Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 988/16 oddalił skargę H. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od wyroku wniosła H. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:
- I. prawa materialnego – art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w L. została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego B., w sytuacji gdy działka do dziś pozostaje niezagospodarowana;
- II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 133 P.p.s.a. przez ustalenie w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego B., w sytuacji gdy działka do dziś pozostaje niezagospodarowana;
- 2) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego i błędne jego przedstawienie, w wyniku pominięcia części dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, tj. m. in. ustaleń planu realizacyjnego osiedla B. z 1983 r., z którego jednoznacznie wynika, że niezagospodarowana i porośnięta trawą działka przeznaczona była pod budowę klubu osiedlowego w ramach osiedla B., a także wyprowadzenie błędnych wniosków z ustaleń Miejscowego Planu Szczegółowego L. zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 1976 r. i treści protokołu oględzin nieruchomości z [...] marca 2016 r., co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że "teren działki nr [...] miał pozostać wolny od zabudowy";
- 3) art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. przez błędną kontrolę legalności działania organów administracyjnych i oddalenie skargi pomimo wskazanych naruszeń prawa.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem żądania skarżącej. Otóż H. W. we wniosku z [...] grudnia 2015 r. skierowanym do Prezydenta Miasta L. wniosła o zwrot nieruchomości o pow. 865 m2, położonej w L. przy ul. [...], pochodzącej z wywłaszczonej od niej działki nr [...], obecnie stanowiącej część działki nr [...].
Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] orzekł o:
- I. zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0152 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], ark. 2), stanowiącej własność Gminy L. (KW Nr [...]),
- II. odmowie zwrotu części dawnej działki nr [...] wchodzącej w granice działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], ark. 2), wykazanej w w/w dokumentacji jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0079 ha.
- III. umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu części dawnej działki nr [...] wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], ark. 2), wykazanej w w/w dokumentacji jako działka nr [...] o pow. 0,0631 ha,
- IV. zwrocie nieruchomości na rzecz H. A. W., c. J.,
- V. przejściu prawa własności zwróconej nieruchomości z dniem, kiedy decyzja stanie się ostateczna,
- VI. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu,
- VII. zobowiązaniu wnioskodawczyni do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonego na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę 753,58 zł,
- VIII. wpłacie powyższej kwoty na konto Urzędu Miasta L. Wydział Budżetu i Księgowości Bank [...] S.A. Oddział L. [...] w terminie 14 dni od daty, kiedy niniejsza decyzja podlega wykonaniu,
- IX. wierzytelność Gminy L. wynikająca z pkt VII niniejszej decyzji może podlegać zabezpieczeniu, które może polegać na ustanowieniu hipoteki na zwracanej nieruchomości,
- X. ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.
Organ ustalił, że objęta wnioskiem o zwrot działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1980 r. nr [...]. Była to nieruchomość położona w L. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,0100 ha, stanowiąca własność H. W. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64), zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych m. L. W ocenie organu I instancji działka nr [...] była zbędna na cel wywłaszczenia, który określony został w planie realizacyjnym z 1983 r. jako budowa budynku ośrodka dzielnicowego.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy L. od decyzji w części dotyczącej pkt I oraz pkt. IV-X, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]:
- 1) uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie I, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X dotyczącym zwrotu nieruchomości.
- 2) orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...],
- 3) w pozostałej części, tj. w punkcie II i III utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy nie podzielił oceny organu I instancji co do oceny dowodów w odniesieniu do projektowanej działki o nr [...] i wskazał, że w sprawie celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i cel ten został zrealizowany. Wywłaszczona nieruchomość (projektowane działki nr [...] i nr [...]) została zagospodarowana jako infrastruktura osiedla "[...]" (działka nr [...] pod parking osiedlowy utwardzony, zaś działka nr [...] pod zieleń osiedlową - rekreacyjną). Zagospodarowanie terenu pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które oprócz domów mieszkalnych powinno posiadać również infrastrukturę z nim związaną, w tym tereny zielone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę H. W. Sąd podzielił ocenę organów, że zamierzenie inwestycyjne wskazane w decyzji wywłaszczeniowej - polegające na budowie osiedla mieszkaniowego "[...]" - zostało zrealizowane. Za prawidłowe uznał też ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości, które wskazują na zagospodarowanie działki nr [...], jako teren zielony. Sąd uznał więc, że skoro działka wpisuje się jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, pozostaje terenem "wolnym od zabudowy" (jak określono w decyzji z [...] października 1980 r.), to cel wywłaszczenia został tym samym osiągnięty, co wyklucza zwrot nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wymaga wykazania, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga natomiast wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania skupiają się na wykazaniu braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny przez Sąd I instancji materiału dowodowego w sprawie, w tym pominięcia wymienionych dokumentów, które to braki doprowadziły Sąd do przyjęcia ustalenia o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na nieruchomości. Wadliwość ustaleń, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wynika też z przyjęcia przez Sąd I instancji za organami administracyjnymi stanowiska o zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia pomimo tego, że działka obecnie pozostaje niezagospodarowana. Podobnie uzasadniony został przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię.
Należy zwrócić tu uwagę, że wadliwość stanowiska Sądu w tym zakresie, mogłaby być zwalczana nie tyle w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, co przez niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego, oczywiście po skutecznym podważeniu ustaleń stanu faktycznego. W każdym razie oba podnoszone zarzuty kasacyjne odnoszą się do zakresu koniecznych ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia w zależności od tego, jak należało rozumieć ten cel. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 272/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.
Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga uprzedniej jego identyfikacji. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu nieruchomości należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi przecież wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia zatem decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym, waloru zdarzenia prawnego z zakresu prawa publicznego.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1980 r. nr [...] wywłaszczono nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,0100 ha, stanowiącą własność H. W. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych m. L. Podstawowym źródłem ustalenia celu wywłaszczenia jest zatem powyższa decyzja wywłaszczeniowa. W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości istotne są też decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, czy plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania.
Nie można jednak przyjąć, jak chce tego skarżąca kasacyjnie, że dokumenty te determinują możliwość zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. w taki sposób, że aby mówić o zbędności terenu na cel wywłaszczenia wystarczyło wykazanie niezrealizowania poszczególnych obiektów w wyznaczonych miejscach, zrealizowanie obiektów nieprzewidzianych planem, czy pozostawanie terenów zielonych, czy wolnych od zabudowań.
Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że celem wywłaszczenia nie było zbudowanie poszczególnych elementów budowlanych, czy też infrastrukturalnych, w tym klubu osiedlowego, ale budowa osiedla mieszkaniowego jako zorganizowanej złożonej inwestycji na ściśle wyznaczonym obszarze. Budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" została zatwierdzona w Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania [...] z 1976 r. obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Zgodnie z planem teren ten przeznaczony był pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności w obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]". Niewątpliwie teren ten obejmuje sporną działkę gruntu. Nie ulega też wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe powstało. Pomocniczo tylko należy przywołać decyzję z [...] października 1980 r. nr [...], gdyż została wydana po dacie wywłaszczenia, a z której wynika, że teren działki nr [...] miał pozostać wolny od zabudowy.
Okoliczność, że na spornej działce nie wybudowano klubu osiedlowego, jak przewidywała to decyzja z [...] marca 1983 r. nr [...] nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Przede wszystkim dlatego, że jest to decyzja wydana po dacie wywłaszczenia, a poza tym celem wywłaszczenia nie było wybudowanie klubu osiedlowego, ale budowa osiedla mieszkaniowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności zatem organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Nie wyklucza to wprawdzie przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia, ale dotyczy to sytuacji, gdy z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie (por. wyroki NSA z: 6 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1462/08, czy 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/17). Szczegółowe rozmieszczenie obiektów budowlanych i terenów objętych inwestycją na wywłaszczonej nieruchomości nie ma zatem znaczenia wobec tego jak został określony cel wywłaszczenia nieruchomości.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Takie stanowisko prezentowane było zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (vide np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.
Kwestie związane z ostatecznym kształtem osiedla mieszkaniowego "[...]" w L. należy rozpatrywać zatem stosownie do zamieniających się potrzeb oraz warunków zewnętrznych związanych z późniejszymi zmianami w budownictwie czy też zmianami otoczenia. Oznaczało to możliwość rezygnacji z niektórych obiektów czy infrastruktury oraz pojawianie się na ich miejscu innych rozwiązań. Nie mogło to jednak prowadzić do wniosku, że działania te nie zmierzały do realizacji celu inwestycji. Sposób zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego mógł podlegać modyfikacjom, nie podważa to jednak stanowiska, że cel zamierzenia wynikający z granic ustalonych decyzją o wywłaszczeniu z [...] czerwca 1980 r. został na tym obszarze zrealizowany jako zorganizowana całość. Powyższe wyklucza możliwość wydania decyzji o zwrocie nieruchomości nawet, jeżeli z punktu widzenia zaszłości jakie nastąpiły w okresie późniejszym, można wysnuć wniosek, że aktualnie nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jest zaniedbana.
Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.
Powyższe oznacza, że nieusprawiedliwiony był zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 137 u.g.n., pomijając jego wadliwe skonstruowanie, w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. Z tego punktu widzenia zbyteczne było badanie poszczególnych elementów inwestycji w kontekście celu wywłaszczenia. Oznacza to także, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie części materiału dowodowego i błędną ocenę pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.
Nie mogły odnieść skutku zarzuty odnoszące się do art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego treść uzasadnienia wyroku. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r. sygn. II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 107/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 P.p.s.a. podważać, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też przedstawionej oceny prawnej. Zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i pozwala na ocenę stanowiska Sądu I instancji.
Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w istocie odnosi się do ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Wskazuje bowiem, że nieprawidłowo Sąd I instancji nie przyjął ustaleń faktycznych, które świadczą o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia oraz że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął jako prawidłowe ustalenia organów co do zrealizowania celu wywłaszczenia, co nastąpiło na podstawie błędnie ocenionego materiału dowodowego. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12, LEX nr 1575609; 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12, LEX nr 1480810; 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15, LEX nr 2328441 i II FSK 1690/15, LEX nr 2328437).
Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji polegającej na oddaleniu skargi, wobec tego, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów u.g.n. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, są niezasadne.
Skarga kasacyjna zarzuciła też Sądowi naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 151 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Warunkiem zastosowania dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 151 i art. 145 P.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia prawa albo naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej to musi zastosować art. 151 i nie może stosować przepisów art. 145 P.p.s.a. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które odpowiednio miało wpływ na wynik sprawy albo mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić nieuwzględniającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych przepisów, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.
Oznacza to, że naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej lub prawa materialnego i przepisy te – jako tzw. wynikowe - nie mogą być samoistną podstawą kasacyjną. Zatem przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd jest efektem postępowania przed tym Sądem, a przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Przepisy określające samo rozstrzygnięcie mogą być podstawą skargi kasacyjnej w zasadzie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły.
Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. również nie są zasadne. Te pierwsze - regulują kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis. W kwestii naruszenia zaś art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana.
Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto przepisy art. 3 § 1 P.p.s.a. zawierają normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutecznie doprowadzić do podważenia stanowiska Sądu I instancji i uchylenia wyroku oraz rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.