Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., I SA/Wa 105/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona skarżąca – V. S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez jego błędną wykładnię, a następnie nieuzasadnione zastosowanie w sprawie mającej za przedmiot podział, a następnie scalenie nieruchomości, w konsekwencji błędnego przyjęcia, że opłata adiacencka uregulowana w art. 98a ust. 1 u.g.n. może być również zastosowana w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i połączenia, a zatem, że przepis ten ma zastosowanie do wzrostu wartości nieruchomości połączonych, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, iż opłatę adiacencką w trybie art. 98a ust. 1 u.g,n. ustala się w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału;
- 2. art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej winna być obliczana jako suma wartości działek gruntu składających się na nieruchomość;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny", polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji mimo tego, że wydane zostały w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy dokonał niewłaściwej wyceny wartości nieruchomości, a to w związku z:
- a) przyjęciem, jako przedmiotu wyceny, wartości działek powstałych po scaleniu;
- b) przyjęciem, jako podstawy wyceny, poszczególnych dziatek ewidencyjnych, zamiast nieruchomości w ujęciu prawnorzeczowym i wieczystoksięgowym;
- 2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 ze zm.), dalej jako p.u.s.a." i w związku z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i nieuwzględnienie skargi mimo wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:
- 2.1. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego, tj.:
- a) niedokonanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, pozorne odniesienie się do ustaleń operatu z ograniczeniem się do przywołania brzmienia przepisów prawnych i przyjęciem za własne ustaleń faktycznych wynikających z operatu w sytuacji gdy organ powinien dokonać samodzielnej i rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego,
- b) rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych,
- - co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi w sytuacji, w której operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości sporządzony został błędnie;
- 2.2. art. 8 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób nie wzbudzający zaufania strony skarżącej do organów władzy publicznej, a to w związku z pominięciem wszystkich twierdzeń i zarzutów powoływanych w toku postępowania przed organami, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, w której organy administracji działały w sposób niezgodny z podstawową zasadą rządzącą postępowaniem administracyjnym;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu oceny, czy sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania wartości nieruchomości, wynikających przede wszystkim z przepisów u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji nie dokonał oceny operatu szacunkowego, a w konsekwencji wydanej na jego postawie decyzji administracyjnej.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są jedynie refleksem zarzucanego naruszenia prawa materialnego i staną się aktualne wskutek oceny zarzutów prawa materialnego, to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. przewiduje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego spowoduje, że wartość nieruchomości wzrośnie. Ustalenie na gruncie powyższej regulacji wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku jej podziału. Określenia wartości nieruchomości przed i po podziale dokonuje zgodnie z art. 7 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy przez sporządzenie stosownego operatu szacunkowego, wskazującego na wartość rynkową dzielonej nieruchomości przed jej podziałem i po podziale. Specyfika okoliczności niniejszej sprawy pozwala ograniczyć pole wypowiedzi Sądu kasacyjnego do kwestii podziału nieruchomości jako warunku ustalenia opłaty adiacenckiej w trybie art. 98a u.g.n., uznając przy tym, iż niekwestionowane okoliczności sprawy wypełniają pozostałe przesłanki ustalenia owej opłaty.
Specyfika okoliczności faktycznych sprawy, na którą powołuje się autor kasacji wskazuje niewątpliwie, iż dokonano podziału dwóch działek stanowiących jedną nieruchomość wieczystoksięgową. Podzielono mianowicie działki nr [...] i nr [...], odpowiednio na działki o nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Podział na powyższe działki miał jednak tylko techniczny charakter, bowiem w tej samej decyzji podziałowej (decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]) dokonano połączenia działek nr [...] i nr [...], wskutek czego powstała z nich działka nr [...], zaś z połączenia działek nr [...] i nr [...] powstała działka nr [...]. Działki przed podziałem (nr [...] i nr [...]) miały prostokątny kształt i wykazywały ograniczenia w możliwości ich zagospodarowania, natomiast działki po podziale (nr [...] i nr [...]) miały kształt trapezu, zbliżony do kwadratu i nie wykazywały ograniczeń w możliwości zagospodarowania. Działki przed podziałem i po podziale miały tą samą wielkość wynoszącą 0,1866 ha.
Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. wprowadza możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, spowoduje, że wartość nieruchomości wzrośnie. Zatem na podstawie tego przepisu można pobrać opłatę adiacencką tylko wtedy gdy nastąpił podział nieruchomości, przy czym konieczne jest aby podział ten został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 98a; K.Marciniuk [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 98a). W okolicznościach badanej sprawy jest jasne, że na wniosek strony skarżącej doszło do podziału należących do niej działek gruntu nr [...] i nr [...].
Wypełniony został w ten sposób podstawowy warunek, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Działania podjęte przez organ przy zatwierdzaniu podziału ww. działek, polegające na połączeniu działek podzielonych w taki sposób aby ostatecznym wynikiem dokonanego podziału było dalsze istnienie dwóch działek (nr [...] i nr [...]), o powierzchni tożsamej z powierzchnią działek przed podziałem, ale o innym kształcie, w żaden sposób nie podważa tego, iż doszło do podziału działek, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.
Nie budzi wątpliwości, że opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, należnej w związku z uzyskaniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości korzyści majątkowej w postaci wywołanego podziałem wzrostu wartości tej nieruchomości. Sposób podziału nieruchomości dokonany decyzją podziałową Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] mógł budzić wątpliwości w zakresie tego, czy jego wynikiem był wzrost wartości podzielonej nieruchomości i kwestia ta winna podlegać analizie podczas szacowania wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Nie można natomiast zasadnie twierdzić, że podział nieruchomości dokonany ww. decyzją podziałową z dnia [...] lutego 2016 r. nie stanowił podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. podnoszony w związku z naruszeniem art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n. przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej winna być obliczana jako suma wartości działek gruntu składających się na nieruchomość. Jakkolwiek powyższy zarzut uznać należy za echo wypowiedzi sądów administracyjnych dostrzegających na gruncie art. 98a ust. 1 i 2 u.g.n. pewne wątpliwości prawne przy określeniu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich, to sytuacja ta uległa zmianie wskutek nowelizacji art. 98a u.g.n., przez dodanie ust. 1b (art. 1 pkt 20 lit. b) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.1509)). Od dnia 23 sierpnia 2017 r. przepis art. 98a ust. 1b w zdaniu trzecim stanowi: "Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi".
Wprowadzając powyższą zmianę w przepisie art. 98a u.g.n. ustawodawca miał na celu doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości i wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. W projekcie owej zmiany wskazał: "Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (...), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale.
Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości. Wprowadzenie art. 98a ust. 1b ma na celu poprawę czytelności przepisu art. 98a. (...) Wydzielony art. 98a ust. 1b dedykowany jest kwestiom związanym z wyceną nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. (vide: Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Druk Sejmu RP VIII kadencji nr 1560).
Tym samym nie można potwierdzić zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. w związku z art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n. w zakresie przyjętego w niniejszej sprawie sposobu ustalenia wartości nieruchomości.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada dostrzec, iż poczyniona powyżej uwaga o sposobie wyceny nieruchomości na gruncie art. 98a ust. 1b u.g.n. nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny w zakresie przyjęcia do wyceny poszczególnych działek ewidencyjnych, zamiast nieruchomości w ujęciu prawnorzeczowym i wieczystoksięgowym. Regulacja ta nie może być także uznana za naruszoną wskutek dokonanej w niniejszej sprawie wyceny przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale. Okoliczność, iż decyzja podziałowa dokonywała także połączenia działek pierwotnie nią podzielonych, nie wskazuje na to, iż wycena taka na gruncie art. 98a ust. 1 – 1b u.g.n. nie jest możliwa. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się bowiem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (art. 98 ust. 1a zdanie drugie u.g.n.).
Z okoliczności sprawy wynika wyraźnie, iż przyjęty do wyceny stan nieruchomości po podziale oparty został na treści decyzji podziałowej i pozostawał aktualny na dzień, w którym stała się ona ostateczna. Przyjęte zatem do wyceny podejściem porównawczym, metodą porównywania parami nieruchomości, wypełniały kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianej, wskazane w art. 4 pkt 16) u.g.n.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. podnoszonych w kontekście niewłaściwego zastosowania art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Analiza powyższych zarzutów wskazuje, iż autor kasacji naruszenia powyższych regulacji dopatruje się wyłącznie wskutek wadliwej wykładni, a w konsekwencji nieprawidłowym zastosowaniu art. 98a ust. 1 – 1b u.g.n. w okolicznościach faktycznych sprawy, akcentując specyfikę sytuacji faktycznej i prawnej wynikającą z decyzji podziałowej. Jak już była o tym mowa, zarówno wynik wykładni językowej art. 98a ust. 1 u.g.n. – wskazujący na podział nieruchomości wskutek wniosku jej właściciela lub użytkownika wieczystego, jak i wykładni celowościowej wskazujący, iż opłata adiacencka stanowi daninę publiczną w związku z uzyskaniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości korzyści majątkowej wskutek wzrostu jej wartości po dokonanym podziale, nie pozwalają zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego.
W konsekwencji, z powyższego punktu widzenia nie mogło dojść do naruszenia ww. przepisów postępowania wskutek podjęcia w toku postępowania administracyjnego czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie oszacowania wartości nieruchomości w sposób określony w art. 98a ust. 1a i 1b u.g.n. Czynności te precyzyjnie przedstawione zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prowadząc do konkluzji o zdatności ich wyniku do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Brak szczegółowych zarzutów wobec operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale nie pozwala w postępowaniu kasacyjnym odnieść się do wyników podjętych w sprawie czynności wyjaśniających. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem podstawy do podważenia owych wyników.
Nie można natomiast potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej wskazano na niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to z tym zarzutem nie można się zgodzić. Motywy zaskarżonego wyroku wyraźnie bowiem wskazują i wyjaśniają zarówno podstawę wyrokowania (art. 151 p.p.s.a.), jak i podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 98a u.g.n.). Powyższe regulacje zostały niewątpliwie dostrzeżone przez autora skargi kasacyjnej, skoro zarzucał ich naruszenie.
Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Natomiast ewentualne mankamenty uzasadnienia wyroku polegające chociażby na jego lakoniczności, niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów lub nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.