Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 lutego 2020 r. odmówił M. M. prawa do świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) – dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.ś.r.",, wnioskowanego na matkę J. M. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 2 ust. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25 u.ś.r. oraz art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej powoływanej jako "k.p.a.".
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 9 stycznia 2020 r. M. M. (zwany dalej też "stroną" lub "skarżącym") złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z ustaleniami organu, J. M. (ur. 24.11.1946 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym do 30 listopada 2021 r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania Niepełnosprawności w G. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 listopada 2018 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie dało się ustalić. Jej syn M. M. ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy z ZUS od 1 października 2018 r. do 30 listopada 2020 r. Jednocześnie posiada on orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania Niepełnosprawności w G. do 30 września 2022 r. Ostatnie zatrudnienie skarżącego ustało w dniu 30 września 2011 r., a w okresie od 26 sierpnia 2019 r. do 4 września 2019 r. pobierał on stypendium z Powiatowego Urzędu Pracy w G. Wywiad środowiskowy wykazał, że strona w sposób prawidłowy opiekuje się matką, a stała pomoc o charakterze opiekuńczo-pielęgnacyjnym i gospodarczym jest niezbędna w celu zapewnienia matce prawidłowego funkcjonowaniu w środowisku. Ponadto pracownik socjalny ocenił, że opieka sprawowana nad matką jest przeszkodą w podjęciu zatrudnienia.
Niemniej jednak organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż niepełnoprawności matki strony powstała po okresie przewidzianym w tym przepisie, to (nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). W ocenie organu sytuacji nie zmienił wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym orzeczono o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Ja wskazał Trybunał w uzasadnieniu wyroku, niezbędne są działania ustawodawcy w tym zakresie, a do chwili obecnej nie wprowadzono zmian w tej regulacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 maja 2020 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W wyniku złożonego przez stronę sprzeciwu od wyżej wymienionej decyzji organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 567/20 uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji, wskazując, że organ odwoławczy winien skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a. i zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Stosownie do wytycznych Sadu pismem z dnia 3 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez ustalenie:
- - przebiegu kariery zawodowej, wykształcenia i kwalifikacji zawodowych M. M. oraz obecnego stanu jego zdrowia i tego, czy pozwala on na podjęcie zatrudnienia, szczegółowego zakresu opieki i czynności dokonywanych przez M. M. w związku z opieką nad matką, w jakim zakresie J. M. jest samodzielna, które z czynności życia codziennego może wykonać sama, czy może poruszać się samodzielnie, czy wymaga pomocy w czynnościach higienicznych i fizjologicznych, czy może sama pozostać w domu na kilka godzin, czy jest zdolna do samodzielnego spożywania posiłków, przyjmowania lekarstw itp.
W odpowiedzi na wezwanie organ pierwszej instancji przekazał do Kolegium:
orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 30 października 2020 r. stwierdzające, że strona jest częściowo niezdolna do pracy do dnia 31 października 2022 r., oświadczenie strony z dnia 18 listopada 2020 r., w którym strona opisała przebieg zatrudnienia od 1997 r. i wskazała, że obecnie równolegle z opieką nad matką niewielką część czasu poświęca na pogłębianie swoich kwalifikacji w kierunkach księgowość i informatyki, jest zarejestrowana w PUP jako poszukująca pracy, a także uczestniczy w projekcie aktywizacji zawodowej. Obecny stan zdrowia pozwala stronie na opiekę nad matką, gdyż jest ona rozłożona w czasie, ale czasami jednocześnie wymaga gotowości 24 godzinnej, przez co nie jest możliwe równoległe poświęcanie się pracy zawodowej i opiece nad matką, kwestionariusz dotyczący okresów składkowych i nieskładkowych, z którego wynika m.in. że od 1 października 2018 r. do teraz strona pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy,
- - wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 24 listopada 2020 r. z matką strony. Z wywiadu tego wynika, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 3.732,74 zł., opiekę nad nią sprawuje strona i są to usługi o charakterze opiekuńczo-pielęgnacyjnym i gospodarczym, bez opieki syna nie byłaby w stanie sobie poradzić. Opieka polega na: gotowaniu posiłków specjalnie dostosowanych do diety (codziennie w zależności od potrzeb + wyciskanie soków); podawanie posiłków; robienie zakupów (w zależności od potrzeb, zazwyczaj codziennie); wykupowanie leków (2-3 razy w miesiącu); podawanie leków (2 razy dziennie); wykonywanie masaży kręgosłupa (3-4 razy w tygodniu); pielęgnacji miejsc zmienionych chorobowo, robieniu okładów, smarowaniu i oklepywaniu (3-4 razy w tygodniu); motywacji do ćwiczeń i pomocy w ich wykonywaniu (codziennie); pomiarze ciśnienia (1 raz dziennie); towarzyszeniu w wizytach lekarskich (2 razy w miesiącu); towarzyszeniu podczas rehabilitacji (2 razy w oku na NFZ i co jakiś czas prywatnie); praniu i sprzątaniu (1 raz w tygodniu); dokonywaniu opłat i rozliczeń (2 razy w miesiącu); załatwianiu spraw urzędowych; pomocy w wejściu do wanny i umyciu pleców (w miarę potrzeb); pomocy w ubieraniu i ścieleniu łóżka (codziennie); towarzyszeniu w spacerach poza domem, gdyż tam porusza się na wózku inwalidzkim. Z wywiadu wynika także, że matka strony samodzielnie spożywa przygotowane posiłki oraz jest samodzielna w zakresie higieny osobistej; po domu (do łazienki) porusza się samodzielnie przy pomocy sprzętu pomocniczego. Strona na opiekę poświęca ok. 5-6 godzin dziennie, czuwa nad matką również w nocy i w razie potrzeby podaje inhalator lub lampę do nagrzewania miejsc zmienionych chorobowo.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że zgadza się z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, który, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, wskazuje na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,. W związku organ uznał, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął istnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. uzasadniającej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
Dalej organ odwoławczy wskazał, że główną przesłanką z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę, bądź jej nie podejmowanie w tymże celu. Po pierwsze chodzi tu o sprawowanie rzeczywistej, osobistej i stałej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną, a po drugie o stwierdzenie, czy niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest spowodowana koniecznością sprawowania tej opieki. Pomiędzy tymi dwoma okolicznościami musi zaistnieć związek przyczynowo-skutkowy. Rozmiar opieki musi być przy tym na tyle duży, że całkowicie uniemożliwia on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.
SKO wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi wskazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony, a sprawowaniem opieki nad matką.
Strona ostatnio zatrudniona była do dnia 30 września 2011 r., po tym czasie zajmowała się dzieckiem, a następnie w okresie od 26 sierpnia 2019 r. do 4 września 2019 r. pobierała stypendium z powiatowego urzędu pracy i nie podejmowała już zatrudnienia. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności J. M. datuje się od dnia 23 listopada 2018 r. Stąd w ocenie Kolegium - nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy tymi zdarzeniami. Nadto praca w zawodach do których jak sama wskazuje strona posiada kwalifikacje, tj. księgowość, czy informatyka, może odbywać się w nienormowanym czasie pracy, może również odbywać się zdalnie, bez konieczności opuszczania miejsca zamieszkania matki.
Organ stwierdził, że z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych z podopieczną nie wynika również, by rozmiar i zakres opieki wymuszał na stronie niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. J. M. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się samodzielnie przy pomocy sprzętu pomocniczego, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki oraz jest samodzielna w zakresie higieny osobistej. Z opisu czynności wykonywanych przez stronę wynika, że czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad chorą matką nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia (są realizowane w pewnych odstępach czasowych), aby strona przy należytej organizacji tej opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej, w szczególności w niepełnym wymiarze czasu pracy. Część z podanych czynności równie dobrze wykonują osoby aktywne zawodowo, m.in. zakupy, pranie, sprzątanie, opłacanie rachunków czy wizyty u lekarza.
M. M., zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji M. M.zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności polegające na nieprawidłowym ustaleniu związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania osobistej opieki przez skarżącego nad matką i tym samym brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;
- - art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania świadczenia;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu świadczenia;
- 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że przepis ten może być zastosowany wobec osoby, która rezygnuje z podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, w sytuacji gdy treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że nie jest wykluczone przyznanie świadczenia osobie, która nie może podjąć zatrudnienia a nie tylko rezygnuje z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania opieki - co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni przepisu i analizy stanu faktycznego, przyjmując że niepodejmowanie zatrudnienia nie stoi w związku z wyżej wskazaną koniecznością a także, że rozmiar opieki nie jest na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Organ pominął fakt, że skarżący sam jest osobą o orzeczonym stopniu niepełnosprawności do 2022 r. i już z tego powodu sprawowanie opieki o wykonywanie pracy zarobkowej w pełnym wymiarze jest zdecydowanie utrudnione. Organ niesłusznie przyjął, że skarżący powinien czas opieki dzielić pomiędzy opiekę i pracę zawodową, gdyż w efekcie takiego ustalenia stanu faktycznego, skarżący zmuszony byłby do podjęcia zatrudnienia na ponad etat, a także często nie wywiązywania się z obowiązków, gdy opieka by wymagała więcej czasu niż 4-6 godzin/na dzień (7 dni w tygodniu).
Skarżący zarzucił, że gdyby nie konieczność sprawowania osobistej opieki nad matką, mógłby podjąć zatrudnienie, którego nie podejmuje w związku z opieką. O poszukiwaniu pracy zaświadcza zarejestrowanie skarżącego od dnia 10 lipca 2019 r. w urzędzie pracy, z którym skarżący aktywnie współpracuje, w tym odbył dwa krótkie, a zarazem intensywne kursy zawodowe. Dodatkowo od października 2018 r. skarżący uczestniczy w projekcie aktywizacji zawodowej, korzysta ze wsparcia doradcy zawodowego, który przygotowuje skarżącego do wykonywania pracy, psychologa wspierającego w obecnej sytuacji życiowej i rodzinnej między innymi związanej z koniecznością opieki nad matką.
Skarżący poniósł, że przed rozpoczęciem opieki nad matką przez okres około 1 roku opiekował się ciężko i obłożnie chorym ojcem w związku z czym nie mógł podjąć zatrudnienia. W okresie późniejszym z uwagi na w znaczącej mierze pogarszający się stan zdrowia matki, podjęcie zatrudnienia było utrudnione.
Skarżący wskazał, że świetle powyższego, związek przyczynowo-skutkowy został całkowicie uprawdopodobniony. Powołał się również na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż podniesione w niej zarzuty są częściowo zasadne.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w orzeczeniu o niepełnosprawności jego matki wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 listopada 2018 r.
Organ odwoławczy nie podzielił powyższego stanowiska organu pierwszej instancji, wskazując, że powodem uzasadniającym konieczność odmowy przyznania świadczenia jest brak spełniania przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, to jest brak istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącego niepełnosprawnej matce opieki a zaprzestaniem (niepodejmowaniem) przez niego aktywności zawodowej. Zdaniem organu odwoławczego, zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nie jest przeszkodą, aby skarżący podjął aktywność zawodową choćby w niepełnym wymiarze czasu.
J. M. legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 11 stycznia 2019 r. wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. Pomimo wskazania w orzeczeniu, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność J. M. istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 listopada 2018 r. (od 72 roku życia), okoliczność ta, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie mogła mieć znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanki warunkującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104).
Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16).
Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełno-sprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za błędny pogląd organu pierwszej instancji w tym zakresie.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, że skarżący nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, iż nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność matki skarżącej istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Niewątpliwie zatem organ pierwszej instancji naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii jest właściwe i dla skarżącego korzystne.
Podstawę przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przechodząc do rozważenia zasadności stanowiska, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez jej opiekuna, wskazać należy, iż stanowisko to, co do zasady, jest błędne. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, na podstawie zebranych w sprawie dokumentów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia J. M. był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na równoległe podjęcie pracy. W tym przedmiocie, biorąc pod uwagę zarówno treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, jak i treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, nieuprawnione jest twierdzenie organu odwoławczego, że zakres opieki pozwala opiekunowi na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Mając na uwadze zgromadzony w akta administracyjnych materiał dowodowy – w ocenie Sądu - organ, nie uwzględnił, chociaż wskazywał na ten fakt w uzasadnieniu decyzji, że J. M. jest osobą z licznymi przypadłościami zdrowotnymi. W ramach przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego z dnia 2 lipca 2020 r. ustalono, że J. M. choruje na chorobę Pakinsona, nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienie stawów, żylaki, niedowład, ma zaniki pamięci i omdlenia. Przeprowadzający wywiad pracownik socjalny nie wskazał przy tym, aby matka skarżącego była samodzielna, wręcz przeciwnie, wyraźnie wskazał, że wymaga ona stałej pomocy. Pracownik wskazał, że syn pomaga matce w czynnościach samoobsługowych, kąpie matkę, podaje jej leki, sprząta, przygotowuje posiłki, robi zakupy, wozi matkę na wizyty lekarskie. Matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie opuścić domu, a poza domem porusza się na wózku inwalidzkim.
Skarżący zasadnie stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 408/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Okoliczność, że matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wynika w sposób niewątpliwy z orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 25 czerwca 2014 r. - a więc wyspecjalizowanej do oceny niepełnosprawności jednostki orzeczniczej - który orzekł o zaliczeniu matki skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności od 23 listopada 2018 r., stwierdzając jednocześnie, że osoba ta z uwagi na znacznie ograniczone możliwości samodzielnej egzystencji, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 573) w związku z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).
Niezasadne jest przy tym założenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach wyłącznie innych czynności niż czynności związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować, jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem, mogą wypełniać cały dzień. Z okoliczności sprawy wynika, że opieka nad matką skarżącego zajmuje znaczną część dnia.
Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Ponadto organ ustalił, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (orzeczenie z dnia 26 września 2018 r. w aktach administracyjnych) i do 30 listopada 2020 r. przysługiwała mu renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy (decyzja ZUS z dnia 26 lipca 2019 r. w aktach administracyjnych). W tych okolicznościach sprawowanie opieki wymagałoby od niego większego wysiłku niż osoby całkowicie zdrowej.
Podsumowując tę część rozważań Sąd wskazuje, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Jak wskazano wyżej ustalenia te w rozpoznawanej sprawie w wyczerpujący sposób można było poczynić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obejmującego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz wywiad środowiskowy.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, w omawianym zakresie organ odwoławczy naruszył - w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy - zasadę swobodnej oceny dowodów, tj. art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając w istocie, z jakich powodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wnioskom pracownika socjalnego odnoszącym się do jego ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, jak również treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 11 stycznia 2019 r. Organ dokonał także wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie pojęć opieki związku przyczynowego.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził jednak, że wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa nie wpłynęły w istotny sposób na rozstrzygnięcie sprawy. W sprawie brak było bowiem możliwości uwzględnienia złożonego wniosku z innego powodu.
Z zebranego przez organy administracji materiału dowodowego wynika, że skarżący został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Zgodnie z odpisem prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego G. z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt [...], Sąd ten zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 10 czerwca 2019 r. nr [...], ten sposób, że uznał M. M. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, wskazując, że przyczyna jego niepełnosprawności powstała przed 21 rokiem życia – w okresie nauki w szkole podstawowej, oraz ustalając, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wyrok ten jest prawomocny.
Organ odwoławczy, wydając decyzję w grudniu 2020 r. miał obowiązek uwzględniać ten dowód i dokonać na jego podstawie ustaleń, które to ustalenia miały istotnie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jednoznacznie wynika bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Legitymowanie się przez opiekuna orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 237/20). Rezygnacja z zatrudnienia, bądź niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może bowiem dotyczyć osób, które nie są zdolne do podjęcia pracy i co więcej, z uwagi na stan zdrowia same takiej opieki potrzebują.
W rozpatrywanej sprawie należało uznać zatem, że skarżący, co najmniej od 10 czerwca 2019 r., a więc daty wydania decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (zmienionej wskazanym wyrokiem) był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wniosek o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego skarżący złożył w styczniu 2020 r., a więc w okresie, gdy był on już osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Organy orzekające w sprawie, mimo błędnych założeń i wskazanych naruszeń prawa procesowego, nie mogły zatem przyznać skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Orzeczenie w niniejszej sprawie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).