postępowania przed sądem administracyjnym, zobowiązując organ do jej udzielenia niezależnie od złożenia przez skarżącego wniosku i sposobu jego uzasadnienia. Oznacza to, że rozważając przesłanki wstrzymania określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: "p.p.s.a.") należy – z uwagi na treść art. 9 u.g.n. – uznać, że wykonanie decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2014 r. spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Jest to związane z charakterem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia m.in. na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Dnia 28 maja 2015 r. uczestnik postępowania – P. S.A. – złożył wniosek, w którym stwierdził, że toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjny postępowanie dotyczące realizowanego przez uczestnika zadania inwestycyjnego polegającego na budowie linii elektroenergetycznej najwyższego napięcia (400kV) na trasie Ełk – Granica Państwa obejmuje poza budową połączenia pomiędzy systemami elektroenergetycznymi Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Litwy (tzw. most energetyczny) również inne zadania polegające na rozbudowie Krajowego Systemu Przesyłowego. Inwestycja ta ma strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem łącząc systemy Polski i Litwy umożliwi zabezpieczenie dostaw energii elektrycznej do Polski z systemów elektroenergetycznych państw bałtyckich oraz ma szczególne znaczenie dla terenów północno-wschodniej i centralnej Polski. Zdaniem P. S.A. wstrzymanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykonania zaskarżonej decyzji powoduje, że inwestor utracił tytuł prawny do zajęcia nieruchomości skarżących na potrzeby prowadzenia robót budowlanych, koniecznych dla realizacji inwestycji.
Linia Ełk – Granica Państwa jest inwestycja liniową, zatem brak możliwości prowadzenia robót budowlanych na choćby jednej działce uniemożliwi ukończenie całej inwestycji i wyklucza możliwość rozpoczęcia jej użytkowania w interesie publicznym. Stan ten może trwać od kilku do kilkunastu miesięcy – do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. A to z kolei stwarza bezpośrednie zagrożenie dla terminowej realizacji strategicznych celów w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego Państwa oraz w praktyce jest realnym ryzykiem dla utrzymania wielomilionowego dofinansowania projektu ze środków Unii Europejskiej, co może skutkować znaczną szkodą dla Skarbu Państwa.
Dnia 10 lipca 2015 r. P. S.A. wniosły o niezwłoczne wyznaczenie terminu rozpatrzenia skargi kasacyjnej S. S. We wniosku tym podniesiono, że inwestor obawia się, że zbyt długi czas rozpoznania skargi kasacyjnej w sytuacji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zagrozi realizacji inwestycji, a w konsekwencji spowoduje utratę wielomilionowych dotacji unijnych, co narazi Skarb Państwa na znaczną szkodę.
Dnia 15 lipca 2015 r. P. S.A. z siedzibą w K. złożyły wniosek o "reasumpcję" postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1192/15 i uchylenie ww. orzeczenia oraz wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego.
Wnioskodawca wniósł również o przeprowadzenie, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentów dołączonych do pisma, tj.:
- 1. zdjęcia placu budowy skarżącego na okoliczność częściowego wykonania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. zdjęcia wierzchniej warstwy humusu pod wykonanie kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 kV kierunek Kamionka, skutkujące bezprzedmiotowością utrzymywania w obrocie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w/w decyzji Wojewody Podlaskiego (decyzja została już wykonana);
- 2. oświadczenia P. S.A. z dnia 27 maja 2015 r. na okoliczność wysokości przyznanej uczestnikowi dotacji oraz zagrożeni utraty dotacji.
W ocenie uczestnika postępowania postanowienie o wstrzymaniu wykonania w/w decyzji Wojewody Podlaskiego jest bezprzedmiotowe z racji, że decyzja została już częściowo zrealizowana – Inwestor dokonał zajęcia wierzchniej warstwy humusu na działce [...]. Do całkowitego zrealizowania decyzji pozostało jeszcze położenie w ziemi kablowego odcinka linii SN 20 kV oraz wybudowanie słupa krańcowego linii z głowicą kablową. Pozostawienie w obrocie w/w postanowienia może narazić uczestnika postępowania, jak również Skarb Państwa, na szkodę związaną z utratą dotacji w wysokości 185 850 000 zł. Uczestnik w związku z wstrzymaniem wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie będzie mógł rozliczyć w/w dotacji. Podkreślono również, że inwestycja ta ma strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa, energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej.
Po pierwsze, łącząc systemy Polski i Litwy umożliwi - w razie potrzeby - zabezpieczenie dostaw energii elektrycznej dla Polski z systemów elektroenergetycznych państw bałtyckich. Po wtóre, ma szczególne znaczenie terenów północno - wschodniej oraz centralnej Polski. Dostawy prądu do tych obszarów obecnie odbywają się poprzez pojedyncze linie przesyłowe o napięciu 220 kV. w większości wybudowane wiele lat temu. Stan ten ulegnie zmianie dopiero wraz z zakończeniem realizowanej inwestycji, która zagwarantuje znaczącą poprawę bezpieczeństwa energetycznego milionów obywateli. Inwestycja stanowi także domknięcie połączeń systemów elektroenergetycznych państw członkowskich Unii Europejskiej położonych wokół Morza Bałtyckiego (tzw. Pierścień Bałtycki). Z tego względu ma zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego całej Unii Europejskiej, w tym w szczególności krajów bałtyckich.
Co więcej, zdaniem uczestnika postępowania nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy Inwestor otrzymał również decyzję wydaną w trybie art. 124 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wstrzymanie wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, niweczyłoby bowiem sens instytucji związanej z zezwoleniem na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji o szczególnym charakterze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: "p.p.s.a.") postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3 sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Bez zmiany okoliczności sprawy sąd nie może jednak uchylić i zmienić takiego postanowienia. Muszą to być takie zmiany, które uzasadniają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia.
Postępowanie wpadkowe, dotyczące złożonego przez uczestnika postępowania wniosku o uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, powinno zatem mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności sprawy, które były podstawą zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu wpadkowym dotyczącym tej kwestii. Niewątpliwie warto zaznaczyć, że w tym kolejnym postępowaniu nie dochodzi do zmiany ciężaru dowodu w zakresie wystąpienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Wciąż obowiązek ten ciąży na wnioskodawcy, który przedstawiając wnikliwą argumentację popartą stosownymi dokumentami powinien przekonać Sąd do zmiany swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia.
Stosownie do treści art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 9 u.g.n. stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego.
W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Wstrzymanie wykonania takich decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15).
Ponadto wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (p. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2013).
Z kolei z treści art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1 decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Wskazać należy, że decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania zeń. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy funkcjonuje w obrocie prawnym poprzedzającą ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
W ramach niniejszej sprawy zostały wydane dwie decyzje, pierwsza - w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. – jest to decyzja Starosty Suwalskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, druga – w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. – decyzja tego samego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności. Decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2014 r. (skarga od tej decyzji jest przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji w niniejszej sprawie).
Z kolei decyzja Starosty Suwalskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. podniesiono, że niezwłoczne zajęcie nieruchomości podyktowane jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem strony oraz zabezpieczeniem gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami.
W świetle tego, decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, co niewątpliwie ma wpływ na ocenę zasadności żądania uchylenia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. i wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji Wojewody Podlaskiego znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej, a także na eksploatację linii.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności podniesione w obecnie rozpoznawanym wniosku dają podstawy do zmiany postanowienia z dnia 12 maja 2015 r. Należy bowiem przyjąć, że wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, takie jak częściowe zrealizowane inwestycji oraz narażenie uczestnika postępowania i Skarbu Państwa na utratę dotacji można zakwalifikować jako mające znaczenie i wpływ na rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać także należy, iż jak wynika z przedstawionej dokumentacji dołączonej do wniosku częściowa realizacja inwestycji powoduje m. in. to, że odpadły te argumenty przedstawione przez skarżącego, które stanowiły podstawę do wydania postanowienia z dnia 12 maja 2015 r. wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji.
Ponadto utrata wielomilionowego dofinansowania inwestycji ze środków unijnych może skutkować znaczną szkodą nie tylko dla uczestnika postępowania, ale również dla Skarbu Państwa. Nie bez znaczenia postaje także ważny interes gospodarczy i społeczny, bowiem przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 193, orzekł jak w sentencji.