Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. (sygn.akt II SA/Bk 968/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. S. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elekroenergetycznej, a także na eksploatację linii.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;
Wnioskiem z dnia 6 lutego 2014 r. Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w Konstancinie - Jeziornej (powoływana dalej także jako spółka) zwróciła się do Starosty Suwalskiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie Bakałarzewo, powiat suwalski, województwo podlaskie, w obrębie S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr geod. 376 o pow. 9,2294 ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Suwałkach, stanowiącą własność S. S., poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez wymienioną działkę kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 kV kierunek Kamionka, które polegać miało na ułożeniu w ziemi przewodów linii kablowej na głębokości 1 m i na długości ok. 75 m, wybudowaniu jednego słupa krańcowego linii z głowicą kablową oraz eksploatację linii w pasie technologicznym o szerokości 6 m (2 x 3 m), o powierzchni 0,0271 ha. Przebieg linii przez opisaną nieruchomość, obszar pasa technologicznego oraz posadowienie słupa krańcowego linii z głowicą kablową, przedstawiono na załączonej mapie.
Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta Suwalski decyzją z dnia 9 czerwca 2014 r. nr GKN.6821.4.2014 ograniczył sposób korzystania z opisanej wyżej nieruchomości zgodnie ze złożonym wnioskiem. Jednocześnie w pkt. 2 decyzji organ wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w pkt. 1 polegać będzie w szczególności na uprawnieniu Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. do wstępu na tę nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych związanych z budową kablowego odcinka linii elektroenergetycznego średniego napięcia 20 kV kierunek Kamionka na głębokości 1 m i na długości ok. 75 m., wybudowaniu jednego słupa krańcowego linii z głowicą kablową oraz eksploatację linii w pasie technologicznym o szerokości 6 m (2x3 m), o powierzchni 0,0271 ha i wykonaniu czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 kV. W pkt 3 decyzji organ odmówił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podkreślił, że w sprawie spełnione zostały przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r.(Dz.U. z 2010 r.,Nr 102, poz.651ze zm) dalej jako u.g.n.. Przedmiotowa inwestycja stanowi zdaniem organu cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz jest zgodna z decyzją Wójta Gminy Bakałarzewo z dnia 26 sierpnia 2013 r. o lokalizacji celu publicznego, obejmującą budowę odcinka sieci elektroenergetycznej średniego napięcia w gminie Bakałarzewo, w obrębie S. na działkach nr 381, 380, 377, 376, 375 oraz jest konieczna w celu usunięcia kolizji z projektowaną linią 400 kV Ełk - Granica RP. Organ ustalił też, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania z właścicielami nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 ustawy, które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na nieruchomość.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. S. domagając się jej uchylenia.
Wojewoda Podlaski decyzją z 25 lipca 2014 r. nr WG-IV.7534.219.2014.MA utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu za bezsporne w przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy, ponadto jest zgodna z decyzją Wójta Gminy Bakałarzewo z dnia 26 sierpnia 2013 r.o lokalizacji celu publicznego, obejmującą budowę odcinka sieci elektroenergetycznej średniego napięcia w gminie Bakałarzewo, w obrębie S. na działkach nr 381, 380, 377, 376, 375. Wojewoda Podlaski ustalił także, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości, które zostały zakończone negatywnym wynikiem.
Organ odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących zajęcia większej części nieruchomości niż określona w decyzji organu I instancji stwierdził, iż kwestia ewentualnego odszkodowania została uregulowana przepisami art. 124 i 128 u.g.n.. Rozstrzygnięcia zaś w zakresie ewentualnego odszkodowania mogą zapadać tylko w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy), nie zaś w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n..
Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wywiódł S. S. zarzucając jej naruszenie:
- - przepisów art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez;
- - brak analizy celowości zajęcia przez wnioskodawcę pasa o szerokości 6 m na odcinku 75 m,
- - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że obszar pasa technologicznego o szerokości 6 m (po 3 m w każdą stronę od osi linii) na odcinku 75 m wymaga ograniczenia skarżącego w korzystaniu z działki oznaczonej nr 376 na powierzchni 0,0271 ha, w sytuacji, gdy obszar ten winien wynosić 0,0450 ha,
- - dowolne przyjęcie, że ułożenie przewodów kablowych przez działkę skarżącego na głębokości 1 m nie prowadzi do zmiany aktualnego sposobu korzystania z jego nieruchomości, co całkowicie pomija okoliczność, że na przedmiotowej działce na koszt skarżącego w łącznej kwocie 13.088,86 zł. zostały wykonane urządzenia melioracyjne, których umiejscowienie pozostaje w kolizji (krzyżują się) z projektowaną linią kablową,
- - dowolne przyjęcie, że przebieg linii, jak i szerokość pasa technologicznego stanowią niezbędne, minimalne obciążenie nieruchomości skarżącego, bowiem odpowiadają ustaleniom decyzji Wójta Gminy Bakałarzewo o lokalizacji celu publicznego, w sytuacji, gdy organ II instancji (w ślad za organem I instancji) nie poczynił w tym kierunku żadnych ustaleń,
- - pominięcie wniosku skarżącego o rozważenie możliwości przesunięcia projektowanego słupa do granicy jego nieruchomości oraz dokonanie geodezyjnego wydzielenia na koszt inwestora obszaru objętego wnioskiem z dnia 6 lutego 2014 r.,
- - naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art, 107 § 3 k.p.a., poprzez brak realnego i adekwatnego uzasadnienia decyzji, a w szczególności pozbawionego analizy w zakresie jak najmniejszej uciążliwości decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości dla jej właściciela,
- - błędną wykładnię art. 124 ust.1 i 3 oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie były poprzedzone analizą celowości zasadności zajęcia przez wnioskodawcę pasa o szerokości 6 m na odcinku 75 m. Organy nie przeprowadziły żadnych pomiarów potwierdzających słuszność takiego stanowiska wnioskodawcy, co do obszaru mającego podlegać zajęciu. Ponadto, jak podkreślił autor skargi, na datę złożenia wniosku przez Spółkę, strony nie zakończyły rokowań, bowiem w toku postępowania przed organem I instancji w dalszym ciągu prowadziły negocjacje. Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę podtrzymał w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał, że nie była ona zasadna.
Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., będącym podstawą kontrolowanej decyzji, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Sąd meriti podkreślił, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość.
Sąd uznał za bezsporne, że inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 kV kierunek Kamionka, ułożeniu w ziemi przewodów linii kablowej na głębokości 1 m i na długości ok. 75 m, wybudowaniu jednego słupa krańcowego linii z głowicą kablową oraz eksploatację linii w pasie technologicznym o szerokości 6 m (2 x 3 m), o powierzchni 0,0271 ha, o której wykonanie zawnioskowała Spółka, jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wątpliwości Sądu meriti nie budził też fakt, że jest ona zgodna z decyzją Wójta Gminy Bakałarzewo z dnia 26 sierpnia 2013 r. o lokalizacji celu publicznego obejmującą budowę odcinka sieci elektroenergetycznej średniego napięcia w gminie Bakałarzewo, w obrębie S. na działkach nr 381, 380, 377, 376, 375. Przebieg planowanej linii elektroenergetycznej został szczegółowo określony na mapie, stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji.
Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzja Starosty Suwalskiego z dnia 9 czerwca 2014 r. w punkcie 2, wbrew twierdzeniom skarżących, określa na czym ma polegać ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, wskazując jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość jaki i zakres uszczuplenia władztwa właścicieli w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji. Sąd meriti przyjął, że organ I instancji dokonał analizy przedmiotowej kwestii i w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zarówno wskazany przebieg linii jak i szerokość pasa technologicznego stanowi minimalne niezbędne obciążenie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy prawidłowo wskazały również, że przebieg wyżej opisanej linii elektroenergetycznej przez działkę skarżącego nie prowadzi do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości i tym samym obszar pasa jest zgodny z zapisami decyzji Wójta Gminy Bakałarzewo z dnia 26 sierpnia 2014 r.
Sąd doszedł do przekonania, że inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., nie uzyskał jednak zgody właściciela bowiem strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przjęcia. Sąd meriti uznał, że wymagane rokowania zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżącego na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez inwestora. Stan taki potwierdza dołączona do akt sprawy dokumentacja w postaci pisma Spółki z dnia 13 grudnia 2013 r. stanowiącego zaproszenie do rokowań, a następnie kolejnych pism inwestora kierowanych do skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r., 20 stycznia 2014 r., 3 lutego 2014 r. oraz notatki służbowej z dnia 22 października 2013 r., a także odpowiedzi skarżącego a ww. pisma z dnia 23 grudnia 2013 r., 13 stycznia 2014 r., 27 stycznia 2014 r. W toku postępowania przeprowadzono też rozprawę administracyjną w dniu 29 kwietnia 2013 r., na której strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Treść powyższych dokumentów, zdaniem Sądu nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania z właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na które jednak on w żaden sposób nie odpowiedział. W tych okolicznościach zarzut skargi dotyczący braku przeprowadzenia rokowań Sąd meriti uznał za całkowicie bezpodstawny. Przepis 124 ust. 3 u.g.n. ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Zdaniem Sądu oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (tak m.in. NSA w wyroku z 22 lutego 2012r. sygn. I OSK 357/11, dostępny w CBOSA). Za właściwą należało zdaniem Sądu meriti przyjąć tezę, że okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji przez organ w trybie art. 124 u.g.n..
Reasumując Sąd Wojewódzki wskazał, że planowana przez Spółkę inwestycja spełnia warunki określone w art. 124 u.g.n.,uzasadniające wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego.
Reasumując Sąd Wojewódzki podał, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a), a ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a), nie doszło też do naruszenia art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a..
Mając powyższe na względzie Sąd meriti stwierdził, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., z uwagi na swoją istotę naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi.
Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł S. S. zarzucając naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez;
- - bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wskutek;
- - błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na eksploatację linii po jej wybudowaniu,
- - błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone,
- - błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie słusznego interesu obywateli,
- - niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 p.p.s.a..
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o; 1/ zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lipca 2014 r., znak WG-IV.7534.219.2014.MA, 2/ zasądzenie do Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, ewentualnie 3/ uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,
Skarżący ponadto wniósł o; 4/ wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lipca 2014 r., znak: WG-IV.7534.219.2014.MA.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma w ogóle mowy o zezwoleniu na eksploatację linii, bowiem decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowić może jedynie wstępny etap realizacji zamierzonej inwestycji i nie może przesądzać o jej funkcjonowaniu. Udzielenie zgody na eksploatację linii po jej wybudowaniu, bezspornie wykracza poza granice ograniczenia korzystania z nieruchomości określone art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącego przepis art. 124 u.g.n. musi być interpretowany dosłownie, nie sposób przyjąć za prawnie dopuszczalne rozstrzyganie w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, także o eksploatacji linii po jej wybudowaniu.
Skarżący podkreślił, że jakkolwiek udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 u.g.n., stanowi przewidziane przez ustawodawcę ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, wynikającej z art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, to jednak winno być poprzedzone szczególnie starannym zbadaniem możliwie jak najmniejszego obciążenia nieruchomości w związku z lokalizacją inwestycji - tak, aby ustrzec się zarzutu nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem skarżącego nakładanie decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości obowiązku znoszenia funkcjonowania linii po jej wybudowaniu, z całą pewnością powyższego postulatu nie realizuje.
Skarżący zauważył, że wydając decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest określenie w jej treści nie tylko przestrzennego, ale także czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Podobnie, zdaniem skarżącego Sąd I instancji całkowicie pominął podnoszoną przez skarżącego kwestię braku adekwatności pomiędzy wnioskowaną przez inwestora długością i szerokością pasa technologicznego (75 m x 6 m = 0,0450 ha), a wskazaną przez organ w decyzji powierzchnią ograniczonego użytkowania tj. 0,0271 ha.
Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji dotyczącym stwierdzenia, że decyzja lokalizacyjna o ustaleniu lokalizacji celu publicznego definitywnie zwalnia organ z obowiązku dokonania w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właścicieli nieruchomości, tak, by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został rzeczywiście do niezbędnego minimum. W skardze kasacyjnej podkreślono, że rozważenie jak najmniejszego stopnia ingerencji winno nastąpić nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., a więc m.in. gdy orzekane na jego podstawie ograniczenie stanowi realizację celu publicznego, gdy jest ono zgodne z planem miejscowym.
Skarżący zauważył również, że projektowana linia, zgodnie z wnioskiem inwestora, ma przebiegać przez centralną część działki skarżącego, na której w 2006 r. zostały wykonane urządzenia melioracji wodnej, niezbędne dla rolniczego wykorzystania przedmiotowej działki, za które skarżący zobowiązany jest ponieść opłatę melioracyjną w kwocie 13.088,86 zł. Skarżący wskazał, że tym samym lokalizacja linii kablowej na głębokości 1 m pozostaje w kolizji ze znajdującymi się w gruncie urządzeniami melioracji wodnych, których wykonanie było niezbędne dla rolniczego wykorzystania przedmiotowej działki. Skarżący podniósł, że jedynym źródłem jego utrzymania jest prowadzone przez niego gospodarstwo rolne, a działka objęta wnioskiem stanowi blisko 30% tego gospodarstwa. Podkreślił także iż zboże pozyskiwane z przedmiotowej działki stanowi paszę dla ponad 120 szt. trzody chlewnej, której hodowlę prowadzi.
Skarżący podniósł, że na datę złożenia wniosku przez inwestora (06 lutego 2014 r.), strony nie zakończyły rokowań, bowiem w toku postępowania przed organem I instancji w dalszym ciągu prowadziły negocjacje.
W przedstawionym stanie rzeczy, stwierdzić należy zdaniem skarżącego, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaakceptował wadliwie przeprowadzone przez Wojewodę Podlaskiego (tj. z naruszeniem art. 6, 7, 8, i 9, 10, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.) postępowanie dowodowe, które to postępowanie dodatkowo poddane zostało bardzo wybiórczej ocenie oraz, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zostały zdaniem skarżącego spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w drodze decyzji administracyjnej.
Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy p.p.s.a. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji objętej skargą kasacyjną, bowiem umożliwia ona wnioskodawcy działania inwestycyjne wobec nieruchomości skarżącego i może spowodować trudno odwracalne skutki, jak również wyrządzić mu znaczną szkodę. Skarżący podniósł, że corocznie pozyskuje z tej działki około 30% karmy dla zwierząt, a ponadto posiadanie tej działki oraz utrzymanie jej w dobrej kulturze rolnej, gwarantuje mu płatności unijne w kwocie ponad 9.000 zł rocznie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A, wnosząc o jej oddalenie oraz o wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lipca 2014 r. znak: WG-IV.7534.219.2014.MA. W odpowiedzi podniesiono, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wyrażonego w decyzji zezwolenia na eksploatację linii nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i tym samym nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wskazano, że prawo do eksploatacji linii wynika z treści samej ustawy tj. art.124 ust.6 u.g.n.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu skarżącego w przedmiocie obowiązku wskazania w decyzji terminu ograniczenia prawa własności, stwierdzono, że zdaniem uczestnika postępowania organ nie był władny do wskazania precyzyjnego terminu, niemniej chodziło o udostępnienie nieruchomości na czas budowy linii, jej konserwacji lub czas ewentualnych remontów. Zwrócono również uwagę, że wskazana w decyzji szerokość pasa technologicznego odpowiada niezbędnym potrzebom inwestora w trakcie budowy i późniejszej eksploatacji linii. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że pas technologiczny jest opisany na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji i odpowiada niezbędnym potrzebom inwestora w trakcie budowy i późniejszej eksploatacji linii. Odpowiadając na skargę kasacyjną podniesiono również, że uczestnik postępowania zainicjował rokowania ale nie doprowadziły one do zawarcia porozumienia, skutkiem czego było wystąpienie z wnioskiem w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sad Administracyjny w dniu 12 maja 2015 r. postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej. Uczestnik postępowania PSE S.A. złożył w dniu 15 lipca 2015 r. wniosek o reasumpcję w/w postanowienia, załączając do wniosku zdjęcia z placu budowy na okoliczność częściowego wykonania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz oświadczenie PSE S.A. z dnia 27 maja 2015 r. na okoliczność wysokości przyznanej uczestnikowi dotacji (185.850.000 zł) oraz zagrożenia jej utraty.
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 6 sierpnia 2015r. postanowił zmienić postanowienie NSA z dnia 12 maja 2015r. i odmówić wstrzymania zaskarżonej decyzji., podnosząc, że okoliczności wskazane przez uczestnika postępowania- w szczególności częściowe zrealizowanie inwestycji oraz możliwość utraty wielomilionowego dofinansowania inwestycji, co mogłoby skutkować znaczną szkodą nie tylko dla uczestnika postępowania ale też dla Skarbu Państwa, uzasadniają powyższe rozstrzygnięcie. Nadto do akt sprawy wpłynęło pismo uczestnika postępowania z dnia 5 sierpnia 2015 r., do którego załączona została uwierzytelniona kopia aktu notarialnego Rep.A nr 5724/201, z którego wynika złożenie w dniu 28 lipca 2015 r. przez skarżącego oświadczenia o ustanowieniu służebności przesyłu zgodnie z art.3051 Kodeksu cywilnego, której wykonywanie ograniczać się będzie do działki nr 376 i polegać będzie na prawie przebudowy, posadowienia i utrzymania na nieruchomości obciążonej lub nad tą nieruchomością odcinka linii SN wraz z obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji, w związku z przebudową kablowego odcinka linii elekroenergetycznej 20 kV kierunek Kamionka, prowadzenia eksploatacji tej linii, w tym na prawie całodobowego i nieodpłatnego dostępu, wejścia, przechodu i przejazdu (także sprzętem ciężkim) osób przez właściciela urządzeń upoważnionych w celu dokonywania czynności związanych z konserwacją, remontem, przebudową i dystrybucją energii elektrycznej, usuwaniem awarii linii, w tym dokonania wymiany słupa lub innych niezbędnych elementów linii elekroenergetycznej oraz obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości obciążonej ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa technologicznego linii elektroenergetycznej o szerokości 6m (2x3m po każdej stronie osi linii kablowej oznaczonej na szkicu sytuacyjnym), w tym zakazie wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych i budowli oraz zakazie utrzymania w tym pasie drzew. Do aktu notarialnego dołączony jest załącznik w postaci mapy obrazującej przebieg linii oraz pasa technologicznego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 grudnia 2015 r. pełnomocnik PSE S.A oświadczył, że prace związane z budową kablowego odcinka linii elektroenergetycznej na nieruchomości skarżącego zostały zakończone w październiku br.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane podstawy kasacyjne sprowadzały się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10,art. 77 i art.80 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Choć zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował twierdzenie organu, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 376, położonej w gminie Bakałarzewo, powiat suwalski, województwo podlaskie w obrębie S., przez zezwolenie Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziorna na założenie i przeprowadzenie przez wymienioną działkę kablowego odcinka linii elekroenergetycznej średniego napięcia 20kV kierunek Kamionka, polegająca na ułożeniu w ziemi przewodów linii kablowej na głębokości 1 m i na długości ok. 75 m, wybudowaniu jednego słupa krańcowego linii z głowicą kablową oraz eksploatację linii w pasie technologicznym o szerokości 6 m (2 x 3 m), o powierzchni 0,0271 ha.
Stosownie do treści at. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze kasacyjnej podniesiono, że przepis art.124 ust.1 u.g.n. nie uprawnia do zezwolenia na eksploatację linii po jej wybudowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że słusznie Sąd meriti nie dostrzegł naruszenia przez organy powyższej normy prawnej bowiem, znaczenie pojęcia eksploatacji sprowadza się do użytkowania czy maksymalnego wykorzystywania, w racjonalny sposób potencjału obiektu – (tu linii elektroenergetycznej), obejmuje przy tym niekwestionowane przez skarżącego, a wskazane w zaskarżonej decyzji czynności konserwacji czy usuwania awarii kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 kV, z wykorzystaniem pasa technologicznego.
Sąd rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną dostrzega jednocześnie, że wraz z ustanowieniem przez skarżącego w dniu 28 lipca 2015 r. służebności przesyłu poprzez złożenie oświadczenia woli w formie aktu notarialnego (szczegółowy opis powyżej), w której zawarte jest również prowadzenie eksploatacji tejże linii elektroenergetycznej, argument skargi kasacyjnej tymbardziej stracił uzasadnienie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że charakter zezwolenia uregulowanego w przepisie art. 124ust.1 u.g.n. bywa w literaturze różnie oceniany – jako rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego (co nie wydaje się szczególnie trafne), jako rodzaj administracyjnego ograniczenia prawa własności znajdującego podstawę w art. 140 k.c., bądź jako ograniczenia, które "odpowiadają w istocie służebności gruntowej" lub "zbliża się treściowo do służebności przesyłu". Trzeba jednak zaznaczyć, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c. to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego.
Jakkolwiek wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym, nie stanowi kwestii prejudycjalnej w sprawie o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., to jednak złożone oświadczenie woli rodzi byt prawny określonej służebności, która akurat w przedmiotowej sprawie obejmuje również eksploatację linii.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. Przy czym, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd meriti prawidłowo przyjął, że organy w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjęto, że złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzone było przeprowadzeniem rokowań pomiędzy właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a uczestnikiem niniejszego postępowania – PSE S.A. o uzyskanie zgody na wykonanie prac, opisanych w zaskarżonej decyzji. Strony wymieniły liczną korespondencję w stosunkową długim okresie czasu, stanowiska stron były jednak rozbieżne (skarżący żądał zapłaty 700.000 zł., natomiast uczestnik postepowania oferował 1000 zł), tym niemniej powyższe okoliczności świadczą wprost o przeprowadzeniu rokowań oraz o braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowej lini elektroenergetycznej przez nieruchomość stanowiącą własność skarżącego.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rokowania polegają na tym, iż strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Brak natomiast wypracowania wspólnego stanowiska na skutek np. znacząco rozbieżnych stanowisk, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał zatem zaistnienie braku zgody skarżącego kasacyjnie na przeprowadzenie prac na jego nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy akt sprawy wykazując, że w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji dnia 9 czerwca 2014r. prawidłowo ustalono zakres ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Przebieg linii elektroenergetycznej jest zgodny z decyzją Wójta Gminy Bakałarzewo z dnia 26 sierpnia 2013 r. o lokalizacji celu publicznego obejmującego budowę odcinka sieci elektroenergetycznej średniego napięcia w gminie Bakałarzewo, w obrębie S. na działkach nr 381, 380, 377, 376, 375, która stała się ostateczna dnia18 września 2013 r. Przebieg planowanej linii elektroenergetycznej został szczegółowo określony na mapie -załączniku graficznym obrazującym przebieg inwestycji, który na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie budził kontrowersji. Słuszny jest pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że w ramach przedmiotowego postępowania organ nie jest władny do dokonywania zmian w ustaleniach przyjetych w decyzji lokalizacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w niniejszej sprawie obszar inwestycji - w tym pasa technologicznego, został precyzyjnie określony w załączniku graficznym, wykonanym przez uprawnionego geodetę, który został załączony do decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny już w dniu 6 sierpnia 2015r. postanawiając zmienić postanowienie NSA z dnia 12 maja 2015r. i odmówić wstrzymania zaskarżonej decyzji podniósł, że okoliczności wskazane przez uczestnika postępowania - w szczególności częściowe(w dacie złożenia wniosku) zrealizowanie inwestycji oraz możliwość utraty wielomilionowego dofinansowania inwestycji, co mogłoby skutkować znaczną szkodą nie tylko dla uczestnika postępowania ale też dla Skarbu Państwa, uzasadniają powyższe rozstrzygnięcie. Sekwencja zdarzeń w toku przedmiotowego postępowania,w tym ustanowienie służebności przesyłu, ale w szczególności fakt, że zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika uczestnika postępowania inwestycja została zakończona w październiku bieżącego roku, czyni brak w zakresie wskazania czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w zaskarżonej decyzji i w rozważaniach Sądu I instancji, nieistotnym z punktu widzenia zarzucanych wyrokowi naruszeń.
Z powyższych względów niesłuszne okazały się wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., podobnie jak zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Nie sposób reasumując raz jeszcze nie podnieść, że zmieniły się w sprawie okoliczności faktyczne, raz to wobec zakończenia budowy związanej z przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, po wtóre wobec ustanowienia służebności przesyłu przez skarżącego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, o czym była mowa wyżej. Innymi słowy inwestycja na przedmiotowej nieruchomości w chwili rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny była już zakończona.
Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.