Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1364/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 96/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji), w sprawie ze skargi J. M. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium) z 22 listopada 2021 nr SKO.4114.487.2021 w punkcie pierwszym orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent) z 5 października 2021 r. nr SOCII.5111.106337.2021.224622.000001.2021 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką A. M. Natomiast w punkcie drugim zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący wnioskiem z 17 sierpnia 2021 r., wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Do wniosku załączył między innymi orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 15 kwietnia 2021 r. zaliczające A. M. do znacznego stopnia niepełnosprawności ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wymagająca stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby; oświadczenie Skarżącego z 6 sierpnia 2021 r. o rezygnacji zatrudnienia w związku z pogarszającym się stanem zdrowia matki i wynikającą z powyższego koniecznością sprawowania nad nią opieki, jak również oświadczenie o posiadanym statusie osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku z jednoczesną deklaracją rezygnacji z pobieranego zasiłku, w przypadku przyznania wnioskowanego świadczenia.

Z załączonego do akt sprawy wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 22 września 2021 r. wynika, że wymagająca opieki A. M. mieszka wspólnie ze Skarżącym. Wyżej wymieniona wymaga stałej opieki i pomocy osób trzecich, ma problemy z poruszaniem się, nie może być pozostawiona sama w domu, kontakt z nią jest bardzo trudny. Ustalono także, że A. M. pozostaje w związku małżeńskim z M. M., który zgodnie z oświadczeniem Skarżącego z 1 października 2021 r. mieszka pod innym adresem i utrzymuje się z pobieranego świadczenia emerytalnego. Wyżej wymieniony nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, jednakże uwagi na zły stan zdrowia nie jest w stanie zająć się małżonką.

Decyzją z 5 października 2021 r. Prezydent odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2a (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej "u.ś.r."). Dodatkowo organ wskazał na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., jak również na fakt, iż Skarżący pozostaje zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, co również wyklucza możliwość pozytywne rozpatrzenie jego żądania.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie, w którym zarzucał błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 uznającego powołany wyżej przepis za niekonstytucyjny w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; a nadto art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że Skarżący jako syn niepełnosprawnej A. M. nie jest uprawniony do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie w sytuacji, gdy jego ojciec, a jednocześnie mąż wymagającej opieki A. M., jako zobowiązany w pierwszej kolejności do alimentacji względem niepełnosprawnej żony, sam z przyczyn zdrowotnych nie jest w stanie wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku, co potwierdza załączone do akt sprawy zaświadczenie z 5 października 2021 r. wystawione przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej.

Strona zarzucała nadto wadliwe uznanie, iż fakt zarejestrowania jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku pozostaje be wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Kolegium rozpatrując wniesione odwołanie, decyzją z 22 listopada 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określający podmioty uprawnione do otrzymania przedmiotowego świadczenia, w tym pkt 4 przywołanego przepisu, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Dalej wskazało, iż w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku w małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Kolegium na gruncie niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że A. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również to, że Skarżący (syn wymagającej opieki) jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem wyżej wymienionej. Jednakże jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych A. M. pozostaje w związku małżeńskim z M. M., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym ww. jest zobowiązany w pierwszej kolejności do świadczenia opieki nad żoną, czy to w formie osobistej opieki, czy też w formie finansowej, to jest poprzez opłacenie osoby, która tę opiekę będzie sprawowała. Powyższe zdaniem organu oznacza, iż w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania Skarżącemu przedmiotowego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Przy czym, bez wpływu na powyższe stwierdzenia pozostają przedłożone do akt sprawy zarówno oświadczenie Skarżącego, jak i zaświadczenie lekarza specjalisty medycyny rodzinnej z 5 października 2021 r. na okoliczność braku możliwości sprawowania przez M. M., z uwagi na stan zdrowia, opieki nad A. M. Jak wynika bowiem z treści przywołanego wyżej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., jedynym dokumentem świadczącym o braku możliwości świadczenia opieki małżonka osoby wymagającej opieki, jest orzeczenie uprawnionego organu orzeczniczego stwierdzającego niepełnosprawność w stopniu znacznym. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego kwestionowana decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż w sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 ust. 1 a u.ś.r. Za uzasadniony natomiast zdaniem Kolegium uznać należało zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak również argumentację, co do braku wpływu na prawo do przedmiotowego świadczenia okoliczność zarejestrowania Skarżącego jako osobę bezrobotną. Jednakże z uwagi na fakt wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., powyższe pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniósł Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 128, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.; dalej: "k.r.o.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że Skarżący nie jest uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego; a nadto art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1 a u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że Skarżący nie jest uprawniony do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez męża niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej "k.p.a." poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że mąż A. M. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a co za tym idzie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną, podczas gdy z przedłożonego do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego z 5 października 2021 r. wynika, iż z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie wywiązywać się z tego obowiązku. Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przyznanie wnioskowanego świadczenia za okres od 1 sierpnia 2021 r. do 29 listopada 2021 r., to jest do dnia śmierci wymagającej opieki A. M. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 96/22 - Sąd I instancji w punkcie pierwszym orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 5 października 2021 r. Natomiast w punkcie drugim zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c (art. 24 ust. 1 u.ś.r.).

W niniejszej sprawie, jak wynika z treści wniesionej skargi wymagająca opieki A. M. zmarła 29 listopada 2021 r. Skarżący nie przedłożył do akt sprawy odpisu zgonu matki. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby procedujące w sprawie organy administracji kwestionowały poprawność formalną złożonego przez Skarżącego wniosku z 17 sierpnia 2021 r. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, zasadniczą kwestią sporną pozostaje możliwość ustalenia prawa Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do dnia 29 listopada 2021 r.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, bezspornym pozostaje, że legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym A. M. była matką Skarżącego, a co za tym idzie jest on osobą, na której ciążył obowiązek alimentacyjny względem matki, na zasadach określonych przepisami k.r.o. Bezspornym pomiędzy stronami jest także to, że Skarżący nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, uznać należy, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia Skarżący należał do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie bezspornym pozostaje również, że wymagająca opieki A. M. pozostawała w związku małżeńskim z M. M., który nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Powyższa okoliczność, jak słusznie wskazują procedujące w sprawie organy obu instancji może stanowić realizację określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. negatywnej przesłanki przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką A. M., gdyż jak wynika z treści powołanego przepisu, to M. M. w pierwszej kolejności winien sprawować opiekę nad wymagającą opieki żoną. Niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, rozpoznającego w sprawie ustalenia faktyczne nie są wystarczające do bezspornego stwierdzenia, iż M. M. był w stanie rzeczywiście sprawować opiekę nad A. M., co czyni wydane w sprawie rozstrzygnięcia, co najmniej przedwczesnymi.

Zdaniem Sądu I instancji, nie przesadzając w kwestii spełnienia przez stroną ustawowych warunków uzyskania prawa do zadanego świadczenia wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmowane jest, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym albo z uwagi na stan zdrowia nie może wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18; wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Stosownie bowiem do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

Podkreślenia wymaga, że przepisy k.r.o. regulują kolejność osób zobowiązanych do alimentacji, w ten sposób, iż obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka (także po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Nie budzi bowiem wątpliwości, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, iż w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Ustawodawca wskazał w tym przepisie konkretnie, że obiektywną przeszkodę do sprawowania opieki przez małżonka stanowi fakt legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji wskazał, że podziela jednak pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej przywołanych przepisów, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 320/18; z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 382/21, źródło CBOSA). Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, to znaczy, że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20, źródło CBOSA).

W wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2/13 (źródło CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trzymanie się wyłącznie literalnego brzmienia omawianego przepisu zostało zanegowane także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, źródło CBOSA). NSA uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym.

Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16 (źródło CBOSA). Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 i z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2161/20 (źródło CBOSA). w których potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, stwierdzić należy, iż fakt, że stan zdrowia współmałżonka osoby wymagającej opieki uniemożliwia sprawowanie rzeczywistej opieki nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami. Przedłożenie takiego orzeczenia nie jest bowiem warunkiem niezbędnym dokonania ustalenia, czy stan zdrowia współmałżonka uniemożliwia sprawowanie przez niego opieki. Wymóg taki nie wynika z treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem przyjąć należy, że znajdują w tym zakresie zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności art. 75 § 1 k.p.a., który przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie, z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że M. M. cierpi na zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, podwyższone stężenie glukozy we krwi, rozrost gruczołu krokowego, zarzucanie żołądkowo-przełykowe oraz zwyrodnienia wielostawowe, które to schorzenia, jak i o ogólny stan psychiczny w/w, zgodnie z zaświadczeniem wystawionym przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej Poradni Lekarzy Rodzinnych H. B., A. J., A. P. Spółka Jawna w [...] i z dnia 5 października 2021 r., uniemożliwiają sprawowanie opieki nad inną osobą.

Powołane wyżej orzeczenie, jaki słusznie zauważa organ odwoławczy niewątpliwe nie stanowi orzeczenia uprawnionego organu orzeczniczego stwierdzającego po stronie M. M. niepełnosprawności w stopniu znacznym, niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, wobec przywołanych wcześniej poglądów sądów administracyjnych, nie może zostać zupełnie zignorowane. Tym bardziej z uwagi na podeszły wiek M. M., który jak wynika z załączonych dokumentów, na dzień składania wniosku Skarżącego przekroczył 82 lata. Zdaniem Sądu I instancji, dla bezspornego stwierdzenia, iż w realiach przedmiotowej sprawy Skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do otrzymania przedmiotowego świadczenia z uwagi na fakt, iż opieka nad matką winna być sprawowana w pierwszej kolejności przez jej męża (ojca Skarżącego), niezbędnym jest poczynienie stosownych ustaleń przede wszystkim w zakresie stanu zdrowia M. M. i rzeczywistej, realnej możliwości sprawowania przez niego opieki nad A. M., w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 29 listopada 2021 r., bądź też jego możliwości finansowych, które jak wskazuje organ odwoławczy pozwoliłyby mu na opłacenie usług opiekuńczych dla żony, świadczonych przez osoby trzecie.

Powyższe kwestie winny zostać wyjaśnione w drodze instrumentu procesowego - rodzinnego wywiadu środowiskowego, uregulowanego w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., w myśl którego jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej lub wymienionych w tym przepisie innych podmiotów, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości. W niniejszej sprawie organy administracji zaniechały przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego u M. M., który jak wynika z akt sprawy nie zamieszkiwał wspólnie ze Skarżącym i wymagającą opieki żoną, przyjmując, że fakt istnienia osoby której obowiązek alimentacyjny względem wymagającej opieki A. M. wyprzedza obowiązek alimentacyjny Skarżącego, automatycznie wyklucza możliwość przyznania mu przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym będzie także poczynienie głębszych ustaleń, co do charakteru opieki, której wymagała A. M., w szczególności kwestii jej samodzielności w czynnościach samoobsługowych (spożywanie posiłków, higiena osobista, przyjmowanie lekarstw) i odniesienia zakresu wymaganych przez nią świadczeń opiekuńczych do możliwości, czy też zdolności ich wykonywania przez M. M., uwzględniając zarówno jego wiek, jak i stan zdrowia. Dopiero po rozważaniu tych wszystkich wątpliwości dotyczących materiału dowodowego możliwa będzie ocena, czy stan zdrowia ojca skarżącego w istocie umożliwiał sprawowanie opieki nad matką skarżącego.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, za uzasadnione uznać należało zarzuty skargi, co do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Za niezasadne Sąd I instancji uznał natomiast podniesione zarzuty skargi, do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, to jest art. 128, art. 23 i art. 27 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.. W powyższym zakresie wskazać należy, iż wbrew stanowisku strony skarżącej procedujące w sprawie organy administracji w sposób prawidłowy wywiodły kolejność osób, na których ciążył obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej A. M., a nadto nie kwestionowały, iż Skarżący należy do kręgu osób, którym ustawodawca przyznał prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Odmowne rozpatrzenie żądania Skarżącego wynikało z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, co do faktu pozostawania ww. w związku małżeńskim z M. M., który nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia, określoną w art. 15 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.

Przy czym, co już wcześniej wskazano, dokonane w powyższym zakresie ustalenia nie były wystarczające do bezspornego uznania, iż skarżący, pomimo istnienia osoby, której obowiązek alimentacyjny względem A. M. wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącego, nie spełnia ustawowych przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 17 ust 5 pkt 2a u.ś.r., jak również do wyjaśnienia, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., okoliczności czy stan zdrowia M. M. nie uniemożliwiał mu sprawowania w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 29 listopada 2021 r. rzeczywistej opieki nad niepełnosprawną żoną, bądź też czy jego sytuacja majątkowa pozwalałaby na pokrycie kosztów takiej opieki sprawowanej przez inną osobę. Ustalenia w powyższym zakresie są bowiem istotne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego złożonego w kontrolowanej sprawie administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego Sąd I orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra 11 Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1. 1) prawa materialnego, to jest:

lit. a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137; dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 10 ust. 1 i 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji wykroczenie poza właściwość sądu administracyjnego bowiem sąd nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a prokonstytucyjna wykładnia danej normy nie może prowadzić do naruszenia zasady trójpodziału władzy i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, zaś w przypadku wątpliwości, co do konstytucyjności danego przepisu Sąd winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego lit. b) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 21 u.ś.r. oraz w zw. z art. 2, art. 7 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na założeniu, że na gruncie powołanych przepisów:

1. - pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jej mąż nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności jest okolicznością, która umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym, podczas gdy wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w związku z treścią art. 3 pkt 21 u.ś.r. jest jasna i nie daje możliwości aby wykładać go w sposób rozszerzający pozwalający na przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy w sytuacji gdy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. - zastosowanie wyłącznie wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 3 pkt 21 u.ś.r. narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej a także zasadę opieki nad rodziną, podczas gdy ustawodawca jest uprawniony różnicować sytuację prawną osób, określając przesłanki przyznawania świadczeń rodzinnych, tak aby trafiały one do osób najbardziej ich potrzebujących, co samo w sobie nie stanowi o naruszeniu zasad konstytucyjnych.

lit c) art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w związku z art. 107 ust. la pkt 1) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na:

1. - uznaniu, że poprzez rodzinny wywiad środowiskowy w ogóle możliwe jest ustalanie czy współmałżonek osoby wymagającej opieki może być uznany za niepełnosprawnego w stopniu znacznym, podczas gdy znaczny stopień niepełnosprawności jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym w art. 3 ust. 21 u.ś.r. i ani pracownik socjalny go przeprowadzający ani organ przyznający świadczenia pielęgnacyjne po pierwsze muszą w tym zakresie polegać na dowodach z dokumentów wydanych przez właściwe organy a po drugie nie posiadają wiadomości specjalnych pozwalających na ocenę stanu zdrowia współmałżonka i ustalanie czy stan ten uniemożliwia mu sprawowanie opieki inną osobą, gdyż jest to kompetencja innych organów. całkowitym pominięciu, że na gruncie tego przepisu wywiad środowiskowy przeprowadza się wyłącznie w przypadku wystąpienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się lub pobierającą świadczenie pielęgnacyjne a nie w przypadku wątpliwości dotyczących małżonka osoby wymagającej opieki, który w tej sprawie ani nie ubiega się ani nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego.
2. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

lit. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej jak i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm prawa procesowego, podczas gdy nie doszło do naruszenia tych norm w następstwie czego Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy i orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

lit. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wadliwie skonstruował uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, podczas gdy organy dokonały właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwiania przedmiotowej sprawy, wyjaśniając wpierw stan faktyczny sprawy w granicach zakreślonych przez normy materialne, a następnie wnikliwie rozpatrując materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny bowiem organ administracji na skutek braku wiadomości specjalnych nie mógł samodzielnie ustalać stanu zdrowia M. M. jak i jego sytuacji majątkowej poprzez rodzinny wywiad środowiskowy, lit. c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez:

1. - brak wskazania, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego i wskazanie jako podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia naruszenia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) podczas gdy w całym uzasadnieniu Sąd I instancji powołując się na naruszenie norm prawa procesowego forsuje własną, dowolną wykładnię normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w związku z art. 107 ust. la pkt 1) u.p.s, co świadczy o wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku i wadliwym wskazaniu zakresu naruszonych norm;
2. - związanie Kolegium nietrafną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania obligującymi organy do prowadzenia postępowania dowodowego w niemożliwym i zupełnie zbędnym zakresie, podczas gdy Kolegium nie uchybiło przepisom ze sfery gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W przypadku gdyby powyższy wniosek nie zasługiwałby na uwzględnienie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniosło o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Dodatkowo wniosło o rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 21 u.ś.r. oraz w zw. z art. 2, art. 7 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (pkt 1 skargi kasacyjnej), należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści:

1. 1. "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej uchwały, punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga kwestia, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym, alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana.

Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 21 u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że synowi, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli matka ta pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W świetle przywołanej uchwały NSA, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 377/22, źródło CBOSA).

Skarżący będąc synem należy do osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc dla przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby spełnienie przez niego przesłanek, o których mowa w tym przepisie, oraz legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie ma sporu, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ojciec Skarżącego nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w przypadku Skarżącego nie można przyjąć, że spełnił ona przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Niezasadnie zatem Sąd Wojewódzki zarzucił organowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego. Prawidłowo bowiem Kolegium przyjęło, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca tę opiekę, muszą spełniać określone ustawą przesłanki. Nie wystarczy zatem sama okoliczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.

Skoro zaś okolicznością bezsporną w tym przypadku było, że mąż A. M. nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to - w świetle przyjętej wyżej wykładni prawa materialnego - wystąpienie tej negatywnej przesłanki było wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi niepełnosprawnej. W konsekwencji zastosowania powyższej wykładni prawa materialnego, straciły w ten sposób na znaczeniu pozostałe zarzuty obrazy prawa materialnego wymienione w pkt c), petitum skargi kasacyjnej jak też zarzuty procesowe, w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (również powiązane z art. 10 ust. 1 i 87 ust. 1 Konstytucji RP), albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3685/19, źródło CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Powyższe, z uwagi jednak na przyjętą wykładnię prawa materialnego, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

Wobec zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium wszystkich okoliczności faktycznych w decyzji, nie było podstaw do stawiania organowi zarzutu niewyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy i nieuwzględnienia wszystkich materiałów dowodowych. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji. Tym samym za zasadny należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do zaniechania przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, odpowiadającego wymogom wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Niezasadne pozostały też w tej sytuacji zalecenia Sądu Wojewódzkiego o konieczności zbadania, czy Skarżący sprawuje opiekę nad matką w stopniu i zakresie, które uniemożliwiają mu podjęcie zatrudnienia, w sytuacji gdy okoliczności powyższe są nierelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Przy czym zasadność tego zarzutu, podobnie jak i zarzutu naruszenia k.p.a., jak była o tym mowa na początku, jest następstwem uznania przeprowadzonej przez Sąd I instancji wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą.

W odniesieniu do wniosku skargi kasacyjnej o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy należy wskazać, że aktualna linia orzecznicza jest jednolita (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia: 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20; 16 kwietniego 2021, sygn. akt I OSK 2813/20; 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 349/21 i sygn. akt I OSK 350/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 563/21 i sygn. akt I OSK 305/21; 12 października 2021 r., sygn. akt I OSK 544/21; 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 917/21 i sygn. akt 943/21; 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1072/21; 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1166/21 oraz powołane w tych orzeczeniach wyroki z dnia: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, 29 czerwca 2022 r., sygn. akt. I OSK 1588/21, 14 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1559/21, źródło CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W sytuacji gdy, Skarżący ubiega się oświadczenie ze środków publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, to w sprawie należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 p.p.s.a.