Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 marca 2021 r. IV SA/Po 1967/20 oddalił skargę [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] września 2020 r. Wójt Gminy [...] (Wójt) odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem [...] posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyczyną odmowy był fakt pobierania przez wnioskodawczynię emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Kolegium decyzją z [...] października utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przywołaniu brzmienia przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Kolegium wyjaśniło, że są one na tyle jasne, że nie wymagają żadnej wykładni. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zawiera normę bezwzględnie obowiązującą i nie pozostawia organom administracji żadnego luzu decyzyjnego. Okoliczność uzyskiwania przez Skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pobieranie świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że organ pominął przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., z którego wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie stronie przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. W motywach skargi wskazano, że poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może prowadzić do wniosku, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej skoro pobiera emeryturę, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalony przez organy orzekające stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. [...] posiadająca prawo do emerytury w jej minimalnej wysokości 1200 zł (netto - 1025 zł/m-c) wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem [...] trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Sąd uznał, że w tak ustalonym stanie faktycznym skargę należało uznać za niezasadną, albowiem nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Przepis ów określa, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające stwierdziły, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisów u.ś.r.
Sąd podzielił w tym zakresie tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która opowiada się za ścisłym, literalnym rozumieniem normy określonej w omawianym przepisie, również w kontekście pozostałych przepisów u.ś.r. Treść tego przepisu wprost wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej.
Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Sąd wskazał, że aczkolwiek organy ustaliły, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, który – jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS - jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, jednakże brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia (co nastąpiło od 1 sierpnia 1996 r.) a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Skarżąca uzyskała bowiem uprawnienia emerytalne w 1996 r. Jakkolwiek do tej daty należało przyjmować, że rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia nastąpiła celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, to od 1 sierpnia 1996 r. z chwilą uzyskania prawa do emerytury, świadczenie emerytalne niejako "wyprzedza", zastępuje świadczenie pielęgnacyjne.
Sąd wyjaśnił, że emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 53). Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 100 i art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej). Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.s.r.). W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą.
Brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Nie można zatem pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można równocześnie uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266), to nie ma przeszkód prawnych, aby po rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia.
Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Brak jest natomiast uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd wyjaśnił również, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, ani zasady niedyskryminacji określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Nie jest więc w tej samej sytuacji osoba opiekująca się niepełnosprawnym, która pobiera świadczenie emerytalne i osoba, która w wyniku konieczności rezygnacji z pracy zawodowej utraciła dochód z pracy.
Sąd wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, które przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie to ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest więc możliwy – jak wskazuje NSA w wyroku z 30 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1334/20 (dostępny j.w.), zbieg obu tych świadczeń, co oznacza, że strona nie ma możliwości wyboru świadczenia wyższego kwotowo, ani nie jest możliwa ich wzajemna kompensacja umożliwiająca pobieranie ich obu do wysokości wyższego kwotowo. Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jasna, a wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej nie zaprzecza jego jednoznaczności językowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca.
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J. Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17, lex 2015). Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury.
Sąd podkreślił, że uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam, gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czy w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich. Analiza orzeczeń, w których takie poglądy zaprezentowano wskazuje, że były one raczej wynikiem nie tyle co samej interpretacji obowiązujących regulacji, ile rezultatem bezpośredniego zastosowania Konstytucji (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19 oraz wyrok NSA z 30 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1334/20, dostępne j.w.), co jest zagadnieniem odrębnym od tak zwanej prokonstytucyjnej wykładni prawa.
Sąd zauważył również, że Skarżąca będąc na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. W związku z tym, tak jak nie można pobierać równocześnie wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na cel każdego z tych świadczeń i ich odmienny charakter, tak też nie można równocześnie pobierać świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest zaś skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne.
Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiadającym się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. przykładowo wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18 dostępne j.w.).
Z kolei okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w u.ś.r., czy w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich.
Odnosząc się do celowości rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w aspekcie zasad konstytucyjnych Sąd pierwszej instancji odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach o sygnaturach I OSK 2950/15 i I OSK 134/18. W orzeczeniach tych zwrócono uwagę, że pomimo iż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). Osoby mające ustalone prawo do emerytury choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że przepis ten nie może być zastosowany wobec osoby, mającej ustalone prawo do emerytury, która nie rezygnuje z podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, w sytuacji gdy treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że nie jest wykluczone przyznanie świadczenia osobie, która zrezygnowała z zatrudnienia pomimo pobierania emerytury, z uwagi na konieczność sprawowania opieki - co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że aby osoba wymieniona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzyskała świadczenie pielęgnacyjne musi zrezygnować z zatrudnienia i nie podejmować go w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.
Wskazała, że bezspornym jest, że jej syn legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ona sama ma ustalone prawo do emerytury od roku 1996 roku. W przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, mimo że opiekun pobiera emeryturę.
Podniosła, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko zaprzestanie konkretnego działania, ale także jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 408/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20). Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego syn skarżącej urodził się w 1988 roku, a tym samym skarżąca w związku ze sprawowaniem opieki została zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia.
O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 58/21).
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi naruszenie prawa materialnego to jest art. 17 ust. 4 u.ś.r. polegające na odmowie jego zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zgodnie z przyjętymi przez Sąd ustaleniami faktycznymi niekwestionowanymi w skardze kasacyjnej, Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem. Sąd uznał jednak, że w sytuacji w której skarżąca ma przyznane od 1996 r. świadczenie emerytalne nie można przyjąć, by pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem zachodził związek przyczynowy.
Dla oceny zarzutu skargi kasacyjnej konieczne jest zatem dokonanie wykładni użytego przez ustawodawcę pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki".
Przepis art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) jeżeli [dana osoba] nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza nie podejmowanie pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Sąd kasacyjny podziela przedstawiony w skardze kasacyjnej pogląd, zgodnie z którym wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Użyte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należy zatem rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga.
Zatem okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia ustawową przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Znajduje to zastosowanie również do osób mających ustalone prawo do emerytury, które z uwagi na konieczność sprawowania opieki nie są w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że uzyskanie prawa do emerytury samo przez się nie wyłącza możliwości podejmowania dodatkowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Sąd kasacyjny nie podziela wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu zgodnie z którym ustawodawca świadomie wyłączył z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego te, które mają ustalone prawo do emerytury. Rzeczywiście, pogląd taki mógł być wywodzony z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i tak też przepis ten interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).
Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20).
Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, urodzonym 23 kwietnia 1988 r. Skarżąca uzyskała prawo do emerytury od 1 sierpnia 1996 r. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca urodziła się 25 września 1954 r. W dacie uzyskania emerytury skarżąca miała zatem 42 lata, jej syn – 8. Zgodnie z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy i przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji, zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez Skarżących wyklucza podjęcie przez nią pracy. Opieka sprawowana przez Skarżącą nad synem obejmuje między innymi stałą kontrolę i przebywanie z nim.
W świetle przyjętego przez Sąd za podstawę orzekania stanu faktycznego brak więc było podstaw do przyjęcia, że fakt uzyskania przez Skarżącą emerytury w 1996 r. oznacza, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, oraz że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Podstawą do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania był art. 203 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym zasądzono na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego na który składało się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 złotych tytułem zastępstwa procesowego przed sądem pierwszej instancji oraz w wysokości 240 złotych tytułem zastępstwa procesowego przed sądem kasacyjnym.