Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. IV SA/Wa 2533/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej Prezes KRUS) z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia [...] r.) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia ubezpieczenia społecznego rolników.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] sierpnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca [...] r. stwierdzającej ustanie ubezpieczenia społecznego Z. G., które to decyzje zdaniem Sądu I instancji nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.; postanowienie NSA z 16.9.2004 r., OSK 247/04, Lex nr 125767).
Na poparcie swego stanowiska w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji podniósł, że w uchwale Siedmiu Sędziów z 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, OSNP z 2011 r., nr 17-18, poz. 233, Sąd Najwyższy wskazał, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych; i postanowił nadać jej moc zasady prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm., dalej u.s.r.) w sprawach nieregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to także kontrola prawidłowości wydanej decyzji o odmowie nieważności decyzji o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników należy na podstawie art. 83a ust. 2 ww. ustawy do właściwości rzeczowej sądów powszechnych.
Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego postanowienia wywiódł Z. G., reprezentowany przez radcę prawnego W. G.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj:
- 1. art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., nr 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585, ze zm., dalej u.s.u.s.), w związku z art. 36 ust. 1 i 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.), przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że kontrola prawidłowości wydanej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca [...] roku o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników należy do właściwości rzeczowej sądu powszechnego,
- 2. art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 190 p.p.s.a., przez przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi, której przedmiotem jest decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustania ubezpieczenia społecznego rolników w sytuacji, gdy zgodnie z art. 190 p.p.s.a., WSA był związany wykładnią prawa wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 475/07, czego konsekwencją było niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkujące wydaniem zaskarżonego postanowienia,
- 3. art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 170 p.p.s.a. przez przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi, której przedmiotem jest decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustania ubezpieczenia społecznego rolników w sytuacji, gdy zgodnie z art. 170 p.p.s.a., WSA był związany prawomocnymi orzeczeniami wydanymi w niniejszej sprawie, tj. wyrokiem NSA z: 4 kwietnia 2008 r., II GSK 475/07; 13 marca 2012 r., II GSK 127/11; wyrokiem WSA w Warszawie z: 29 sierpnia 2008 r., VI SA/Wa 986/08; 20 października 2010 r., VII SA/Wa 1550/10, czego konsekwencją było niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkujące wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Powołując się na powyższą argumentację wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w celu jej ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą wcześniejsza argumentację i zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że otrzymana przez skarżącego decyzja posiadała prawidłowe pouczenie o przysługującym odwołaniu da Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie, a także o ustawowym terminie odwołania. Organ zaznaczył, że skarżący wyczerpał już wszystkie środki zaskarżenia przed sądem powszechnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny, ponieważ jeśli obowiązuje przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy będzie miał drugorzędne znaczenie. W związku z powyższym nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 24 uw. 1, s. 210-211 uw. 3).
W sprawach ubezpieczeń społecznych obowiązuje odrębny tryb odwoławczy od uregulowania przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 180 i 181 k.p.a.). Odrębność trybu odwoławczego w sprawach ubezpieczeń wynika z przyznania prawa odwołania do sądu w terminie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Ta odrębność trybu odwoławczego obejmuje zarówno decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.) stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych rolników, a wydanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (postanowienie NSA z: 9.9. 2010 r., I OSK 1425/10, Lex nr 741538; 9.3.2012 r., I OSK 431/12, Lex nr 1122891). Wyjątek w tym zakresie stanowią sprawy wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 10, czyli te o których mowa w art. 41a i art. 55 u.s.r. Przepisy art. 41a i art. 55 dotyczą decyzji o umorzeniu, odroczeniu terminu płatności lub rozłożeniu na raty należności z tytułu składek oraz przyznaniu świadczeń w drodze wyjątku. Tylko ten zakres przedmiotowych spraw został poddany kognicji sądownictwa administracyjnego.
Tym samym należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że decyzja Prezesa KRUS (który też jest organem rentowym) z [...] sierpnia [...] r. jako wydana w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega kontroli sądu powszechnego.
Wydanie przez organ rentowy decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące stwierdzenie nieważności decyzji (art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w zw. z art. 51 ust. 1 u.s.r.), nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy (postanowienie NSA z 9.9.2010 r., I OSK 1425/10).
Fakt, że Prezes KRUS stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmienia zasady, że decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Formuła z art. 47714 § 2 k.p.c. orzekania co do istoty sprawy jest ujęta wystarczająco ogólnie, ażeby można ją stosować do sprawy o każdym jej przedmiocie, tak dotyczącym wprost uprawnienia (obowiązku) z zakresu ubezpieczenia społecznego jak i "unieważnienia" decyzji Zakładu rozstrzygającej o uprawnieniu (obowiązku) z zakresu ubezpieczenia społecznego. Orzekanie co do istoty sprawy jest bowiem formą orzeczenia sądowego in meritum (przeciwstawną formie kasacyjnej - analogicznie w art. 39816 k.p.c. w porównaniu do art. 39815 § 1 k.p.c.), a więc formą, która "nakłada się" na przedmiot sprawy - jakikolwiek on jest - i o nim rozstrzyga (cz. II pkt 7 uzasadnienia uchwały I UZP). Nietrafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że ponieważ sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji swą podstawę materialnoprawną bierze z ustawy procesowej – k.p.a., a jej istota w ogóle nie dotyka zakresu ubezpieczeń społecznych, nie można uznać jej za dotyczącą ubezpieczeń społecznych.
Także w k.p.c. znajdują się przepisy materialnoprawne (przykładowo art. 189 k.p.c), a takie umieszczenie norm materialnoprawnych w ustawie procesowej nie burzy sytemu prawa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności ma dużo wspólnego ze wznowieniem postępowania; występuje tu wadliwość istotna, enumeratywne wyliczenie przesłanek, działanie także w trybie nadzoru. Istnieją też jednak zasadnicze różnice, z których podstawową jest rodzaj wady - głównie o charakterze materialnoprawnym - tkwiącej w samej decyzji. Zachodzi wówczas konieczność uznania jej za nieważną (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 s. 931, uw. 1; s. 825 uw. 3). Niesłuszne są zatem wątpliwości, że sąd powszechny nie ma kompetencji do badania legalności decyzji organów rentowych, skoro będzie mógł oceniać nieważność tych decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych na podstawie regulacji znajdujących się w systemie prawa.
Zaskarżona decyzja zapadła po podjęciu uchwały 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 23.3.2011 r., I UZP 3/10. Wzgląd na spójność systemu prawa i konstytucyjnie umocowane prawo do sądu przemawiają za tym, by uznać, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie nie narusza art. 190 ani art. 170 p.p.s.a. Konstytucja RP sprawowanie wymiaru sprawiedliwości powierza sądom powszechnym "we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów" (art. 177 Konstytucji RP). Określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu odnosi się do sądu właściwego. Właściwość sądów ubezpieczeń społecznych w sprawach z odwołań od decyzji organu rentowego w indywidualnych sprawach ubezpieczeń społecznych odpowiada ustawowo ukształtowanym zasadom trybu odwoławczego w tych sprawach. Wyjątki są ściśle określone. Rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.