Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 806/15, po rozpatrzeniu skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy [...], stwierdził nieważność § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
[...] na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1515) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego § 7 ust. 4 wskazanej w sentencji wyroku uchwały, jako naruszającej art. 676 kc, wnosząc o stwierdzenie nieważności tego przepisu lub ewentualnie stwierdzenie jego niezgodności z prawem. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w § 7 i 8 zaskarżonej uchwały wskazano sposób rozliczenia się przez gminę z najemcą lokalu w przypadku sprzedaży lokalu najemcy. Według § 7 ust. 4 wartość nakładów stanowiących ulepszenie lokalu podlega rozliczeniu do 20% ceny lokalu ustalonej zgodnie z § 8. Według zaś § 8 cena sprzedaży lokalu w drodze bezprzetargowej stanowi kwotę równą jego wartości rynkowej określoną w operacie szacunkowym.
Skarżący na mocy umowy z dnia 18 czerwca 2007 r. był najemcą lokalu użytkowego. Objął lokal zdewastowany i wymagający generalnego remontu. Na skutek nakładów skarżącego o wartości 449.229,62 zł (według kosztorysu powykonawczego z czerwca 2011 r.) wartość lokalu wzrosła do 586.600 zł. Gmina wyraziła zgodę na poczynienie nakładów. Gdy skarżący wyraził wolę kupna lokalu, gmina odmówiła zaliczenia na poczet ceny wartości nakładów ponad 20% ceny lokalu. W ten sposób wymusza się na skarżącym dokonanie zapłaty w cenie lokalu części wartości nakładów, które sam sfinansował. Narusza to interes prawny skarżącego. Zaskarżony przepis narusza art. 676 kc oraz Konstytucję, w szczególności zakaz dyskryminacji wyrażony w art. 32, a także przepisy art. 20, art. 21, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 75 ustawy zasadniczej, które ustanawiają ochronę praw majątkowych (wyroki Trybunału Konstytucyjnego K 34/98 i K 27/00).
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie przedstawił rzeczowej argumentacji. Odpowiedź otrzymał skarżący w dniu 5 października 2015 r., zaś skarga wpłynęła do organu w dniu 4 listopada 2015 r. Skarżący dołączył kosztorys powykonawczy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w dniu 31 lipca 2015 r. wpłynęło do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, załatwione uchwałą z dnia 24 września 2015 r. W wezwaniu skarżący przytoczył takie same twierdzenia i zarzuty jak w skardze. W odpowiedzi na wezwanie organ określił ogólnie dopuszczalną treść zasad zbywania nieruchomości według orzecznictwa (wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Wr 554/07 i 139/08, II SA/Gl 586/08). Skoro organ nadzoru nie zakwestionował zgodności uchwały z dnia 29 września 2004 r. z prawem, to należy przyjąć, że nie narusza ona prawa.
Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wskazanych przepisów tej ustawy, określając zasady, na jakich prezydent miasta będzie uprawniony zbywać lokale wchodzące w skład zasobu gminy. Spór między stronami nie dotyczy konkretnych rozliczeń wartości nakładów, lecz legalności § 7 ust. 4 uchwały. Zawarte w tym przepisie wytyczne dla prezydenta stanowią jedną z zasad zbywania lokali. Nie odnoszą się zatem do treści umów najmu i rozliczeń między stronami umowy najmu. Prezydent w oparciu o § 7 ust. 4 uchwały wyraził zgodę na zaliczenie na poczet ceny lokalu kwoty 117.320 zł stanowiącej 20% ceny lokalu. Uchwała obowiązywała już w dacie zawierania umowy najmu. Wynajmujący w dniu 14 stycznia 2008 r. wyraził zgodę na poczynienie określonych nakładów na lokal i rozliczenie części prac remontowych. Nie jest zatem zobowiązany do rozliczenia wartości wszystkich nakładów.
Sposób rozliczenia nakładów wynika najpierw z umowy stron lub dodatkowych uzgodnień. Z kolei wartość lokalu oblicza rzeczoznawca majątkowy przy uwzględnieniu art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli wraz z wartością nakładów. Nie ma natomiast jednoznacznych reguł rozliczenia wartości nakładów, gdyż ustawa zezwala na stosowanie bonifikat od ceny sprzedaży w dowolnej wysokości. Nie mają zaś zastosowania w niniejszej sprawie wskazane w skardze przepisy Konstytucji. Organ dołączył aktualny odpis uchwały, w którym zaznaczono, że § 8 został uchylony z dniem 23 maja 2015 r. na mocy uchwały z dnia 30 kwietnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 806/15 uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1515) wynika, że uchwała regulująca zasady zbywania nieruchomości komunalnych dotyczy spraw majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu i takiego charakteru czy wagi kwestii powinna dotyczyć. Samo bowiem gospodarowanie nieruchomościami należy do organu wykonawczego (art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy). Wymagało więc rozważenia, zdaniem Sądu I instancji, czy zaskarżony przepis zaliczyć należy do zasad, których określenie należy do kompetencji rady gminy, czy raczej w sposób niedozwolony ogranicza kompetencje organu wykonawczego do swobodnego uzgadniania postanowień umownych z kupującymi.
Z kolei przyjmuje się, że uchwała ustanawia wyjątki od zasady gospodarowania mieniem przez wójta (wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Wr 554/07 i II SA/Rz 1034/14). W niniejszej sprawie powstał również problem, na ile zaskarżony przepis narusza ustawowe uprawnienie najemcy do uzyskania zwrotu wartości określonych nakładów, pamiętając jednak o względnym charakterze przepisów ustawowych w tym zakresie, czyli stosowanych w braku odmiennych uzgodnień stron. Jednak i wówczas wymagało rozważenia, czy nie nastąpiło niedozwolone ograniczenie swobody organu wykonawczego przy dokonywania tych uzgodnień.
Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje organ wykonawczy, co obejmuje w szczególności ich zbywanie. Kompetencja organu wykonawczego do gospodarowania ma charakter wyłączny i jedynie wyjątkowo, jak wspomniano, jest ograniczona przez kompetencje gminy wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (patrz wyroki zapadłe w sprawach o sygn. akt: I OSK 284/09 i II SA/Wr 335/08). Inaczej mówiąc, uchwała ustanawiająca zasady zbywania nieruchomości w zakresie nieprzekraczającym zwykłego zarządu będzie nieważna w tej części z powodu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zaskarżony przepis powiązany był z § 8 uchwały, który w wersji pierwotnej brzmiał "Cena sprzedaży lokalu w drodze bezprzetargowej stanowi kwotę równą jego wartości rynkowej, określoną w operacie szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym cena zachowuje swą ważność 12 miesięcy od daty jej ustalenia." Zaskarżony zaś przepis w ust. 1 uprawniał prezydenta miasta do zaliczenia ulepszeń lokalu na poczet ceny jego zbycia, co w ust. 2 uzależniono od zgody wynajmującego na poczynienie nakładów, zaś według art. 3 wysokość nakładów (ulepszeń) określa się w oparciu o kosztorys powykonawczy zweryfikowany przez zarządcę budynku, zaś wartość nakładów odlicza się od ceny lokalu przed zastosowaniem bonifikat. Zaskarżony § 7 ust. 4 brzmi, że wysokość zaliczonych nakładów, o których mowa w ust. 3, nie może przekroczyć 20% ceny lokalu ustalonej zgodnie z § 8. Przepis § 8 został uchylony z dniem 23 maja 2015 r. przez § 1 pkt 5 uchwały zmieniającej z dnia 30 kwietnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. 2139).
Według art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu z daty podejmowania uchwały (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 141, poz. 1492) cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości (pierwotnie "wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego"), zaś przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej (art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy) cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, gdy zaś sprzedaż ta dokonywana jest w celu zaspokojenia roszczeń, cenę ustala się w wysokości równej jej wartości. Przepis ten w przedstawionych fragmentach obowiązuje w tym brzmieniu do tej pory. W podstawach prawnych zaskarżonej uchwały wskazano art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 70 ust. 2 i 4 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W żadnym z tych przepisów, jak też w przepisach regulujących określenie wartości nieruchomości (art. 149 i nast. tej ustawy) nie unormowano przesłanek i sposobu rozliczenia wartości ulepszeń przez strony umowy sprzedaży lokalu, poprzedzonej umową najmu lokalu użytkowego.
W treści rozporządzenia wykonawczego zawarto jedynie sposób określenia wartości nakładów (§ 35, Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 – przepis obowiązujący w dacie podejmowania uchwały), co oczywiście nie ma znaczenia w kwestii zasad ich rozliczania. Podstawy prawnej do uregulowania przez organ tej problematyki można zatem poszukiwać co najwyżej w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jest jednak co najmniej wątpliwe, w ocenie Sądu I instancji, zaliczenie zasad rozliczania wartości nakładów do zasad zbywania nieruchomości.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że podniesiony w skardze zarzut niezgodności uchwały w omawianym zakresie z art. 676 kc, czy poprawniej art. 684 kc w związku z art. 676 kc, nie ma związku z przytoczeniami faktycznymi skarżącego. Skarżący bowiem nie zwraca lokalu wynajmującemu, lecz lokal nabył lub zamierza nabyć. Między stronami powstał spór cywilnoprawny, nawet nie o cenę lokalu, lecz albo o sposób jej skorygowania w przypadku dokonania ulepszeń przez nabywcę, albo o możność odliczenia od ceny wartości ulepszeń, o ile wartość ta przewyższa 20% ceny lokalu. Można wątpić, czy przy rozstrzyganiu tego sporu sąd powszechny uznałby się za związany treścią zaskarżonego przepisu.
Może być ponadto istotne, że zaskarżony przepis odsyłał do § 8 uchwały, stanowiącego mniej więcej wierne powtórzenie tekstu ustawy w odnośnym zakresie. W związku z takim niedozwolonym i ułomnym odesłaniem legalność przepisu § 8 budziła zastrzeżenia od początku. Był to przepis co najmniej zbędny. Jednak istnienie odesłania i ułomność prawna przepisu § 8, jak też późniejsze uchylenie tego przepisu, nie zmieniły istotnej treści zaskarżonego przepisu. Istotą było bowiem ograniczenie wysokości zwracanej najemcy wartości dokonanych przez niego ulepszeń lokalu do 20% ceny lokalu (ceny ustalanej według reguł zawartych w ustawie).
Możność domagania się przez najemcę zwrotu wartości dokonanych ulepszeń wynika z umowy najmu lub dodatkowego porozumienia stron w tym zakresie, a w ostateczności z przepisów prawa cywilnego. Problematyka ta nie ma nic wspólnego z kwestią legalności zaskarżonego przepisu. Zwraca uwagę, że niezaskarżona część przepisu § 7 jest zapewne korzystna dla skarżącego, skoro poza wskazanymi źródłami możności domagania się zwrotu wartości ulepszeń, formułuje w sposób wyraźny taką możliwość lub nawet powinność wynajmującego. Nie było również istotne dla oceny legalności tego przepisu, w jaki konkretny sposób skarżący określił swoje roszczenie cywilnoprawne i czego dotyczy spór cywilny pomiędzy stronami. Tym niemniej, z wszystkimi przedstawionymi powyżej zastrzeżeniami, powstanie tego roszczenia i sporu cywilnoprawnego między stronami skłoniło Sąd do uznania, że skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały.
Naruszenie interesu prawnego skarżącego stanowi natomiast przesłankę dopuszczalności skargi (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i umożliwia badanie zgodności uchwały z prawem (art. 91 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).
Zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na ten temat patrz wyroki I OSK 732/09, II SA/Wr 554/07, II SA/Go 394/14, II SA/Rz 1034/14, II SA/Wr 516/15, I SA/Wa 60/13). Nie był zatem zrozumiały wniosek skargi o stwierdzenie niezgodności zaskarżonego przepisu z prawem. Stwierdzenie to stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały, w tym przypadku w części obejmującej zaskarżony przepis. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, istotne wątpliwości budziło, czy organ posiadał podstawę prawną do unormowania w prawie miejscowym cywilnoprawnych reguł rozliczenia (zaliczenia, potrącenia) wartości ulepszeń poczynionych przez najemcę lokalu użytkowego, który kupuje ten lokal i chce odliczyć tę wartość od ceny sprzedaży lokalu. Nie było bowiem pewne, czy rozliczenie to co do zasady wchodzi w zakres zasad zbywania nieruchomości przez gminę.
Rozliczenie stron umowy najmu, czyli wynajmującej gminy reprezentowanej przez organ wykonawczy lub ustanowionego przez ten organ pełnomocnika oraz najemcy, dokonywane przy okazji sprzedaży lokalu, należy do materii umownej i podporządkowane jest prawu cywilnemu. Z tego punktu widzenia również nie powinno należeć do zakresu spraw normowanych w uchwale rady gminy dotyczącej zasad zbywania lokali. Wreszcie budziło wątpliwości, czy zaskarżony przedmiot regulacji należał do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu, czy raczej wchodził w zakres wyłącznych kompetencji organu wykonawczego w ramach gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Jak wskazano, wszelkie te poważne wątpliwości należało rozstrzygnąć przy uwzględnieniu wyjątkowej jedynie i ograniczonej kompetencji rady gminy. Uchwała powinna posiadać niebudzącą wątpliwości podstawę ustawową i nie powinna budzić obaw naruszenia kompetencji organu wykonawczego.
Jak wynika z powyższego, uwzględnienie skargi nastąpiło poza treścią jej zarzutów. Sąd nie podzielił argumentacji organu, że przepis § 7 uchwały, a w szczególności ust. 4 tego przepisu nie dotyczy rozliczenia stron umowy najmu, co wynika wprost z jego brzmienia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Miejska [...].
Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1 - prawa materialnego, czyli:
- - art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 446), poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:
- a) określenie w treści skarżonej uchwały zasad zaliczania nakładów na poczet ceny nie stanowi zasad zbywania nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym,
- b) określenie w treści skarżonej uchwały zasad zaliczania nakładów na poczet ceny w sposób niedozwolony ogranicza kompetencje organu wykonawczego do swobodnego uzgadniania postanowień umownych z kupującymi, kiedy to prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że § 7 ust. 4 uchwały stanowi zasadę zbywania nieruchomości, do której ustanowienia Rada była uprawniona, a także że nie ogranicza kompetencji organu wykonawczego do swobodnego uzgadniania postanowień umownych z kupującymi.
- - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i w konsekwencji przyjęciem przez Sąd, że uchwała ustanawiająca zasady zbywania nieruchomości w zakresie nieprzekraczającym zwykłego zarządu będzie nieważna w tej części z powodu naruszenia ww. przepisów prawa, kiedy to prawidłowa wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że każda sprzedaż nieruchomości lub jej części należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem gminy, a tym samym powstaje podstawa do zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
2 - naruszenie przepisów procesowych, czyli art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi, wynikającego z istnienia sporu cywilnoprawnego pomiędzy skarżącym a Prezydentem Miasta [...], kiedy to prawidłowa wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że skarżący nie miał i nie wykazał interesu prawnego we wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. W przypadku nieuwzględnienia obu wniosków, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
W skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi. Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Sąd prawidłowo i wyczerpująco przedstawił przesłanki uznania legitymacji [...] do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie widząc potrzeby ich ponownego przytaczania, przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Strona skarżąca dopełniła wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowała termin do wniesienia skargi. Także jej legitymacja skargowa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały oparta na interesie prawnym znajduje uzasadnienie. Wbrew twierdzeniom organu po stronie skarżącego, będącego najemcą lokalu, istniała legitymacja skargowa uprawniająca go do zaskarżenia uchwały, bowiem uchwała ta naruszała jego konkretny i bezpośredni interes prawny polegający na niemożliwości zaliczenia na wniosek nabywcy na poczet ceny nabycia lokalu (równej jego wartości rynkowej) nakładów poczynionych przez najemcę na przedmiot najmu, stanowiących ulepszenie zbywanego lokalu, w wysokości większej niż 20% ceny lokalu określonej przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774, ze zm.). Oznacza to, że m.in. skarżący jest adresatem tej uchwały, jako najemca lokalu legitymujący się umową najmu, któremu przysługuje prawo wykupu najmowanego lokalu drodze bezprzetargowej.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 446) oraz art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię.
Również i z tymi zarzutami nie sposób się zgodzić. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl w "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego", Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.
Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 5 listopada 2001 r., sygn. akt U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247, z dnia 30 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7, z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały istotnie posiada wady, skutkujące koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Przepis ten stanowił, że wysokość zaliczonych nakładów, o których mowa w ust. 3 tego paragrafu, nie może przekroczyć 20% ceny lokalu ustalonej zgodnie z § 8, czyli równej jego wartości rynkowej ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774, ze zm.).
Rację ma Sąd I instancji, twierdząc, że omawianym przepisem uchwały organ uchwałodawczy pozbawił organ wykonawczy gminy a także skarżącego przewidzianej ustawowo możliwości swobodnego ukształtowania warunków umowy, wyrażonej w art. 353¹ Kodeksu cywilnego, z której wynika, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Jednocześnie, zamieszczając w uchwale postanowienia dotyczące kształtu potencjalnych umów zawieranych w tym zakresie, w istocie wykroczył poza przekazaną mu kompetencję stanowienia przepisów prawa miejscowego, regulujących zasady gospodarowania lokalowym zasobem Gminy. Zakwestionowany § 7 ust. 4 uchwały pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym.
Ustawodawca sam zatem określił zadania, których realizację powierzył określonym organom gminy, wskazując przy tym w sposób wyraźny zakres właściwości organu stanowiącego. Gospodarowanie mieniem komunalnym, czyli wykonywanie niniejszej uchwały i zawieranie stosownych umów z podmiotami wynajmującymi lokale z zasobu Gminy ustawodawca powierzył wójtowi. Realizując kompetencje wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to zarządca mieniem komunalnym - wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze umowy ustala wszystkie istotne kwestie zawieranej ewentualnie umowy sprzedaży wynajmowanego lokalu, w tym także cenę sprzedaży. Potwierdza to również przepis art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że gminnym zasobem nieruchomościami gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Oznacza to, że wyłącznie najemca oraz dysponent mienia komunalnego, czyli wójt lub osoba przez niego upoważniona, jako równorzędne strony stosunku cywilnoprawnego będą władne ustalić w umowie sprzedaży cenę, za którą najemca kupuje wynajmowany dotychczas lokal.
Rada Gminy nie jest stroną takiej umowy i w związku z tym nie jest uprawniona wypowiadać się w tej kwestii i narzucać w podejmowanej uchwale procentowych ograniczeń w zakresie rozliczania poniesionych przez najemcę nakładów. Taka bowiem regulacja wykracza poza kompetencję wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zbyt szczegółowo normuje stosunki pomiędzy zbywcą a nabywcą lokalu. Wspomniana norma kompetencyjna upoważnia radę gminy do stanowienia zasad, nie znajduje jednak uzasadnienia w sytuacji regulowania szczegółowych ustaleń umownych, które dokonują strony w umowie sprzedaży.
Zasadnie Sąd I instancji wywiódł, że zakwestionowana regulacja zaskarżonej uchwały godzi również w kompetencję organu wykonawczego, wynikającą z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż narzuca mu konkretne postępowanie, a mianowicie rozliczenie ewentualnych nakładów poczynionych na nieruchomość przez jego dotychczasowego najemcę do określonej w uchwale wysokości. Tymczasem to nie rada, a organ wykonawczy powołany jest do rozstrzygania o szczegółowych warunkach zbycia konkretnej nieruchomości, w tym również o ewentualnych wzajemnych rozliczeniach pomiędzy stronami umowy sprzedaży nieruchomości.
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego najistotniejszy w niniejszej sprawie jest zatem podział kompetencji przeprowadzony w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajdujący normatywne źródło w art. 169 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, został bowiem rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wedle obecnie obowiązujących w tej kwestii przepisów organem stanowiącym jest rada gminy, organem wykonawczym zaś wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy - jako organ kolegialny - podejmuje działania związane ze stanowieniem lub kontrolą.
Stosownie zaś do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jak to już wyżej wyjaśniono, rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kwestia rozliczenia poczynionych przez najemcę nakładów w wynajmowanym lokalu należy do czynności nieprzekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem gminy, a tym samym brak jest podstawy do zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wyznacza natomiast jednoznacznie zakres delegacji ustawowej dla rady gminy, który sprowadza się jedynie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.