Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, jest nieuzasadniona.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", ma zastosowanie część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Wskazanie przez ustawodawcę na stosowanie określonych rozdziałów i działów kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że nie można mówić o trybie administracyjnym na tym etapie postępowania.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a właściwym środkiem jego zaskarżenia jest skarga do sądu administracyjnego;
- 2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie z powodu uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności na tle wykładni art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczące tego, czy na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości służy skarga do sądu administracyjnego, czy też skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Zagadnienie prawne wynikające z ww. przepisów nie było bowiem rozstrzygane w sposób jednolity.
Powyższe wątpliwości zostały jednakże rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, w której zawarto stanowisko, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że ustawodawca nie określił w przepisach art. 78 - art. 81 u.g.n. jakiejkolwiek formy prawnej kwestionowania przez strony postanowienia kolegium wydanego na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n. Postanowienie to jest bowiem wydawane na podstawie ogólnego przepisu procedury administracyjnej stosowanego jedynie odpowiednio do postępowania przed kolegium w sprawie wniosku użytkownika wieczystego. Brak normatywnej podstawy dla sądu powszechnego do dokonywania oceny postanowienia kolegium wydanego w trybie określonym w art. 59 § 1 K.p.a. z jednoczesnym brakiem podstaw dla kolegium do wydania po takim odmownym postanowieniu orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej powoduje, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej po jej wypowiedzeniu przez właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i po wydaniu odmownego postanowienia przez kolegium nie może być już rozstrzygana przez którykolwiek z uprawnionych organów.
Pozostające w obiegu prawnym odmowne postanowienie kolegium wydane na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. stanowi więc procesową przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to należy zatem uznać za kończące postępowanie w sprawie oceny przez kolegium złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 78 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym i powoduje jego zakończenie, dlatego należy je uznać za kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 17 grudnia 2018 r. Wobec powyższego należało przyjąć, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, powinno zostać potraktowane jako postanowienie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., i jako takie podlegać merytorycznej kontroli sądu administracyjnego.
W związku z powyższym zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).