Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 637/16 na skutek skargi [...],[...] oraz [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 1978 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa (budowa osiedla mieszkaniowego [...]) na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość stanowiącą własność [...] i [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,6157 ha.
Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2014 r. [...],[...] i [...], jako spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości (postanowienie Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 3 września 1997 r., sygn. akt II Ns 2184/97) zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot części nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...], dawna działka nr [...] o pow. 0,2029 ha położonej w [...] przy ul. [...].
Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2015 r., wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia przedmiotowej sprawy i w jego miejsce wyznaczył Starostę [...].
W toku prowadzonego postępowania dołączono do akt sprawy operat geodezyjno-prawny zarejestrowany w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] z którego wynika, że działka wnioskowana do zwrotu znajduje się w obszarze aktualnej działki oznaczonej nr [...], o projektowanym nr [...] o pow. 0,2087 ha.
Po przeprowadzeniu w dniu 23 września 2015 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości organ I instancji ustalił, że wnioskowany do zwrotu teren w znacznej części położony jest na zboczu i porośnięty jest wysokim chwastem, krzewami i drzewami samosiewnymi. Teren ten stanowi część większego niezagospodarowanego obszaru. Jedynie w niewielkiej części, od strony dna wąwozu, projektowana działka nr 25/20 zagospodarowana jest aktualnie pod zieleń - wykoszona trawa oraz nasadzenia dziesięciu około dwuletnich drzew. Stwierdzono, że wywłaszczona nieruchomość - w obszarze aktualnej działki nr [...] - w większej części zajęta jest pod zabudowania Stowarzyszenia "SOS - Wioski Dziecięce w Polsce". Część dawnej działki nr [...] pozostająca poza ogrodzeniem wskazanego obiektu porośnięta jest wysokim chwastem. Z kopii planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] wynika, że zawnioskowany do zwrotu teren znajdował się poza granicami opracowania planu osiedla [...] oznaczonymi literami A-T.
Wydział Planowania UM w [...] pismem z dnia 1 października 2015 r. wskazał, że obszar dawnej działki nr [...] w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym Planem Szczegółowym [...] - [...] zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Według ustaleń ww. planu, zawnioskowany do zwrotu obszar nie był przeznaczony pod realizację osiedla [...], którego budowę wskazano jako cel wywłaszczenia, ale pod tereny o funkcji dzielnicowej. Grunt wykazany jako projektowana działka nr [...] położony był w obszarze przeznaczonym pod dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji Rury z zespołami boisk i płytą stadionu (symbol D 26 ZP). Według rysunku planu, przedmiotowy teren znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego stadionu. W pozostałej części dawna działka nr [...] przeznaczona była pod realizację szkoły specjalistycznej (symbol D 27 UO).
Wnioskodawcy w dniu 18 listopada 2015 r. przed organem I instancji złożyli oświadczenie do protokołu, zgodnie z którym ograniczyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie do części tej nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2087 ha.
Starosta Lubelski decyzją z dnia 4 stycznia 2016 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2087 ha, umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości stanowiącej część aktualnej działki nr [...]. Wskazał, że nieruchomość zostanie zwrócona w stanie w jakim będzie się znajdować w dniu jej zwrotu. Ponadto zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 9.721,83 zł na rzecz Gminy [...] w terminie 14 dni od daty, kiedy decyzja ta podlegać będzie wykonaniu, a także zabezpieczył wierzytelność Gminy [...] poprzez ustanowienie hipoteki na zwracanej nieruchomości, a także poinformował, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowić będzie podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.
Od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odwołanie wniosła Gmina [...], zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm., zwanej dalej u.g.n.).
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w części obejmującej pkt I oraz od pkt II do pkt IX i w tym zakresie odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...].
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i dokonał błędnego rozstrzygnięcia. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zieleń znajdująca się na orzeczonej do zwrotu działce nie mieści się w celu wywłaszczenia - budowy osiedla mieszkaniowego. Zdaniem Wojewody, celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także całą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przyjęcie takiego założenia możliwe jest w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego, jak miało to miejsce w tej sprawie.
Skoro przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod osiedle mieszkaniowe, a zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę osiedla, to nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia w ramach planowania osiedla mieszkaniowego - zamiast boiska do piłki nożnej utworzono teren zielony. Dlatego też możliwa była modyfikacja celu wywłaszczenia w ramach planowania poszczególnych elementów infrastruktury fragmentu osiedla mieszkaniowego. Organ odwoławczy podkreślił, że modyfikacja celu wywłaszczenia nie zmieniła jego charakteru, a z zieleni osiedlowej w sposób swobodny mogą korzystać mieszkańcy osiedla mieszkaniowego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli [...],[...] i [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za uzasadnioną podkreślając, że wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] - zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta [...]. W takiej zaś sytuacji, to jest w związku z dość ogólnie określonym celem wywłaszczenia, ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu.
W ocenie Sądu I instancji z decyzji z dnia 29 kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla Mieszkaniowego [...] oraz planu ogólnego zagospodarowania terenu Osiedla [...] z 1977 r. wynika jednoznacznie, że w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...] miał powstać dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji [...] z zespołem boisk i płyta stadionu. Natomiast przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, że na przedmiotowym gruncie nie doszło do realizacji wskazanych wyżej obiektów. Jak wynika bowiem z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 września 2015 r. wnioskowany do zwrotu teren w części jest porośnięty gęstą niekoszoną trawą i chwastami, a w pozostałej części teren działki jest porośnięty kilkuletnimi drzewami liściastymi wokół których rośnie koszona trawa. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu I instancji, że na działce objętej zwrotem nie tylko nie zostało urządzone boisko piłki nożnej, ale nie powstał żaden inny obiekt sportowy.
Co więcej, w ogóle nie powstał na działce zawnioskowanej do zwrotu, jak też na działkach sąsiadujących, przewidziany w zatwierdzonym planie realizacyjnym zespół boisk i płyta stadionu. Teren ten jest więc niezagospodarowany, porośnięty chwastami oraz nieskoszoną trawą. Tym samym, mimo że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane, to wywłaszczenie nieruchomości obejmującej w tej sprawie działkę skarżących, nie było niezbędne do budowy osiedla.
Zdaniem Sądu I instancji na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano opisanego celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w oparciu o istniejące w dacie wywłaszczenia dokumenty planistyczne.
Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska Wojewody, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w całości pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Wskazał, że w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia określonego ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej, możliwe jest w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Ze znajdujących się natomiast w aktach dokumentów wynika, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze przeznaczonym pod usługi sportowe, tj. pod budowę boiska do piłki nożnej.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji".
W konkluzji Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych. Nie jest zatem dopuszczalnym uznanie, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu istniejące na gruncie elementy infrastruktury powstały w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Potwierdzeniem powyższego, jak również tymczasowego i prowizorycznego charakteru zagospodarowania terenu, jest stan zagospodarowania części opisanej działki uwidoczniony na dołączonych do akt sprawy fotografiach tej nieruchomości, na której to działce - w jej części stanowiącej teren nierówny, opadający w kierunku zachodnim rośnie gęsta, nieskoszona trawa i chwasty, utrudniające niewątpliwie korzystanie z tej nieruchomości.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda [...] i Prezydent Miasta [...].
W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] reprezentowany przez radcę prawnego podniósł zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że projektowana działka oznaczona nr 25/20 o pow. 0,2087 ha. położona w Lublinie przy ul. Jutrzenki została wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.) oraz jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 ust. 1 u.g.n.).
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda [...] wskazał, że twierdzenie Sądu I instancji, iż nieruchomość objęta przedmiotem postępowania była przeznaczona pod usługi sportowe - budowę boiska piłki nożnej jest co najmniej nieprecyzyjne. Teren przeznaczony pod wypoczynek i rekreację (w skład którego wchodzi zespół boisk oraz płyty stadionu) jest pojęciem szerszym niż pojęcie "usług sportowych". Głównym przeznaczeniem wywłaszczonego terenu był wypoczynek i rekreacja. Jeśli na terenie będącym przedmiotem sprawy miały być wykonywane usługi sportowe, to miały one charakter dostępny dla każdego, nieodpłatny, bez budowy jakiejkolwiek infrastruktury sportowej na terenie projektowanej działki ewidencyjnej nr 25/20. Zdaniem Wojewody, fakt zagospodarowania i pielęgnacji terenu potwierdzają umowy zawarte przez Gminę [...] z wykonawcami prac pielęgnacyjnych, a objęty wnioskiem grunt leży w obrębie osiedla mieszkaniowego w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, pełni funkcję rekreacyjną i korzystają z niego mieszkańcy okolicznego osiedla.
W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez radcę prawnego podniósł zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna być zwrócona byłym właścicielom pomimo, że:
- - cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany, a zieleniec osiedlowy zlokalizowany na spornej nieruchomości stanowi integralną część tego osiedla potwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany także na spornej nieruchomości,
- - nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja inwestycji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, którym była budowa osiedla mieszkaniowego,
- - o zagospodarowaniu nieruchomości, jako zieleni osiedlowej nie można mówić wyłącznie wówczas, gdy stopień ich utrzymania pozwala na wysoką ocenę estetyczną.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi Gminy [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według zasad przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2017 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę [...] i o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw do ich uwzględnienia, dlatego podlegają oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych.
Zarzuty obu skarg kasacyjnych zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., sprowadzającego się w istocie do właściwej wykładni tych przepisów.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Natomiast stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W realiach rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że roszczenie o zwrot nieruchomości uregulowane w art. 136 i art. 137 u.g.n. oparte jest na założeniu braku realizacji celu wywłaszczenia. Normatywnym warunkiem skutecznego dochodzenia tego roszczenia jest zatem ustalenie, czy zaistniały na nieruchomości wywłaszczonej stan faktyczny stanowi realizację celu wywłaszczenia wynikającego z aktu wywłaszczeniowego oraz z dokumentów przyjętych za podstawę ustalenia tego celu w chwili wydawania aktu o wywłaszczeniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyznać rację Sądowi I instancji, że w rozpoznawanej sprawie cel ów został precyzyjnie określony w decyzji z dnia 29 kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla Mieszkaniowego [...] oraz w planie ogólnym zagospodarowania terenu Osiedla [...] z 1977 r. Z dokumentów tych wynika jednoznacznie, że w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...] miał powstać dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji [...] z zespołem boisk i płyta stadionu. Natomiast z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 września 2015 r. wnioskowany do zwrotu teren w części jest porośnięty gęstą niekoszoną trawą i chwastami, a w pozostałej części teren działki jest porośnięty kilkuletnimi drzewami liściastymi wokół których rośnie koszona trawa. Nie może zatem budzić wątpliwości, że na działce objętej zwrotem nie zostało urządzone boisko piłki nożnej, a teren nie był niezbędny do budowy osiedla.
Należy zatem wskazać, że postępowanie dowodowe, które w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało w sposób wnikliwy i szczegółowy, pozwoliło ustalić, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, cel wywłaszczenia (usługi rekreacyjno - sportowe) nie został zrealizowany. Słusznie ocenił Sąd Wojewódzki, że obszerny materiał dowodowy nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy, że na nieruchomości tej powstały inwestycje o których mowa w decyzji z dnia 29 kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla Mieszkaniowego [...] oraz planie ogólnym zagospodarowania terenu Osiedla [...] z 1977 r. Nadto podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie każda infrastruktura, czy tereny zielone, będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia, muszą one być bowiem urządzone w sposób zamierzony, a nie w sposób dowolny czy przypadkowy, na co niewątpliwie wskazuje stan zagospodarowania nieruchomości.
Brak zakwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie nie pozwoliło na odmienną ich ocenę w świetle unormowań materialnoprawnych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zaś próba zwalczenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd Wojewódzki za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może być skuteczna (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W tej kwestii, w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że ewentualnie taka próba może być skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 (por. wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz.
68. I odwrotnie, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96; oba orzeczenia powołane w wyroku NSA z 29 stycznia 2013 r. I OSK 2747/12, a dostępne w internetowej bazie orzeczeń cbois.nsa.gov.pl).
Stąd za nieusprawiedliwione uznać należy argumenty skargi kasacyjnej, że na przedmiotowej nieruchomości nastąpiła jedynie modyfikacja inwestycji, a cel wywłaszczenia został zrealizowany. Prawidłowa w tym względzie jest ocena Sądu pierwszej instancji, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia skonkretyzowanego w oparciu o istniejące w jego dacie dokumenty.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela też konstatację zawartą w wyroku NSA z 20 kwietnia 2019 r., I OSK 1465/17, wyrażoną w sprawie o podobnym stanie faktycznym, a dotyczącym nieruchomości również objętej decyzją z dnia 29 kwietnia 1978 r. zatwierdzającą plan realizacyjny Osiedla Mieszkaniowego [...] oraz planem ogólnym zagospodarowania terenu Osiedla [...] z 1977 r., że bez naruszenia konstytucyjnej reguły własności, nie można przyjąć założenia że realizacji osiedla mieszkaniowego służyć może każdy teren zielony bez względu na to, co się na nim znajduje i gdzie jest położony. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu.
Z tych względów, również w tej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie podniósł, że kwestia zagospodarowania terenu, w tym fakt dokonania nasadzeń w ostatnim okresie czasu i ich pielęgnacja przez zewnętrzne firmy na podstawie umów zawieranych przez Gminą [...], pozostaje bez znaczenia dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. nie znajdując jednocześnie podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania kasacyjnego.