Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1215/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 marca 2021 r., II SA/Łd 912/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zmieniającej decyzję dotyczącą świadczenia wychowawczego w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] sierpnia 2019 r. (znak [...]), a w punkcie 2. przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 22 października 2018 r. J. U. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Ł. (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 01.10.2018 r. do 31.10.2018 r. i przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 30.09.2019 r., uznając, że spełnione zostały kryteria określone w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.; dalej: u.p.p.w.d.).

Następnie, mając na względzie, że sytuacja zawodowa, a tym samym dochodowa rodziny zmieniła się w związku z uzyskaniem przez skarżącą z dniem 16 października 2018 r. dochodu w postaci zasiłku chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia (dochód z tego tytułu w miesiącu listopadzie 2018 r. wyniósł 1.458,56 zł, a zasiłek chorobowy opiewał na okres od 19.10.2018 r. do 7.03.2019 r.) i uzyskania dochodu w związku z uzyskaniem zasiłku dla bezrobotnego od 19 kwietnia 2019 r. (dochód z tego tytułu w miesiącu maju 2019 r. wyniósł 730,50 zł, zasiłek dla bezrobotnych przyznany na okres od 19.04.2019 r. do 2.10.2019 r.), organ I instancji ponownie weryfikując prawo do zasiłku rodzinnego ustalił, iż po urealnieniu dochodu rodziny z roku bazowego o dochody uzyskane, skarżąca w okresie: od listopada 2018 r. do marca 2019 r. posiadała dochód na osobę w wysokości 1.200,54 zł; od kwietnia 2019 r. posiadała dochód na osobę w wysokości 471,26 zł; od maja 2019 r. posiadała dochód w wysokości 836,51 zł.

Wobec zaistniałych okoliczności organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2019 r. zmienił własną decyzję z [...] grudnia 2018 r. przyznającą skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko i orzekł o:

1. - odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 01.10.2018 r. do 30.10.2018 r.;
2. - przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko w wysokości 500,00 zł na okres od 01.11.2018 r. do 30.11.2018 r.;
3. - odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 01.12.2018 r. do 31.03.2019 r.;
4. - przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01.04.2019 r. do 31.05.2019 r.
5. - odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 01.06.2019 r. do30.06.2019 r.
6. - przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01.07.2019 r. do 30.09.2019 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że w odpowiednim czasie (w związku ze zmianą sytuacji materialnej) zawiadamiała odpowiedni organ – Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. o zmianach: w październiku 2018 r. zakończyła pracę na umowę o pracę i pobierała zasiłek chorobowy za okres 19.10.2018 r. – 18.04.2019 r. Jednakże, zgodnie z literą prawa, w miesiącu listopadzie 2018 r. (art. 5 ust. 4b u.p.p.w.d.) nie było osiągniętego dochodu "za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych". Zgodnie ze złożonymi w tej sprawie dokumentami pierwszy dochód z ZUS został wypłacony dopiero 12 grudnia 2018 r. W kwietniu 2019 r. sytuacja powtórzyła się, gdyż skarżąca zakończyła zasiłek chorobowy i zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł.: została osobą bezrobotną, przyznano jej zasiłek dla bezrobotnych.

Skarżąca podkreśliła, że w maju 2019 r. otrzymała jedyny przelew z PUP w kwocie netto 324,51 zł (przelew z 28 maja 2019 r.). Wobec powyższego skarżąca stanęła na stanowisku, że: za okres listopad 2018 r. – kwiecień 2019 r. dochód na jedną osobę w jej gospodarstwie domowym wynosił 471,26 zł (łączny dochód osiągnięty w 2017 r.: dochód z alimentów w wysokości 9.600,00 zł, dochód z tytułu ulgi podatkowej na dziecko w wysokości 1.710,23 zł) i nie przekracza ustalonych progów dochodowych, zarówno z ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i z u.p.p.w.d. Za okres maj 2019 r. – do chwili obecnej dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym strony wynosi 633,52 zł (dochód 471,26 zł, wypłacony zasiłek dla bezrobotnych w maju 2019 r. – 162,26 zł) i również nie przekracza wyznaczonych progów dochodowych określonych w powyższych ustawach.

Decyzją z [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 3, art. 2 pkt 19 i 20 oraz art. 18 ust. 5 i 6 u.p.p.w.d., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy przez zmianę decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2018 r. w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia wychowawczego w ten sposób, że orzekło w stosunku do skarżącej:

1. - odmówić prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres 01.10.2018 r. do 31.10.2018 r.;
2. - przyznać prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko w wysokości 500,00 zł na okres od 01.11.2018 r. do 30.11.2018 r.;
3. - odmówić prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres 01.12.2018 r. do 30.04.2019 r.;
4. - przyznać prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko w wysokości 500,00 zł na okres od 01.05.2019 r. do 31.05.2019 r.;
5. - odmówić prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 01.06.2019 r. do 30.06.2019 r.;
6. - przyznać prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01.07.2019 r. do 30.09.2019 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w okresie od 01.10.2018 r. do 30.09.2019 r. przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – dochód rodziny ustalany jest na podstawie 2017 r. Ustawodawca przewidział możliwość swoistego "urealnienia" dochodów stron, wprowadzając instytucje "utraty dochodu" i "uzyskania dochodu", gdy sytuacja dochodowa rodziny zmieniała się w trakcie i po roku bazowym. U.p.p.w.d. ściśle definiuje te pojęcia, wymienia enumeratywnie przypadki, w których możliwe jest ich zastosowanie, a także wskazuje tryb postępowania w takich sytuacjach. Katalog zawierający zdarzenia powodujące utratę dochodu ma charakter zamknięty, co oznacza, że zdarzenie niewymienione expressis verbis w art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d. nie mogą uprawniać do obniżenia dochodu przyjmowanego jako podstawę ustaleń w postępowaniu o świadczenie wychowawcze.

Jednocześnie ilekroć w ustawie jest mowa o uzyskaniu dochodu (art. 2 pkt 20) oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane w szczególności uzyskaniem zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych. Kolegium zauważyło, że skarżąca występując z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko przedstawiła dokumenty obrazujące sytuację dochodową, na podstawie których organ I instancji ustalił, iż dochód na osobę w miesiącu październiku 2018 r. wyniósł 1.549,98 zł (wobec przekroczenia kryterium dochodowego nastąpiła odmowa prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko w okresie od 01.10.2018 r. do 31.10.2018 r.) i jednocześnie ustalił, że uwzględniając utratę dochodu – od miesiąca listopada 2019 r. dochód na osobę wyniósł 471,26 zł – czym spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko i przyznane zostało prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 30.09.2019 r. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w roku podatkowym 2017 osiągnęła dochód opodatkowany w wysokości 28.703,20 zł, tj. dochód z zatrudnienia w wysokości 17.392,97zł/dochód pomniejszony o należny podatek oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne zweryfikowany w danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów oraz danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o składkach na ubezpieczenie zdrowotne oraz dochód nieopodatkowany z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości 1.710,23 zł i w wysokości 9.600,00 zł tytułem alimentów.

Dochód opodatkowany z roku bazowego nie podlegał uwzględnieniu przy ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego (nastąpiła utrata dochodu). Po roku bazowym – w trakcie okresu zasiłkowego nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny – skarżąca 15 października 2018 r. utraciła dochód w związku z utratą zatrudnienia trwającego w okresie 16.07.2018 r. do 15.10.2018 r.) i jednocześnie 19 października 2018 r. uzyskała dochód w związku z uzyskaniem prawa do zasiłku chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia – w listopadzie 2018 r. Dochód ten wyniósł 1.458,56 zł, od 19 kwietnia 2019 r. uzyskała dochód w związku z uzyskaniem zasiłku dla bezrobotnego i dochód z tego tytułu w miesiącu maju 2019 r. wyniósł 730,50 zł. W ocenie Kolegium, uzyskane dochody rozliczone zgodnie z art. 7 ust. 1 i 3 u.p.p.w.d. spowodowały, że rodzina na gruncie u.p.p.w.d. w październiku 2018 r. posiada dochód na osobę w wysokości 1.549,98 zł [dochód nieopodatkowany z roku bazowego 2017 r. w wysokości (9.600,00 zł +1.710,23 zł): 12 miesięcy + dochód uzyskany w sierpniu 2019 r. w wysokości 2.157,43 zł/: 2 osoby].

Rodzina na gruncie u.p.p.w.d. w listopadzie 2018 r. posiada dochód na osobę w wysokości 1.200,54 zł [dochód nieopodatkowany z roku bazowego 2017 r. w wysokości (9.600,00 zł + 1.710,23zł): 12 miesięcy + dochód uzyskany w listopadzie 2018 r. w wysokości 1.458,56zł/: 2 osoby]. W zaskarżonej decyzji organ I instancji przyjął, że zasiłek chorobowy wypłacany był przez okres od 19 października 2018 r. do 3 marca 2019 r., w sytuacji gdy z oświadczenia skarżącej zasiłek chorobowy po utracie zatrudnienia wypłacany był do 18 kwietnia 2019 r., a zatem przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z utratą dochodu z tego tytułu może nastąpić wyłącznie od maja 2019 r., co wprost wynika z art. 18 ust. 5 u.p.p.w.d. Zdaniem Kolegium powyższe wywołuje ten skutek, że skarżąca w okresie od 01.04.2019 r. do 30.04.2019 r. nie spełnia progu dochodowego dla przyznania świadczenia wychowawczego, co stanowiło o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu, a w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 139 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja rażąco naruszałaby prawo.

Kolegium wskazało, że rodzina na gruncie u.p.p.w.d. w maju 2019 r. posiada dochód na osobę w wysokości 836,51zł [dochód nieopodatkowany z roku bazowego 2017 r. w wysokości (9.600,00 zł +1.710,23 zł): 12 miesięcy + dochód uzyskany w maju 2019 r. w wysokości 730,50 zł/: 2 osoby]. Zgodnie zaś z treścią art. 18 ust. 6 u.p.p.w.d. w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Uwzględniając powyższe przy weryfikacji prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, po urealnieniu dochodu o dochody uzyskane i utracone w związku z utratą zatrudnienia, uzyskaniem i późniejszą utratą prawa do zasiłku chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia oraz uzyskaniem zasiłku dla bezrobotnego organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. i zmienił własną decyzję z [...] grudnia 2018 r. w części dotyczącej prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego na dziecko.

Z akt sprawy bowiem wynika, że na gruncie u.p.p.w.d. skarżąca z posiadanym dochodem na osobę przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego w okresach od 01.10.2018 r. do 31.10.2018 r. i od 01.12.2018 r. do 30.04.2019 r. oraz od 01.06.2019 r. do 30.06.2019 r., co skutkowało odmową prawa do świadczenia wychowawczego w tych okresach i jednocześnie należało orzec o przyznaniu świadczenia w okresach spełniania przesłanki kryterium dochodowego, tj. od 01.11.2018 r. do 30.11.2018 r. i od 01.05.2019 r. do 31.05.2019 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium rozstrzygając ponownie w zakresie uprawienia skarżącej do świadczenia wychowawczego organ I instancji prawidłowo ustalił, że w związku z nowelizacją u.p.p.w.d. od 1 lipca 2019 r. i zniesienia kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, przysługuje skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 01.07.2019 r. do 30.09.2019 r. Kolegium wskazało także, że w sprawie zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń w trybie art. 25 u.p.p.w.d., za okresy, w których skarżąca nie spełniała przesłanki kryterium dochodowego do prawa do świadczenia wychowawczego.

Odnosząc się do zarzutu błędnego wyliczenia dochodu Kolegium uznało go za nieuzasadniony. Tak samo wskazywana przez skarżącą definicja dochodu wynikająca z ustawy o pomocy społecznej i wypracowanego na tym tle orzecznictwa nie może – zdaniem Kolegium – odnieść zamierzonego skutku uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, bowiem przepisy te nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Kolegium wskazało również, że u.p.p.w.d. precyzuje co jest dochodem i reguluje kwestie związane z urealnieniem dochodu i nie ma możliwości innego sposobu wyliczenia dochodu aniżeli ten zaprezentowany przez organ I instancji jak i Kolegium. Różna wysokość uposażenia w kolejnych miesiącach nie jest i nie może być traktowana jako utrata dochodu na gruncie u.p.p.w.d. Kolegium wyjaśniło, że z utratą dochodu mamy do czynienia wówczas, gdy osoba utraci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym.

Ma to miejsce, gdy nastąpi rozwiązanie stosunku prawnego, na mocy którego dany dochód tej osobie przysługiwał. Tak długo jak obowiązuje i wywołuje skutki prawne stosunek prawny stanowiący podstawę uzyskiwania dochodu (trwa umowa o pracę, trwa okres pobierania zasiłku chorobowego po utracie zatrudnienia czy też trwa prawo do zasiłku dla bezrobotnych) tak długo nie można mówić o utracie dochodu. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w u.p.p.w.d. nie jest pozostawione uznaniu organów administracji – wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego wypłaty, wprowadził też do porządku prawnego regulację dotyczącą zmiany/uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia w trakcie trwania okresu zasiłkowego okoliczności mających wpływ na ustalone prawo do świadczenia, jak również późniejszego dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Normy prawne zawarte w u.p.p.w.d. są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie wniosków dowodowych (dokumentu z ZUS o braku wypłaconego zasiłku w miesiącu listopadzie 2018 r. oraz kserokopii potwierdzenia przelewu zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu maju 2019 r.) przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżąca zaakcentowała, że można uznać jedynie taki dochód, którym strona może realnie dysponować, bowiem przy dokonywaniu wykładni powyższych przepisów nie można zapominać, że dotyczą one pomocy udzielanej osobom i rodzinom znajdującym się w gorszej sytuacji materialnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W toku postępowania pełnomocnik skarżącej wyznaczony z urzędu podtrzymał skargę oraz w jej uzupełnieniu zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 8 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 "ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876; dalej: u.p.s.)" przez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłową interpretacją pojęcia przychodu przyjętą przez organ, co spowodowało niezasadną zmianę decyzji organu l instancji, podczas gdy część środków pieniężnych stanowiących dochód skarżącej, nie została jej wypłacona w odpowiednich miesiącach, więc skarżąca fizycznie nie posiadała tych środków;
3. - art. 27 ust. 1 w zw. z ust. 2 "u.p.s." przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organu l instancji z [...] grudnia 2018 r. przyznającej skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko, podczas gdy nie istniały przesłanki do uchylenia świadczenia, zaś zmianę rozstrzygnięcia dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na niekorzyść strony przeprowadzono bez jej zgody;
4. II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w tym nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego, a także niewyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych przez niewłaściwe ich zastosowanie i niedokonanie wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego, które skutkowało niesłusznym uchyleniem decyzji przyznających skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, podczas gdy w niniejszej sprawie takie świadczenie nie powinno zostać uchylone.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że pełnomocnik skarżącej w swoim piśmie z 15 grudnia 2020 r. omyłkowo powołał u.p.s. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 27 u.p.p.w.d. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Powyższy przepis stanowi zatem jasną podstawę do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego na podstawie decyzji ostatecznej, po ustaleniu, że zachodzą przesłanki w tym przepisie wskazane, skutkujące uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej.

Z tego punktu widzenia zarzut zmiany decyzji bez zgody strony jest całkowicie nieuzasadniony, albowiem zgoda strony w świetle tego przepisu nie jest wymagana, gdy nastąpi zmiana sytuacji finansowej, a taka nastąpiła w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd I instancji przypomniał, że przepisy u.p.p.w.d., w stanie prawnym właściwym dla rozpoznania niniejszej sprawy, uzależniały przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od spełnienia przesłanki w postaci kryterium dochodowego, tj. jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d.).

Kwestia zatem ustalenia dochodu rodziny ma pierwszorzędne znaczenie dla przyznania omawianego świadczenia. W świetle zaś art. 7 u.p.p.w.d. dochód ustalany jest z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu zdefiniowanych w art. 2 pkt 19 i pkt 20 u.p.p.w.d. Jednocześnie z definicji "dochodu członka rodziny" (art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d.) wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu przypadającego na członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, czyli uśredniony arytmetycznie, w takiej samej wysokości w każdym miesiącu, definiowany przez ustawodawcę jako przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a u.p.p.w.d. Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

Sąd I instancji podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, do obliczanego dochodu dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, przy czym odnośnie do wysokości owego miesięcznego dochodu bierze się pod uwagę wysokość uzyskaną w miesiącu następnym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu; ponadto ustawodawca zastrzegł, że takiego "dodania" dokonuje się, jeżeli dochód "uzyskany" jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Istotą przepisu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. jest "uzyskiwanie dochodu", nie zaś sam fakt zatrudnienia, a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego.

Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Przyjęta zatem przez ustawodawcę zasada kontynuacji eliminuje możliwość powiększenia dochodu o dochód uzyskany w przypadku, gdy nie jest on już uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. Podkreśla się przy tym, że powyższy przepis ma prowadzić do ustalenia miarodajnej sytuacji dochodowej rodziny w rocznej perspektywie. Zdaniem Sądu I instancji przyjęcie stanowiska przeciwnego i w rezultacie jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego, decydowałoby w sposób znaczący o przyznaniu takiego świadczenia i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach.

Sąd I instancji wskazał, że analizowany przepis przewiduje warunek, aby wnioskodawca uzyskiwał dochód dodatkowy "przez okres", na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego. Powyższa regulacja prawna nie ma charakteru przypadkowego (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., I OSK 3162/18). Regulacja ta była odmienna od unormowania zawartego w art. 5 ust. 4b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w wersji Dz.U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.), a także w art. 9 ust. 4a ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W przepisach tych obu ustaw była bowiem mowa o dochodzie, który jest uzyskiwany "w dniu ustalania prawa", podczas, gdy w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., ustawodawca posługuje się terminem: dochodu, który jest uzyskiwany "w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo".

Zatem wykładnia językowa analizowanego przepisu była w tym wypadku dostatecznie czytelna i jasna (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2019 r., I OSK 668/17). Uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d. nie sprowadza się do jednorazowego zdarzenia, okoliczności wymienione w tym przepisie stanowią podstawę do systematycznego uzyskiwania dochodów. Ich wysokość może ulegać w czasie wahaniom, najbardziej typowym przypadkiem jest prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, a warunek ten każe organowi weryfikować, czy trwa nadal stan wywołany zdarzeniem rodzącym skutek uzyskania dochodu, w razie jego ustania zastosowanie bowiem powinien znaleźć przepis art. 7 ust. 1 u.p.p.w.d. przewidujący pomijanie dochodu utraconego przy ustalaniu dochodu (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2586/19).

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy tego zagadnienia w ogóle nie rozważyły, albowiem ograniczyły się do prostego doliczenia do dochodu skarżącej dochodu z tytuły wynagrodzenia z umowy o pracę w sierpniu 2018 r. (skarżąca zatrudnienie rozpoczęła w lipcu 2018 r.). W tym zakresie organy nie rozważyły, a bynajmniej brak jest jakichkolwiek analiz w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, czy wskazany dochód z tytułu zatrudnienia jest dochodem uzyskiwanym "w dniu ustalania prawa" i dalej, czy w świetle art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. jest to dochód, który jest uzyskiwany "w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo". Organy całkowicie pominęły końcowe sformułowanie w nim zawarte, a mianowicie wskazanie, że dochód uzyskany ma być uzyskiwany w okresie, "na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Oznacza to, że dochód uzyskany w sierpniu 2018 r. mógłby rzutować na sytuację dochodową rodziny, gdyby był uzyskiwany w dalszym ciągu, co nie miało miejsca, a do czego w sprawie organy się nie odniosły.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpływa na prawo do świadczenia wychowawczego, natomiast uzyskany na okres dłuższy, będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, skarżąca zasadnie zarzuciła organom nieuwzględnienie wniosków dowodowych (dokumentu z ZUS o braku wypłaconego zasiłku w miesiącu listopadzie 2018 r. oraz kserokopii potwierdzenia przelewu zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu maju 2019 r.). Wskazywała mianowicie w tym zakresie, że zasiłek chorobowy za listopad 2018 r. otrzymała dopiero 12 grudnia 2018 r., a zasiłek dla bezrobotnych za kwiecień 2019 r. otrzymała dopiero 28 maja 2019 r., a za kolejne miesiące takowego już jej nie wypłacano. Zdaniem Sądu I instancji powyższe może mieć istotne znaczenie dla ustalenia faktycznego dochodu skarżącej w poszczególnych miesiącach i w konsekwencji wpływać na wysokość ustalonego dochodu, a z co za tym idzie na ewentualne ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W przypadku uzyskiwania dochodów przez świadczeniobiorcę istotne jest bowiem, czy strona faktycznie otrzymała te środki finansowe.

Dochód winien być bowiem "uzyskany", jak stanowi wprost definicja z art. 7 ust. 2 i ust. 3 u.p.p.w.d., co wskazuje na faktyczny aspekt sytuacji majątkowej strony. Rozwiązanie to podkreśla uzależnienie od faktycznego stanu majątkowego i faktycznych dochodów uzyskanych w danym okresie, nie zaś dochodów nominalnie należnych.

W ocenie Sądu I instancji w rozumieniu omawianych przepisów za dochód można uznać jedynie taki dochód, którym strona może realnie dysponować, bowiem przy dokonywaniu wykładni powyższych przepisów nie można zapominać, że dotyczyły one świadczeń udzielanych osobom i rodzinom znajdującym się w gorszej sytuacji materialnej. Sąd I instancji podkreślił ponownie, że w przepisie mowa jest o dochodzie uzyskanym, co potwierdza prezentowaną powyżej tezę, że środki, od których zależy wysokość dochodu, mająca znaczenie dla uzyskania świadczenia wychowawczego, muszą być dla strony realnie dostępne. Tymczasem Kolegium całkowicie przemilczało ten argument strony i nadal twierdziło, że w maju 2019 r. strona otrzymała zasiłek w kwocie 730,50 zł (bo taki jej się należał wg zaświadczenia z urzędu pracy). W sytuacji natomiast wskazywanej przez stronę, co potwierdziła załączając do odwołania potwierdzenie transakcji, organ winien był doliczyć – zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. – dochód uzyskany z czerwca 2019 r., a nie z maja 2019 r.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze strony żądań w zakresie "wypłaty zaległego, wstrzymanego świadczenia rodzinnego, zgodnie z decyzją za miesiące wrzesień i październik 2019 r. (zasiłek rodzinny + dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 na dziecko)" Sąd I instancji wskazał, że nie leży to w zakresie jego kompetencji, albowiem sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nie ma natomiast uprawnień do wydania rozstrzygnięcia co do istoty, poprzez np. zasądzenie żądanych świadczeń, czego oczekuje skarżąca formułując takie żądania w skardze.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracyjne zastosują się do powyższej oceny prawnej, przeprowadzą ponownie postępowanie wyjaśniające mające na celu precyzyjne ustalenie faktycznych dochodów skarżącej, z uwzględnieniem faktu uzyskiwania dochodu z tytułu wynagrodzenia, który jest uzyskiwany "w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo". Wezmą także pod uwagę zgłaszane przez skarżącą argumenty co do wypłaty zasiłku chorobowego i zasiłku dla bezrobotnego z opóźnieniem i uwzględnieniem faktycznej kwoty uzyskanego z tego tytułu dochodu, oceniając, czy mają one wpływ na ustalenie dochodu skarżącej. W konsekwencji organy podejmą rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w sprawie zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadnią zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w części, tj. w zakresie punktu 1., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. 1. prawa materialnego:
2. a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy przez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;
3. b) art. 2 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 3 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód w rodzinie ustala się przez doliczenie dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu do dochodu za rok poprzedzający jedynie pod warunkiem, iż dochód ten uzyskiwany jest długotrwale w sytuacji, gdy z wykładni literalnej tego przepisu wynika wniosek odmienny nakazujący jednorazowe powiększenie dochodu o kwotę dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu pod warunkiem jedynie zaistnienia przesłanki uzyskania dochodu;
4. c) art. 7 ust. 3 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód w rodzinie ustala się przez doliczenie dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu do dochodu za rok poprzedzający jedynie pod warunkiem, iż dochód ten uzyskiwany jest długotrwale w sytuacji, gdy z wykładni literalnej tego przepisu wynika wniosek odmienny nakazujący jednorazowe powiększenie dochodu o kwotę dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu pod warunkiem jedynie zaistnienia przesłanki uzyskania dochodu;
5. d) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c) (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla instytucji dochodu uzyskanego znaczenie ma kiedy dochód ten został wypłacony, a nie moment, w którym wnioskodawca uzyskał prawo do dodatkowego dochodu;
6. 2. przepisów postępowania:
7. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;
8. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a ponadto zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego;
9. c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego oraz Konstytucji RP, błędnie zastosował część norm, a tym samym pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej i wykroczył poza granice określone normą zawartą w art. 1 p.u.s.a. Kolegium podało, że znany jest mu pogląd sądów administracyjnych, co do nieskuteczności zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., jednakże w przypadku naruszenia norm prawa materialnego Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli wydanych decyzji z normami materialnoprawnymi, a tym samym można mówić również o naruszeniu ww. przepisów.

Kolegium podniosło, że Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na normę zawartą w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), co jako takie jest prawidłowe, ale jednocześnie dokonał jego błędnej wykładni. Bezspornym jest, że w art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia "dochód członka rodziny" dla potrzeb postępowania dotyczącego świadczenia wychowawczego. Zgodnie z przywołaną definicją ilekroć w u.p.p.w.d. jest mowa o dochodzie członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a.

Natomiast w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. ustawodawca przewidział, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

Tym samym sposób obliczenia dochodu przypadającego na osobę w rodzinie w związku z zastosowaniem instytucji dochodu uzyskanego nie mieści się w granicach uznania administracyjnego, a ponadto nie można stosować wykładni rozszerzającej, jak uczynił to Sąd I instancji wskazując na konieczność ustalenia czy dochód ten uzyskiwany jest cyt. "na okres dłuższy". Na wadliwość powyższego poglądu wskazuje treść przepisu art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d., w którym wyraźnie wskazano, że zasada obliczania przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego zostaje ograniczona przez sytuacje wskazane w art. 7 ust. 1-3a u.p.p.w.d. Kolegium podkreśliło, że powyższy pogląd nie jest odosobniony, bowiem znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 22 lutego 2018 r., II SA/Po 1093/17 oraz WSA w Szczecinie z 15 marca 2018 r. II SA/Sz 49/18).

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zwiększenie roli orzecznictwa w zakresie wykładni prawa w sposób naturalny rodzi wątpliwości dotyczące charakteru wydawanych orzeczeń, w tym w szczególności pytanie o granice wykładni dokonywanej przez sądy i jej relacje do procesu stanowienia prawa. Jednocześnie wynikająca z art. 8 Konstytucji RP zasada nadrzędności Konstytucji i jej bezpośredniego stosowania oraz powszechna aprobata dla tzw. prokonstytucyjnej wykładni, opartej na odczytywaniu norm zawartych w przepisach ustawowych, przy jednoczesnym uwzględnianiu właściwych dla danej części systemu prawa wzorców konstytucyjnych powodują, że coraz częściej interpretacja norm prawnych staje się prawotwórstwem.

W ocenie Kolegium taka sytuacja jest niedopuszczalna bowiem stanowi zachwianie roli i funkcji sądów w odniesieniu do zasady trójpodziału władzy. Nie można zapominać, że granice działalności sądów administracyjnych wyznaczają granice wykładni. Poza nimi każda działalność, na pozór orzecznicza, staje się przejęciem aktywności prawotwórczej. Reasumując, w ocenie Kolegium, stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe, gdyż nie uwzględnia ono istotnych elementów regulacji zawartej w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. dotyczącej sposobu doliczania dochodu uzyskanego przez członka rodziny do dochodu bazowego z roku poprzedzającego okres świadczeniowy, a ponadto Sąd I instancji dokonał w sposób nieuprawiony rozszerzającej wykładni powyższego przepisu. Powyższy pogląd znajduje również odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2544/19 oraz z 27 maja 2020 r., I OSK 1459/19).

Prawidłowa wykładnia przepisów u.p.p.w.d., a w szczególności art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., prowadzi zatem do wniosku, że zgodnie z wolą ustawodawcy zastosowanie tej normy prawnej wymaga, przyjęcia do obliczeń dochodu uzyskanego wyłącznie przez powiększenie dochodu o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. (obowiązującym w dacie wydania decyzji i mającym zastosowanie w sprawie), istotne znaczenie miała kwota dochodu uzyskanego przez skarżącą "za miesiąc" maj 2019 r., a nie "w miesiącu" maju 2019 r. W znajdującym się w aktach administracyjnych zaświadczeniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazano bowiem, że zasiłek należał się już za miesiąc maj 2019 r. Dysponując takimi danymi organy nie miały podstaw do badania dlaczego ewentualna realizacja wypłaty nastąpiła w późniejszym okresie. Prawidłowa wykładnia powyższego przepisu nie odnosi się do dochodu fizycznie otrzymanego przez wnioskodawcę tylko należnego za dany miesiąc. Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że dla ustalenia nowego dochodu należy uwzględnić dochód osiągnięty w miesiącu następnym po miesiącu, za który nastąpiło uzyskanie dochodu, a nie miesiąc następny po miesiącu, w którym nastąpiła wypłata dochodu.

Kolegium wskazało także, że prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy mogło mieć miejsce zważywszy na uchybienia proceduralne inne rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie można twierdzić o naruszeniu norm postępowania, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, zaś materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i dokonano jego prawidłowej oceny. Kolegium podkreśliło, że nie można zapominać o naczelnej zasadzie postępowania przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji, oraz trafności zastosowanych przepisów do istniejącego w dacie podjęcia aktu stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu.

Tym samym w ocenie Kolegium recypowanie do uzasadnienia wyroku treści przepisu art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. nie jest wystarczające do wykazania, że owe naruszenie ma miało miejsce. Każdej decyzji wydanej przez organ administracji można wywieść zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów, ale koniecznym jest wykazanie, że uchybienia w tym zakresie miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. W tym stanie faktycznym i prawnym nie było możliwe wydanie przez organy administracji innego rozstrzygnięcia niż zapadłe.

Kolegium podniosło równocześnie, że bezpośrednim skutkiem uchybień Sądu I instancji na gruncie stosowania prawa materialnego było nieprawidłowe sformułowanie zaleceń co do dalszego postępowania w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, co wiąże się z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest spornym, że Sąd I instancji uwzględnił skargę skarżącej, co w konsekwencji stanowi, że ma w takim przypadku zastosowanie norma zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności jej zdanie drugie. Zgodnie ze zdaniem drugim powołanej powyżej normy, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warunkiem nie tylko prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, jak i prawidłowej oceny dokonanej przez Sąd I instancji, jest wykazanie, że uchybienia faktycznie miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Po pierwsze, zdaniem Kolegium, Sąd I instancji schematycznie uzasadnił swe rozstrzygnięcie, albowiem nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji i skupił swe rozważania jedynie na powołaniu przepisów, bez dogłębnej analizy zastosowanych i powołanych norm prawnych oraz z całkowitym pominięciem wykładni przepisów prawa materialnego, tj. u.p.p.w.d. Po drugie, skoro Sąd I instancji prezentuje pogląd, że do uwzględnienia dochodu uzyskanego niezbędne jest jego uzyskiwanie przez "dłuższy okres", to naturalną konsekwencją jest ustalenie przez ten Sąd co rozumie pod pojęciem owego "dłuższego okresu". Czy dochód uzyskiwany przez 2 miesiące jest już długotrwały, czy może dochód uzyskiwany co najmniej przez 6 miesięcy?

Ponadto jaki powinien być punkt odniesienia do oceny ewentualnej długotrwałości – rok kalendarzowy, czy może okres zasiłkowy? Po trzecie, Sąd I instancji formułując w powyższy sposób swe wskazania (przyjmując hipotetycznie nawet, że pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku jest całkowicie prawidłowy) nie wywiódł w żaden sposób, co powinien uczynić organ administracji w sytuacji, gdy ustali, że wynagrodzenie z tytułu, który uznany zostanie za dochód uzyskany wypłacane będzie w całym spornym okresie – czy w takim przypadku do dochodu za rok poprzedzający okres na jaki przyznawane jest świadczenie należy doliczyć jedynie dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, czy też należy zsumować dochód za cały okres, w którym strona otrzymuje dochód uznany za uzyskany?

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącej tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, według stawki maksymalnej, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty oraz argumenty podniesione dla ich uzasadnienia są trafne.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Do naruszenia przepisu ustrojowego może dojść wtedy, gdyby sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Natomiast naruszenie przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Należy też zwrócić uwagę, że sprawowanie kontroli pod względem zgodności z prawem w nierozłączny sposób łączy się z koniecznością ustalania przez sąd treści tego prawa, podejmowanie czynności interpretacyjnych nie ma przy tym charakteru wyłącznie poznawczego, interpretacji zawsze towarzyszy element poszukiwania rozwiązania optymalnego i doboru argumentów przemawiających za określonym rozumieniem. Kryterium optymalności wyznaczane jest przy tym nie tylko ze względów językowych, ale także systemowych, z uwzględnieniem aksjologii regulacji. Wykładnia art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. bynajmniej nie jest oczywista. Spór o wykładnię przepisów jest zasadniczym sporem w stosowaniu prawa, należy do właściwości sądów, a kolegialność, instancyjności i jawność jego prowadzenia są przejawem sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Normy prawa są efektem interpretacji przepisów, jej dokonywanie w ujęciu systemowym oddane jest do kompetencji organów stosujących prawo i organów sądowych.

W tym kontekście każdemu aktowi wykładni (wiążącej w danej sprawie), w tym również wykładni dokonywanej przez Kolegium, można postawić zarzut działalności "prawotwórczej" w znaczeniu, jakie przyjęto w skardze kasacyjnej.

Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzuty skierowane wobec dwóch zasadniczych kwestii podjętych przez Sąd I instancji względem wykładni art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, dotyczących sposobu ustalania dochodu na osobę w rodzinie w związku z przypadkami uzyskania dochodu i kryterium "uzyskania dochodu".

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na końcową część przepisu zawierającą warunek uzyskiwania dochodu w okresie, na jaki przyznawane jest świadczenie.

Decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego ma charakter związany, a ustalając prawo do tego świadczenia na pierwsze dziecko, przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny należy uwzględnić, zgodnie z dyspozycją ustawy, zmiany w wysokości dochodu w rodzinie na dzień składania wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że "dochód uzyskiwany" ma to być dochód uzyskiwany przez cały okres zasiłkowy. Gdyby bowiem tak było, ustawodawca w omawianym przepisie zamiast zwrotu "dochód ten jest uzyskiwany w okresie" zawarłby stwierdzenie "dochód ten jest uzyskiwany przez okres", co miałoby wskazywać na jego intencje, że ustalając bądź weryfikując dochód należy uwzględniać tylko dochód uzyskany w całym okresie zasiłkowym, a nie w jego części.

Dodatkowo chodzi tu o każdy dochód uzyskiwany w okresie na jaki ustalone lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego i który rozliczany jest miesięcznie (zob. wyrok NSA z 22 września 2020 r., I OSK 475/20).

W orzecznictwie trafnie podnosi się przy tym, że z wykładni ww. przepisu wynika, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez jeden miesiąc. Doliczeniu podlega bowiem dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty. Z art. 7 ust. 3 in fine u.p.p.w.d. – "jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego" – należy zaś wyprowadzić wymóg kontynuacji uzyskanego dochodu, wynikający z konieczności urealnienia dochodu rodziny w dniu ustalania prawa do świadczenia wychowawczego (wyrok NSA z 23 stycznia 2019 r., I OSK 668/17). Dochód uzyskany jednorazowo w konsekwencji nie wpłynie na prawo do świadczenia wychowawczego. Jest to konsekwencją mechanizmu zastosowanego w art. 7 ust. 3 in fine u.p.p.w.d., który nakazuje uwzględniać dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło jego uzyskanie, a jednocześnie uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest świadczenie.

Okres, na jaki ustalane jest świadczenie reguluje art. 18 u.p.p.w.d., jest nim okres od 1 października do 30 września roku następnego. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość utraty lub uzyskiwania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, powoduje jednak, że uzyskiwany w tym okresie dochód może zostać utracony, co będzie skutkowało kolejną zmianą. Jakkolwiek zatem jednorazowe świadczenie czy wypłata nie wpłyną na wysokość dochodu warunkującego uzyskanie świadczenia na pierwsze dziecko, to akcentowana w orzecznictwie "trwałość" czy "długotrwałość" uzyskiwania dochodu ma charakter względny, skoro dochód ten może następnie zostać utracony. Taka też sytuacja kilkukrotnie miała miejsce w przypadku skarżącej. Z ustaleń faktycznych organów nie wynika przy tym, aby kolejne przypadki nabycia dochodu (podjęcie zatrudnienia, nabycie prawa do zasiłku chorobowego, nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych) ograniczały się do jednorazowych świadczeń.

Natomiast stanowisko Sądu I instancji w kwestii wykładni art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. nie jest jednoznaczne, a jego zastosowanie wydaje się pomijać okoliczności faktyczne sprawy. Z jednej strony Sąd I instancji, akcentując wymóg uzyskiwania dochodu w okresie, na jaki weryfikowane jest świadczenie, zdaje się kłaść nacisk na długotrwałość tego uzyskiwania, skorelowaną z długością okresu ustalania świadczenia, z drugiej zaś strony zastrzega, że "dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpływa na prawo do świadczenia wychowawczego, natomiast uzyskany na okres dłuższy będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania". To drugie stanowisko należy uznać za prawidłowe, ale Sąd I instancji jednocześnie przyjmuje, że w sprawie dochód z tytułu zatrudnienia nie był uzyskiwany po sierpniu 2018 r., co nie koreluje ze stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Nie wynika z materiału sprawy, jak również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, aby dochód z tytułu stosunku pracy miał charakter jednorazowy.

Z tych względów za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem stanowisko Sądu I instancji w kwestii prawidłowości zastosowania w sprawie prawa materialnego i prawidłowości ustalenia dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę nie jest jasne i w ograniczonym stopniu poddaje się kontroli, nie zawiera też jednoznacznych wskazań dla organów.

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Brak jest podstaw do prowadzenia przez organy ustaleń, czy dochody kwalifikujące się jako uzyskane w rozumieniu ustawy, są dla strony realnie dostępne i kiedy faktycznie zostały wypłacone. Argument językowy podniesiony w skardze kasacyjnej nie ma jednak istotnego znaczenia, fakt posłużenia się w ustawie zwrotem "za miesiąc", a nie zwrotem "w miesiącu" nie jest wystarczająco silny, albowiem konkuruje z nim stanowisko Sądu I instancji, również odwołującego się do argumentu językowego. Jak bowiem zauważył Sąd I instancji, art. 7 ust. 2 i 3 u.p.p.w.d. posługują się terminem "dochód uzyskany", co językowo wskazuje na faktyczny aspekt sytuacji majątkowej strony. Na językowym poziomie spór nie wydaje się możliwy do rozstrzygnięcia, konieczne jest sięgnięcie do innych argumentów.

Kwestia, czy faktyczne obniżenie wysokości dochodu wymaga uwzględnienia przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego była już w orzecznictwie rozważana. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że ustawa nie zna pojęcia częściowej utraty dochodu i definiuje utratę dochodu w art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d., nie wymienia on przypadku obniżenia wysokości dochodu. Przyjęcie, że zawarty w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. warunek uzyskiwania dochodu w okresie, na jaki przyznawane jest świadczenie, oznacza konieczność uwzględnienia faktycznej jego wysokości i zmian w wysokości dochodu względem miesiąca następującego po miesiącu jego uzyskania prowadzi jednak do konieczności uznania istnienia luki w regulacji, ustawodawca nie przewidział bowiem mechanizmu ustalania dochodu w takiej sytuacji. Z tego zasadniczego powodu nie jest możliwa taka wykładnia art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., która skutkowałaby przyjęciem, że warunek uzyskiwania dochodu w okresie, na jaki przyznawane jest świadczenie, stanowi odwołanie do realnej wysokości uzyskiwanego dochodu i ma inny zakres, niż pojęcie "uzyskania dochodu".

Warunek ten każe organowi weryfikować, czy trwa nadal stan wywołany zdarzeniem rodzącym skutek uzyskania dochodu, w razie jego ustania zastosowanie bowiem powinien znaleźć przepis art. 7 ust. 1 u.p.p.w.d. przewidujący pomijanie dochodu utraconego przy ustalaniu dochodu. Wzgląd na argument systemowy, zakładający spójność i kompletność regulacji stoi na przeszkodzie, aby przy wykładni art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. odwoływać się do faktycznej wysokości otrzymywanych kwot (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2586/19). Mechanizm przyjęty w ustawie dla potrzeb ustalania dochodu nie jest oparty na bezwzględnym powiązaniu prawa do świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie z realnym dochodem. Przykładowo kwoty dochodu z pozarolniczej działalności nie muszą mieć stałej wysokości i zgodnie z doświadczeniem życiowym, nie będą się nią cechowały. W przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego oraz z działalności opodatkowanej zryczałtowanym podatkiem dochodowym ustawodawca odesłał do określonych publikowanych parametrów o uśrednionym charakterze (art. 7 ust. 3b, ust. 5 u.p.p.w.d.).

Nie można pomijać, że przyjęty w ustawie mechanizm obliczania dochodu skutkował też stabilizacją przyznanego prawa w okresie jego pobierania, co ma pozytywne skutki dla uprawnionych. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi o obowiązku osób utrzymujący świadczenie do niezwłocznego powiadamiania organu o zmianach mających wpływ na świadczenie, pozbawienie mechanizmu ustalania dochodu elementu konwencjonalności rodziłoby po stronie uprawnionych obowiązek zgłaszania każdorazowych zmian w faktycznej wysokości dochodu w trakcie pobierania świadczenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji o uchyleniu punktu 1. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od J. U. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 203 pkt 2 p.p.s.a.) w części obejmującej wynagrodzenie pełnomocnika postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że znajduje to oparcie w przedmiocie sprawy i sytuacji materialnej skarżącej, korzystającej z prawa pomocy. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za sporządzoną odpowiedź na skargę kasacyjną, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.