Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1386/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1403/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Raciborzu, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Starosta Raciborski, działając m.in. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), skierował H.M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, C, BE. Jednocześnie zatrzymał stronie wydany przez ten organ w dniu 9 listopada 2011 r. dokument prawa jazdy nr [...].

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że w stosunku do H.M. spełnione zostały ustawowe przesłanki do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz zatrzymania dokumentu prawa jazdy, gdyż w okresie od 7 kwietnia 2011 r. do 31 października 2011 r. uzyskał on 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ podkreślił, że mimo odbycia przez H.M. szkolenia, Komendant Wojewódzki Policji w K., aktem z dnia [...] grudnia 2011 r., podtrzymał swoje stanowisko w sprawie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji strony do kierowania pojazdami.

Na skutek odwołania H.M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Starosty Raciborskiego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na bezsporną okoliczność przekroczenia przez odwołującego się 24 punktów. Odnosząc się natomiast do kwestii skutków szkolenia odbytego przez stronę w dniu 23 listopada 2011 r. Kolegium, odwołując się do treści § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), uznało, że odbycie tego szkolenia już po dniu otrzymania przez kierującego pojazdem łącznie 24 punktów nie powoduje zmniejszenia ogólnej liczby tych punktów o 6.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył H.M., podnosząc zarzut naruszenia m.in. art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne pozbawienie skarżącego uprawnienia do zmniejszenia posiadanych punktów karnych w związku z odbytem szkoleniem, a także naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej w skrócie "K.p.a.", poprzez zastosowanie § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia, wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej i pozostającego w kolizji z art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W oparciu o te zarzuty oraz dalsze zarzuty skargi H.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Raciborskiego.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uchyliło własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Raciborskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. i umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że już po wniesieniu skargi przez H.M. otrzymało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II SA/Gl 57/12 który zapadł na gruncie analogicznej sytuacji prawnej i faktycznej. Zgodnie z tym orzeczeniem § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej (art. 130 ust. 4 i art. 140 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Przepis ten jest niezgodny z ustawą Prawo o ruchu drogowym w zakresie dodatkowych ograniczeń co do odejmowania punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W świetle tej okoliczności organ odwoławczy uznał, że z uwagi na odbycie szkolenia, w stosunku do H.M. nie zachodziła przesłanka do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ani przesłanka do zatrzymania dokumentu prawa jazdy.

Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu przez H.M., będącego poza organem jedyną stroną postępowania administracyjnego. Stanowiło to podstawę do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowienia z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 581/12 o umorzeniu postępowania sądowego zainicjowanego skargą H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2012 r.

W ustawowym terminie, działając na podstawie art. 8 w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 P.p.s.a., skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Rejonowy w Raciborzu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, Prokurator podniósł zarzuty naruszenia art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez błędne przyjęcie, że odbycie przez H.M. szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wywołuje automatycznie skutki określone w § 8 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 114 ust. 1 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że uczestnictwo w szkoleniu, określonym w § 8 ust. 6 rozporządzenia, po skierowaniu wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i jego rozpoznaniu skutkuje zmniejszeniem ilości punktów i art. 6 K.p.a. poprzez odmówienie zastosowania § 8 rozporządzenia.

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. Prokurator dodatkowo wskazał na naruszenie przez organ art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd powołał się na przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) oraz art. 138 ust. 1 tej ustawy, a następnie wyjaśnił, że w świetle powyższej regulacji, w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta wydaje decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz o zatrzymaniu prawa jazdy. Tymczasem zaskarżoną decyzją Kolegium mimo niespornej w sprawie okoliczności przekroczenia przez H.M. liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego uznało, że zarówno Starosta Raciborski, jak i Kolegium nie mają obowiązku zastosowania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w sytuacji, gdy kierujący pojazdem odbył na własny koszt szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 tej ustawy.

W ocenie Kolegium, norma zawarta w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pozwala na zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed ukończeniem szkolenia przekroczyła limit 24 punktów.

Zdaniem Sądu z podglądem Kolegium nie można się zgodzić. W przypadku bowiem, gdy kierujący pojazdem w ciągu roku licząc od daty pierwszego wykroczenia, przekroczy liczbę 24 punktów, to nie ma do niego zastosowania regulacja art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dalej Sąd wyjaśnił, że w okresie, w którym starosta rozpatruje już wniosek komendanta wskazujący obliczoną liczbę punktów, nie można uczestnicząc w szkoleniu liczby tej zmniejszyć.

W ocenie Sądu w ramach omawianej materii nie ma potrzeby odwoływania się do kwestii zgodności z ustawą regulacji § 8 pkt 6 rozporządzenia, z uwagi na zbędność tej regulacji przy uwzględnieniu powyższej interpretacji art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd ten podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 406/12, iż regulacja § 8 pkt 6 rozporządzenia w istocie zawiera postanowienia korelujące z postanowieniami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast interpretacja art. 130 ust. 2 i 3 tej ustawy, w ich wzajemnym powiązaniu stanowi podstawę do przyjęcia, że odbycie przez kierowcę szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeżeli szkolenie kierowca odbył już po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Wniosek ten, zdaniem Sądu, jest zaś niezależny od treści § 8 pkt 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.

Nadto Sąd wskazał, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i nie są uprawnione, w przeciwieństwie do sędziów, do oceny zgodności rozporządzeń z Konstytucją i w konsekwencji odmowy zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia, nawet w sytuacji, w której został on wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że H.M. zwrócił się do właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o zmniejszenie widniejącej w ewidencji liczby punktów, jednakże wniosek ten nie został uwzględniony. Ww. skorzystał z możliwości odwołania, a następnie zaskarżenia decyzji ostatecznej, jednakże wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 406/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił jego skargę na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2011 r.

W świetle przywołanych okoliczności, zdaniem Sądu, brak było podstaw do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. tzw. "decyzji autokontrolnej" z dnia [...] maja 2012 r. Organ ten nie był władny samodzielnie dokonać odliczenia H.M. 6 punktów z racji odbycia przez niego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatem podejmując kontrolowaną decyzję organ naruszył zarówno przepisy prawa materialnego (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym), jak i przepisy postępowania (art. 6 K.p.a. oraz art. 21 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). W ocenie Sądu stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Stosownie do treści art. 152 P.p.s.a Sąd orzekł jednocześnie, że decyzja Kolegium nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Nadto Sąd wskazał, uchylając zaskarżoną w niniejszej sprawie autokontrolną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że nie objął kontrolą decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Raciborskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., bowiem oba akty odpowiadają prawu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł H.M. zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. w granicach art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:
2. a) błędną wykładnię przepisów art. 130 ust. 2 i art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że powyżej przywołane przepisy w ich wzajemnym powiązaniu stanowią podstawę do przyjęcia, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeżeli szkolenie kierowca odbył już po przekroczeniu 24 punktów wpisanych do ewidencji, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, iż decyzja autokontrolna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zapadła z obrazą tych przepisów,
3. b) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji analizy kwestii przekroczenia upoważnienia ustawowego przy wydawaniu przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego i związanej z tym niekonstytucyjności tego przepisu i w konsekwencji wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o niekonstytucyjny przepis rozporządzenia,
4. c) błędną wykładnię przepisów art. 130 ust. 3 i "art. 114 ust. 1 lit. b" ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Starosta w toku prowadzonego postępowania nie jest kompetentny do uwzględnienia faktu zmniejszenia liczby punktów wskutek odbycia przez kierowcę szkolenia o którym mowa w ww. przepisie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym,
5. d) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 6 K.p.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oparło wydaną decyzję autokontrolną na przepisie rangi ustawowej, pomijając sprzeczne z nim regulacje aktu niższej rangi, tj. rozporządzenia, uzurpując sobie tym samym przynależne wyłącznie władzy sądowej uprawnienia do oceny zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami ustawowymi, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przeprowadziło jedynie prawidłową wykładnię przepisów prawa podlegających zastosowaniu w rozpatrywanej sprawie, co nie może uzasadniać naruszenia przez ten organ przepisu art. 6 K.p.a. i art. 21 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, co w konsekwencji doprowadziło również do niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, iż decyzja autokontrolna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zapadła z obrazą tych przepisów,
6. e) naruszenie art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie tych regulacji przy dokonywaniu wykładni art. 130 ust. 2 i art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym,
7. 2. w granicach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
8. a) naruszenie przepisu art. 8 i art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Prokurator inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi, tj. nie musi wykazywać jaki interes Rzeczypospolitej Polskiej lub interes społeczny uzasadniał wniesienie skargi od decyzji autokontrolnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i pomimo tego nieodrzucenie skargi Prokuratora jako niedopuszczalnej,
9. b) naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w toku rozpatrywania sprawy stanowiska skarżącego - uczestnika odnośnie zasadności zarzutów skargi wniesionej przez Prokuratora, przedstawionego w piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013 r. oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przedstawionego przez skarżącego stanowiska,
10. c) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji autokontrolnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012r., w sytuacji gdy nie naruszała ona przepisów prawa.

Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto obszerną argumentację na uzasadnienie podniesionych podstaw kasacyjnych.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie wniesiona skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu szeregu norm zarówno przepisów postępowania, jak przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty te okazały się niezasadne z przyczyn niżej podanych:

Zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym (właściwym na datę wydania kontrolowanej decyzji) kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.

1. Z uwagi na użyte w tym przepisie sformułowanie "podlega", nie powinno budzić wątpliwości, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom kontroli ruchu drogowego uprawnień do uznaniowego traktowania i rozstrzygania o problematyce dotyczącej naruszania przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oznacza to, że obligatoryjnemu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba kierująca pojazdem, która przekroczyła liczbę 24 punktów, otrzymanych zgodnie z art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy. Przepis ten upoważnia Policję do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje do tej ewidencji. Warunki i sposób prowadzenia przedmiotowej ewidencji oraz tryb występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.

Stosownie do § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dobrodziejstwa przewidzianego w cytowanym przepisie rozporządzenia mogą korzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia opisanego w art. 130 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która nie rodzi po ich stronie obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (mniej niż 24). Jeżeli bowiem dopuszczalny limit punktów zostaje przekroczony, wówczas odbycie szkolenia uprawniającego do zmniejszenia liczby punktów po zajściu tego zdarzenia pozostaje bez wpływu na uzyskane punkty, co oznacza, że zaliczenie takiego szkolenia nie zwalnia z obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

Powyższy pogląd został wyrażony w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach: z 17.01.2014 r. sygn. akt I OSK 1550/12, opubl. LEX nr 1333097; z 1.06.2012 r. sygn. akt I OSK 225/12, opubl. LEX nr 1164087; z 15.03.2012 r. sygn. akt I OSK 419/11, opubl. LEX nr 1136703; z 22.03.2011 r. sygn. akt I OSK 723/10, opubl. LEX nr 990279, z 16.12.2010 r. sygn. akt I OSK 275/10, opubl. LEX nr 745196.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że odbycie przez wnoszącego skargę kasacyjną szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym już po uzyskaniu przez niego 24 punktów jest nieskuteczne i nie powoduje zmniejszenia liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Tym samym zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 tej ustawy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W tej materii wielokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że ww. przepis rozporządzenia w rozważanym zakresie nie wykracza poza ramy delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Niewątpliwie omawiany przepis tego rozporządzenia ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, jednakże ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z jej art. 130 ust. 3 zd. pierwsze, obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest to prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów można punkty te zredukować.

Wynika to z brzmienia przywołanych wyżej regulacji ustawowych. W tej sytuacji nie można uznać, by przedmiotowy przepis rozporządzenia wykraczał poza delegację ustawową. Nie wprowadza on także żadnych odstępstw od zasad przewidzianych w ustawie. Kwestionowane w skardze kasacyjnej unormowanie stanowi jedynie doprecyzowanie postanowień wynikających wprost z samej ustawy. Taki zabieg redakcyjny nie może przesądzać o niezgodności aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania (por. pogląd prezentowany w wyroku TK z 5.01.1998 r., sygn. akt P 2/97, opubl. OTK 1998/1/1). Tożsame stanowisko co do zgodności kwestionowanego przepisu aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania, zajął także Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w orzeczeniach: z 23.01.2015 r. sygn. akt I OSK 1504/13; z 31.03.2011 r. sygn. I OSK 1013/10; z 16.12.2010 r. sygn. akt I OSK 275/10 oraz z 13.07.2006 r. sygn. akt I OSK 1087/05, dostępne w CBOSA). Zatem kwestia braku analizy przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie nie ma żadnego wpływu na treść orzeczenia.

Również kwestia braku kompetencji Starosty do samodzielnego uwzględnienia faktu zmniejszenia liczby punktów wskutek odbycia przez kierowcę szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym została już przesądzona w orzecznictwie.

Z treści § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wynika, że to organ prowadzący ewidencję jest władny do usunięcia z ewidencji punktów przypisanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy § 8 ust. 2 i 4 tego rozporządzenia precyzują, że zmniejszenia punktów organ prowadzący ewidencję dokonuje po przedstawieniu zaświadczenia o odbytym szkoleniu, wystawionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę, który nie jest także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów, jak również czynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i ocen w sprawie dotyczącej skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, to jest w sprawie prowadzonej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy.

W konsekwencji w sprawie prowadzonej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym prowadzące ją organy, to jest zarówno starosta, jak i w postępowaniu odwoławczym samorządowe kolegium odwoławcze, nie są władne dokonać samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbycia przez kierowcę szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 powyższej ustawy. Dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną kierowcy zgodnie z ewidencją z racji naruszeń, których dopuścił się kierowca (porównaj: ww. wyrok NSA z 11.12.2014 r., sygn. akt I OSK 1009/13).

Zatem także i zarzut naruszenia art. 130 ust. 3 i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b (wskazany przez omyłkę w podstawie kasacyjnej jako "art. 114 ust. 1 lit. b") ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za usprawiedliwiony nie mógł zostać także uznany zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 6 K.p.a. w zw. z art. 21 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w powiązaniu z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji RP została powtórzona w art. 6 K.p.a., zgodnie z którym "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Również norma art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wskazuje, że "przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa". Na tle powołanych przepisów, które nakazują organowi administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa należało rozważyć, czy organy administracji publicznej, stosując przepisy prawa, są upoważnione do oceny poprawności ich ustanowienia.

Przedstawiony problem wymaga przede wszystkim uwzględnienia, że tylko Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne (w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) mogą orzec o niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu. Sądy powszechne i administracyjne są uprawnione jedynie do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co jednak nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Taki pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie (patrz: wyrok SN z 29 marca 1994 r., sygn. akt III ARN 4/94, npubl.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podstawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy (por. np. wyrok NSA z 3.01.1984 r. sygn. akt II SA 1797/83, opubl.

ONSA 1984, nr 2, poz. 97 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 19.11.2001 r. sygn. akt FSA 3/01, opubl. ONSA 2002, nr 2, poz. 49). Natomiast brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją (por. wyrok NSA z 26.06.2012 r., sygn. akt II GSK 852/11; wyrok NSA z 23.04.2009 r., sygn. akt II GSK 876/08). Zatem odmienne twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły zostać zaakceptowane.

Wyżej przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że także i normy art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji w powiązaniu z art. 130 ust. 2 i art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zostały zaskarżonym wyrokiem naruszone.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 8 i art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Prokurator inicjując postępowanie nie musi wykazywać swojej legitymacji do wniesienia skargi i pomimo tego nieodrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ponieść należy, że jest on całkowicie nietrafny. Z treści przepisu art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) wynika, że zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności. Zadanie to, w zakresie istotnym dla postępowania sądowoadministracyjnego, Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy wykonują poprzez: podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym (pkt 3 ust. 1 art. 3 ustawy o prokuraturze), zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji (pkt 6 ust. 1 art. 3 ww. ustawy) oraz podejmowanie innych czynności określonych w ustawach (pkt 10 ust. 1 art. 3 ustawy).

Natomiast przepis art. 8 § 1 P.p.s.a. stanowi, że "Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony". Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przesłanką działania prokuratora jest zawsze potrzeba ochrony praworządności. Przesłanka ta wyznacza nie tylko podstawy legitymacji prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale i kierunek jego aktywności w już toczącym się postępowaniu.

Ponadto podkreślić należy, że z brzmienia art. 8 P.p.s.a. wynika, iż decyzja co do wniesienia skargi w konkretnej sprawie zawsze należy do prokuratora, a kwestia słuszności wniesienia tej skargi nie podlega ocenie sądu. Oczywiście, co do zasady, skarga prokuratora jak każda inna skarga, może zostać odrzucona z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (zarzut naruszenia art. 58 § 1 P.p.s.a. został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprzez wskazanie jego pkt 6 – patrz: str. 24 skargi kasacyjnej), jednakże w niniejszej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła.

Nie można bowiem, jak przekonuje autor skargi kasacyjnej, zarzucić Prokuratorowi braku legitymacji do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. Legitymacja ta wynika bowiem, co już wyżej wskazano, z przesłanki ochrony praworządności. Przy czym zaakcentować należy, że z treści ww. przepisów wynika, iż prokurator może wnieść skargę w każdej sprawie, w której uzna, że wymaga tego ochrona praworządności, a jego decyzja w tym zakresie nie podlega ocenie sądu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska skarżącego kasacyjnie zawartego w piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. i nieustosunkowanie się do jego treści.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, z jakich elementów winno się składać uzasadnienie wyroku - powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaś norma art. 134 § 1 P.p.s.a. dotyczy kwestii granic orzekania – "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną".

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zarzucając Sądowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska skarżącego kasacyjnie i nieustosunkowanie się do niego, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, których konkretnie zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił i do których nie odniósł się, a następnie wykazanie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a więc iż gdyby podnoszone uchybienie nie miało w sprawie miejsca to wyrok Sądu pierwszej instancji mógłby być inny (patrz: wyrok NSA z 11.01.2011 r. sygn. akt II OSK 190/13, LEX nr 1519293). W niniejszej sprawie takiego wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy zabrakło, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając na względzie powyższe rozważania uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyeliminował zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Tym samym Sąd ten nie uchybił także przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.